許耀桐：黨內監督論

實行黨內監督，是中國共產黨之所以成為民主政黨的標志之一。列寧指出，馬克思主義政黨開展民主活動需要具備三個條件，即“完全的公開性、選舉制和普遍監督” 。換言之，馬克思主義政黨如果不實行公開性、選舉制和普遍監督，也就沒有民主可說了。在列寧為民主開列出來的三個條件中，“監督”成為最后的一道關口和防線。既然黨內監督如此重要，當然要下力氣弄清楚它。圍繞著黨內監督的提出和演進、黨內監督的涵義和原則以及進一步推進黨內監督的改革和發展這些基本問題，本文做出如下探討。

一、黨內監督的提出和演進

黨內監督的思想，在馬克思、恩格斯創立世界上第一個共產黨組織——共產主義者同盟時便被提出來了。《共產主義者同盟章程》第二十九條規定：“同盟各級機關必須採取必要的措施來保証同盟的安全並加強其活動，按照章程獨立負責進行活動，並立即把一切通知上級機關。” 這一條中講的“必要的措施”，其中就包含著要運用監督的手段，因為隻有通過有關的監督措施，才能“保証同盟的安全並加強其活動”，使全黨上下團結一致，達到共同目的。《共產主義者同盟章程》在其第四十二條又規定：“為了盟的利益必須對被暫令離盟者，被開除盟籍者和可疑者加以監視，使他們不能為害。有關這些人的陰謀活動必須立即通知有關支部。” 這一條中所用的“監視”一詞，意思更加明確了，就是對不守黨的紀律規矩的、或受到處分的、甚至離開了黨的黨員，要進一步地加強監督，防備他們，以使他們不至於危及到黨的事業。

1864年，馬克思、恩格斯建立了國際工人協會（簡稱第二國際）組織。在馬克思為國際工人協會撰寫的《國際工人協會章程和條例》中的第五條，作出如下規定：“總委員會同各種工人團體建立聯系，它應該使一國工人能經常知悉所有其他各國工人階級運動的情況﹔使社會狀況調查工作能同時並在共同領導下進行﹔使一個團體中提出的但具有普遍意義的問題能在所有的團體中加以討論，並使協會在由於某種實際建議或國際糾紛而需要它加以干預時能一致行動。在一切適當場合，總委員會應主動向各個全國性團體或地方性團體提出建議。” 這裡，強調了總委員會具有一個基本功能，即“加以干預時能一致行動”的黨內監督功能。很顯然，國際工人協會關於“加以干預”的黨內監督思想和功能，與共產主義者同盟所作的“加以監視”規定的精神，完全是一脈相承的。

如果說在馬恩時期，黨內監督的思想首先被提出來了並獲得最初的探索實踐，那麼到了俄國民主革命時期，列寧就更加重視監督的問題。他說：“對於黨員在政治舞台上的一舉一動進行普遍的（真正普遍的）監督，就可以造成一種能起生物學上所謂‘適者生存’的作用的自動機制。完全公開、選舉制和普遍監督的‘自然選擇’作用，能保証每個活動家最后都‘各得其所’，擔負最適合他的能力的工作，親身嘗到自己的錯誤的一切后果，並在大家面前証明自己能夠認識錯誤和避免錯誤。” 從列寧的這段話可知，隻有實現“完全的公開性、選舉制和普遍監督”這三個條件的完整的組合，才能對黨的干部發揮出從“自然選擇”到“適者生存”再到“各得其所”的重大作用。而如果隻有“公開性、選舉制”這兩個條件還是不夠的，要讓干部能夠更好地“各得其所”，重要的是必須加上“普遍監督”這一條。正因為這樣，在俄國十月革命勝利后，黨內監督成為黨和國家的一項重要的制度設計並得到廣泛、有效的貫徹執行。蘇共黨章規定，中央委員會要“建立黨的各種機關並領導它們的活動” 。1917年7月，由蘇聯共產黨中央委員會建立了中央檢查委員會，因此，中央檢查委員會必須在中央委員會領導之下開展監督。其負責檢查監督的工作主要有：黨的中央機關是否迅速和正確地處理事務、中央書記處是否正常地進行工作，檢查中央委員會的會計處和各項事業。

