改革創新是一項從無到有的探索性實踐，遭遇挫折失敗都在情理之中。以什麼樣的尺度、方式包容失敗和錯誤？如何界定改革過程中的探索性失敗和胡亂作為？這是改革在不同階段都必須面臨的重要問題。黨的十八大以來，先行先試改革進入梳理和總結階段，改革方法論升級為頂層設計與基層探索相結合。黨的十八屆四中全會指出：“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革於法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。”這意味著，“改革要上，法律就讓”的邏輯已不再適用，改革試錯必須在法律允許的范圍內進行。在此背景下，部分領導干部產生了很大不適應，一些官員不願擔當、不敢擔當，“為官不為”現象日益突出，在一定程度上導致改革遭遇阻力。要從根源上解決問題，提升領導干部干事創業積極性，就必須以完善的容錯機制明確試錯界限和容錯空間。
“容錯機制”本是工程設計中的術語，借用到干部管理中來，即針對那些願干事、敢干事、能干成事的領導干部，寬容其改革創新道路上的失敗，更好地激發其改革創新熱情與動力。習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第十七次會議上強調：“要完善考核評價和激勵機制，既鼓勵創新、表揚先進，也允許試錯、寬容失敗，營造想改革、謀改革、善改革的濃郁氛圍。”李克強總理在今年的政府工作報告中指出：“健全激勵機制和容錯糾錯機制，給改革創新者撐腰鼓勁，讓廣大干部願干事、敢干事、能干成事。”這些論述，充分反映了黨中央、國務院寬容失敗、鼓勵創新的政策導向。容錯的相關規定也廣泛體現在地方性法規等規范性法律文件中。2015年以來，湖北、湖南、江西、浙江等地均頒布了有關容錯機制的相關文件。梳理這些法律文件可以發現，容錯機制的保護對象是改革創新者，適用前提是改革未達預期目的，適用標准是改革依法決策、為公為民、不謀私利，結果是用制度為改革者免責。
基於人主觀認識的局限性、改革的復雜性和客觀上的不可抗力，全面依法治國、全面從嚴治黨並不排斥在法律體系和黨內法規中構建容錯機制。各地積極出台相關規范性法律文件，符合以法治思維和法治方式推進改革的要求。但容錯的效果是免責，實際運行中可能與依法治國、從嚴治黨存在一定張力：法治強調權力與責任相適應，全面從嚴治黨的重要內容是加強對違法、違紀、違規領導干部的追責﹔如果改革動力不足，便“頭痛醫頭”地強調容錯免責，而缺乏相關配套措施，就等於在改革領域中設置了“牛欄關貓”式的原則性規定，為權力運行的隨意性留下了空間。容錯機制事關全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的頂層設計，必須從改革全局出發進行系統評估和科學構建。為此，應重點從以下方面著力：
做好容錯機制的頂層設計。就制度定位而言，容錯機制產生於問責制度且依附於問責制度運行，應當統一規定在問責制度中。就內容而言，容錯免責要限定在權力清單、決策程序、監督機制構筑的堤壩內，隻有為了解決改革問題、盡到了審慎義務的改革決策者，才可以適當減責或免責，至少應滿足以下條件：未違反黨紀國法禁止性規定﹔依照法定目的、程序行使權力﹔依法履行決策程序﹔為公為民、不謀取私利。就構建主體而言，容錯機制屬於頂層設計范疇，由地方政府為自己設定免責界限有失客觀公允，適宜由中央適時統一作出安排，做到立治有體、施治有序。
完善權力清單制度。政府權力清單是全面履行政府職能的依據，也是區分不作為、亂作為和為政有為的基礎。推行政府權力清單制度，應當對各級政府及其工作部門的職責權限、法律依據、實施主體、管理流程、監督方式等進行明確界定，對存在權力交叉的事項，應明確劃清各方權限和責任。權力清單之內，法定職責必須作為，對各種懶政、怠政、失職、瀆職行為必須處理﹔權力清單之外，不得自行創設其他權力限制公民自由。對依法行政、行使自由裁量權的行為，才可納入容錯免責討論的范疇。
完善行政決策程序機制。針對重大行政決策事項，把公眾參與、專家論証、風險評估、合法性審查、集體討論決定確立為法定必經程序。對涉及經濟社會發展全局的重大事項，廣泛征求社會公眾意見。對專業性技術性較強的重大事項，認真進行專家論証、技術咨詢和決策評估。完善重大行政決策的事項范圍和具體操作規則，並向社會公布。以完善政府重大決策程序為起點和契機，推動各級政府行政決策程序的法治化。
強化權力監督機制。在改革創新中，要及時將潛在問題解決在萌芽狀態。要完善對行政權力的監督，加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、審計監督、社會監督，努力形成科學有效的權力運行和監督體系。與此同時，還要加強黨內監督。2015年8月，新修訂的《中國共產黨巡視工作條例》頒布實施，為黨風廉政建設和反腐敗斗爭提供了制度利器。新形勢下，要繼續拓寬監督渠道，加強各方監督合力。
健全問責機制。在嚴格問責的基礎上才有容錯之必要。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關於實行黨政領導干部問責的暫行規定》指出，有決策嚴重失誤、因工作失職等七種情形之一的，對黨政領導干部實行問責。但在實際認定中，《規定》內容過於籠統，存在問責程序不規范、問責內容不完整、銜接機制不規范等問題。建議在未來修訂時明確問責對象、問責主體、問責內容、責任劃分、責任標准、追究方式、問責救濟等，使問責制度具有可操作性﹔完善問責發起、問責啟動、問責程序，使問責制度整體銜接，形成制度實效。
隻有運用法治手段構建容錯機制，遏制、懲戒知法犯法的“有心之過”，正確區分、包容改革探索的“無心之失”，才能真正為改革者戴上“緊箍咒”“護身符”，把改革創新推上平穩軌道。
（馬一德，作者單位：北京市社會科學院法學所﹔本文系中央馬克思主義理論研究和建設工程重大項目“全面推進依法治國重大現實問題研究”﹝項目編號：2015MZD042﹞的階段性成果）