由於中央檢查委員會還只是隸屬於中央委員會的一個內設機關，因此，它不可能有效地對整個黨中央特別是對黨的高層領導實行檢查監督。有鑒於此，列寧在1920年9月蘇共第九次全國代表會議上，決定“成立一個同中央委員會平行的監察委員會。”它“應當由黨內最有修養、最有經驗、最大公無私並能夠嚴格執行黨的紀律的同志組成” 。1921年3月，蘇共十大專門作出《關於監察委員會》的決定，中央監察委員會由黨的全國代表大會選舉產生，向黨代表大會負責。中央監察委員會委員為專職，不得兼任中央委員會委員和其他行政、經濟方面的職務。監察委員會的任務是“同侵入黨內的官僚主義和升官發財思想，同黨員濫用自己在黨內和蘇維埃中的職權的行為等現象作斗爭。” 監委分中央、區域和省三級，分別與本級黨的委員會平行行使職權，並向本級黨的代表大會負責，作工作報告。這樣，各級監察委員會就可以各自監督同級黨委成員，包括監察、檢查黨的最高層機關與上層領袖。第二年后，1922年3月黨的十一大又進一步制定了《監察委員會條例》，強化了監察委員會的獨立性和至高無上的監察職能。

除了黨的監督機關外，在蘇聯國家機構中也設有政府的監督機關。1917年11月7日，在蘇維埃政權建立后設立的3個人民委員部中，就有國家監察部。但在當時，它基本上由舊國家機關工作人員擔任各項職務。為此，需要開展對舊國家監察機關的改造工作。1919年4月9日，列寧、斯大林發布法令，撤銷了舊的國家監察部，把所有監察機關合並，組建了新的國家監察部。1920年2月，國家監察部改組為工農檢查院，並在1923年4月召開的蘇共十二大上成立了工農檢查院和中央監察委員會的聯合機關。中央監察委員會和工農檢查院兩家合署辦公，開創了一種新的監督模式，可以同時加強對黨政工作及其黨政干部的監督。

和當年列寧領導的蘇共相同的是，中國共產黨奪取政權在全國執政后也加大了黨內監督的制度建設。1949年11月，中共中央作出《關於成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》，在全國范圍內建立了黨的紀律檢查機構和制度。這個《決定》對黨的各級紀律檢查委員會的職能作了規定：檢查黨的中央和地方各級組織、黨的干部、黨員違反黨紀的行為﹔受理、審查並決定黨的中央和地方各級組織及黨員違反紀律的處分，或取消其處分﹔加強黨的紀律教育，使黨的干部、黨員能夠嚴格遵守黨的紀律、決議及國家的法令法規，以實現全黨的統一與集中。 1955年3月，黨的全國代表會議通過了《中國共產黨全國代表會議關於成立黨的中央和地方監察委員會的決議》，決定將紀律檢查委員會改為監察委員會，並選舉產生了中央監察委員會。監察委員會的職責是：加強對各級黨組織和黨員干部執行黨的路線、政策的監督工作，特別是要加強對中央各部門（各黨組）和各省（市）的高級干部的監督工作，主要是監督他們是否有違反黨的路線、政策、黨章、黨紀和國家法律、法令的行為。1956年9月召開的黨的八大，進一步加強了黨內監督制度，確定了“雙重領導體制”，即“各級監察委員會在各級黨的委員會領導下進行工作。上級監察委員會有權檢查下級監察委員會的工作，並且有權批准和改變下級監察委員會對於案件所作的決定。下級監察委員會應當向上級監察委員會報告工作，並且忠實地報告黨員違反紀律的情況。” 1962年9月，黨的八屆十中全會通過了《關於加強黨的監察機關的決定》，對各級監察委員會作出了新的規定：一是擴大各級監察委員會委員的名額，監察委員會的委員和候補委員應當多數是專職的，中央和地方各級監察委員會的辦事機構應予以加強﹔二是各級黨的委員會必須加強對同級監察委員會的領導﹔三是黨的各級監察委員會應當加強對同級國家機關的黨員的監督﹔四是地方各級監察委員會有權不通過同級黨委，向上級黨委、上級監察委員會直到黨的中央，直接反映情況，檢舉黨員的違法亂紀行為。

不幸的是，“文化大革命”使中國共產黨的黨內監督制度遭到嚴重破壞，中央監察委員會被作為“復辟資本主義的黑據點和御用工具”於1966年底就陷入了停頓狀態，1969年1月更遭致撤銷，黨的九大和十大通過的黨章也都取消了設立黨的監察機關的條款，黨內監督的機構和制度不復存在。

進入改革開放新時期后，黨內監督制度得以逐步的健全與完善。1977年８月，黨的十一大通過的黨章決定恢復建立黨的各級紀委。1978年12月，黨的十一屆三中全會摒棄了 “以階級斗爭為綱”極左綱領，重新確立了黨的實事求是的思想路線，選舉產生了中央紀律檢查委員會，為黨內監督工作奠定了重要的理論和組織基礎。1980年2月，黨的十一屆五中全會通過的《關於黨內政治生活的若干准則》明確規定：“必須採取自下而上和自上而下相結合、黨內和黨外相結合的方法，加強黨組織和群眾對黨的領導干部和黨員的監督。” 成為新時期黨內監督制度建設的重要文件。1982年黨的十二大黨章重新恢復了“黨的紀律檢查機關”的規定，對各級紀律檢查委員會的產生辦法、設置、職權、任務等都作出了新的規定。1997年黨的十五大提出，開展反腐敗斗爭必須“堅持標本兼治，教育是基礎，法制是保証，監督是關鍵。通過深化改革，不斷鏟除腐敗現象滋生蔓延的土壤”，突出了黨內監督作用。2003年 12月，黨中央制定和頒布了《中國共產黨黨內監督條例（試行）》（以下簡稱《監督條例》），這是中國共產黨歷史上制定的第一部黨內監督條例，它的頒布和實施成為黨內監督制度建設的裡程碑。

二、黨內監督的涵義和原則

鄧小平在《共產黨要接受監督》中明確指出：“對於共產黨員來說，黨的監督是最直接的。……黨對黨員的監督要嚴格一些” 。為達到這樣的目的，中國共產黨必須開展黨內監督。黨內監督，概言之就是，黨在自身的組織架構內部，各級組織和黨員、干部依據黨章和黨的紀律規矩，相互間檢查是否遵紀守規的工作方式和活動方式。通過黨內監督，才能保証各級組織和黨員、干部的行為在任何情況下都不違背黨的紀律規矩並對違反者根據實際情況給予相應的處置。

黨內監督分為專門性監督和一般性監督。所謂專門性監督，是指由負責專職監督工作的機構來進行。在目前情況下，我們黨負責專職監督工作的機構如《監督條例》規定的“黨的各級紀律檢查委員會是黨內監督的專門機關。” 黨的各級紀律檢查委員會作為黨內監督的專門機關，主要負責：協助同級黨的委員會組織協調黨內監督工作，組織開展對黨內監督工作的督促檢查﹔對黨員領導干部履行職責和行使權力情況進行監督﹔檢查和處理黨的組織和黨員違反黨的章程和其他黨內法規的比較重要或復雜的案件﹔向同級黨委和上一級紀委報告黨內監督工作情況，提出建議，依照權限組織起草、制定有關規定和制度，作出關於維護黨紀的決定﹔受理對黨組織和黨員違犯黨紀行為的檢舉和黨員的控告、申訴，保障黨員的權利。 專門性監督的特點是具有很強的組織性、專業性和權威性，例如，黨的中央和省、自治區、直轄市委員會實行巡視制度，建立專職巡視機構，設立巡視組，對所管理的地方、部門、企事業單位黨組織進行巡視監督，實現巡視全覆蓋。中央巡視工作領導小組辦公室設在中央紀律檢查委員會，省、自治區、直轄市黨委巡視工作領導小組辦公室設在同級黨的紀律檢查委員會。 各巡視組在一段時間裡通過對巡視對象的全面的或專項的巡視監督，可以集中有效地解決巡視對象存在的問題。

所謂一般性監督，是指由黨內的全體黨員參與的監督工作。中國共產黨的全體黨員都享有監督的權利，如《監督條例》規定的，黨員在黨內監督方面的責任和權利主要有：及時向黨組織反映群眾的意見和要求，維護群眾的正當利益﹔對黨的決議和政策如有不同意見，在堅決執行的前提下，可以在黨的會議上或向黨的組織提出保留，並且可以把自己的意見向黨的上級組織直至中央反映，但不得公開發表同中央決定相反的意見﹔在黨的會議上有根據地批評黨的任何組織和任何黨員，勇於揭露和糾正工作中的缺點、錯誤﹔檢舉黨的任何組織和任何黨員違紀違法的事實，同消極腐敗現象作斗爭﹔參加黨組織開展的評議黨員領導干部活動，發表意見。 一般性監督雖不及專門性監督的組織嚴密性和規模效應性，但自身也具有明顯的不可替代的特點，例如，更為的廣泛性、靈活性、及時性和經常性。

就黨內監督的專門性和一般性的關系來看，兩者之間存在著緊密的聯系和統一性。這就是說，專門性監督並不是可以脫離一般性監督的，而恰恰是依靠著一般性監督，以一般性的監督為基礎。以巡視檢查為例，在巡視檢查期間，巡視組可以很好地通過黨員、干部的舉報、揭發等方式，發現問題，解決問題。反之，一般性監督也不能離開專門性監督。例如，一般性監督所提出來的問題，特別是涉及到違紀違規的重大問題，不能自行得到解決，必須通過專門的監督機構和專門的監督途徑最終才能得到解決，使監督獲得確認，具有權威性。

無論是專門性監督還是一般性監督，黨內監督都要在各級黨委的領導下，進行工作部署，開展監督活動。因此，《監督條例》規定，黨的各級委員會在黨內監督方面履行下列職責：領導黨內監督工作，明確同級紀委和黨委工作部門、直屬機構、派出機關以及相當於這一級別的黨組（黨委）在黨內監督方面的任務和要求﹔制定貫徹上級黨組織和同級黨的代表大會關於加強黨內監督工作決議、決定的措施，研究解決黨內監督工作中的重要問題﹔對黨委常委、委員，同級紀委和黨委工作部門、直屬機構、派出機關以及相當於這一級別的黨組（黨委）的領導班子及其成員進行監督﹔對下一級黨組織及其領導班子，特別是主要負責人進行監督﹔黨的地方各級委員會和基層委員會監督上級黨委、紀委的工作，提出意見和建議。 各級黨委對黨內監督的領導，是一種比較特殊的黨內監督形式，從《監督條例》作出的規定來看，可以說它兼具了、涵蓋了專門性監督和一般性監督兩個方面。

要搞好黨內監督，在實行專門性監督和一般性監督的過程中，不但需要加強各級黨委對各級紀委的監督檢查工作的領導，而且必須認真貫徹落實以下原則：

一是黨務公開原則。《中國共產黨黨章》規定，“黨的各級組織要按規定實行黨務公開，使黨員對黨內事務有更多的了解和參與。”黨務公開原則是實行黨內監督的先決條件，這是因為，如果沒有黨務公開，黨內同志無從了解黨的活動情況，當然也就無法進行監督工作。黨務公開主要包括七個方面的公開：公開黨組織決議、決定及執行情況，公開黨的思想建設情況，公開黨的組織管理情況，公開領導班子建設情況，公開干部選任和管理情況，公開聯系和服務黨員、群眾情況，公開黨風廉政建設情況。

二是黨內民主原則。黨內民主可以使黨員和黨組織的意願、主張得到充分的表達，積極性、創造性得到充分的發揮。黨內民主由四大內容組成 ：民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。其中，黨內監督屬於民主監督的范疇，本身就構成黨內民主不可分割的一部分。正因為有了黨內民主原則這個基礎條件，黨內監督才會對其他的三大黨內民主，形成支撐保障的作用。黨內監督對於黨的各級領導機關和干部都應由選舉產生的民主選舉制度，黨內討論和決定問題實行少數服從多數的民主決策制度，黨的各級委員會實行集體領導、個人分工負責相結合、黨員群眾廣泛參與的民主管理制度，都發揮了督促推動的作用。

三是黨內平等原則。《中國共產黨黨章》規定，“在黨的紀律面前人人平等。加強對黨的領導機關和黨員領導干部特別是主要領導干部的監督，不斷完善黨內監督制度。”黨內平等原則是實行黨內監督的基本條件，它表明中國共產黨所有的黨員不論其職位高低、資格深淺、權力大小，一律都是平等的。這意味著，在黨內沒有特殊的、可以不受監督的黨員。《中國共產黨紀律處分條例》規定：“堅持黨員在黨紀面前人人平等的原則。黨內不允許有任何不受紀律約束的黨組織和黨員。凡是違犯黨紀的行為，都必須受到追究﹔應當受到黨紀處分的，必須給予相應的處分。” 這就是說，不管是誰，如果違紀違規，都要受到公正平等的處置。

四是黨員權利原則。黨的十七大報告提出，“尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利”，從而闡明了黨員是黨內的主體，黨員要能成為黨內的主體，必須享有充分的民主權利。《中國共產黨黨員權利保障條例》規定，黨員有權以口頭或者書面方式對本地區、本部門、本單位的黨組織、上級黨組織直至中央的各方面工作提出建議和倡議﹔有權在黨的會議上以口頭或者書面方式有根據地批評黨的任何組織和任何黨員﹔黨員有權向黨組織負責地揭發、檢舉黨的任何組織和任何黨員的違法違紀事實﹔有權向所在黨組織或者上級黨組織提出處分有違法違紀行為黨員的要求﹔有權向所在黨組織或者上級黨組織提出罷免或者撤換不稱職黨員領導干部職務的要求。 這些表明，黨員權利原則是實行黨內監督的根本條件。

五是依規治黨原則。早在1938年，毛澤東在黨的六屆六中全會上作了《中國共產黨在民族戰爭中的地位》的報告，在講到黨的紀律時說，“為使黨內關系走上正軌，除了上述四項最重要的紀律外，還須制定一種較詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動” 毛澤東首提“黨內法規”，把黨的紀律比作法規，強調紀律的嚴肅性、嚴格性，確立了黨的建設的法治原則。2016年1月，習近平在十八屆中央紀委六次全會上發表重要講話，強調要“堅持全面從嚴治黨依規治黨，創新體制機制強化黨內監督”。從嚴治黨、依規治黨，體現了黨內監督的法治精神。依規治黨原則是黨內監督的合法性條件，為推進黨內監督確定了准繩和正確的方位。

三、黨內監督的改革和發展

黨的十八大、尤其是十八屆三中、四中全會召開以來，黨的建設進入了全面從嚴治黨的新階段。全面從嚴治黨，要求全面推進黨的思想、組織、作風、反腐倡廉和制度的“五位一體”建設，這其中哪一個都少不了要加強和完善黨內監督的工作和制度建設，進一步推動黨內監督的改革和發展。

首先，推進黨內監督必須加大黨內監督體制機制的改革和發展。由於黨內監督的專門機構是黨的各級紀檢部門，這裡講的黨內監督體制機制的改革和發展，主要就要集中於黨的紀檢體制機制的改革和發展。根據黨章規定，目前黨的地方各級紀委和基層紀委在同級黨委和上級紀委雙重領導下進行工作，由此產生的體制性障礙主要表現在：紀委依附於監督對象、無獨立權力體系、地位低下、威懾不強、運轉不暢、實效不佳。其實，這樣的體制性障礙源自蘇聯。前面指出，列寧時期曾經建立了與中央委員會平行的中央監察委員會，兩者都由黨代會選舉產生，因而具有獨立性和至高無上的監督功能，地方各級監委會亦是如此。然而，后來在斯大林領導之下，中央監察委員會的地位發生了倒退走樣，被降至必須接受中央委員會的領導。1939年3月召開的蘇共十八大作出規定，“黨監察委員會在聯共(布)中央之下工作。……並在聯共(布)中央領導下和按照它的指令來工作。” 以此同時，地方各級監委會也要接受同級黨委和上級監委會的領導，這就是“雙重領導體制”，導致同級紀委實際上無法監督同級黨委。為了改革紀檢體制機制的弊端，中共十八屆三中全會《決定》指出，“改革黨的紀律檢查體制”，“推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領導”，變“主要接受同級黨委領導”為“主要接受上級紀委領導”，這一變革的實質是加大了紀檢系統垂直化領導的力度，紀檢機構的獨立性、權威性開始顯著回升。但這樣的“主要接受上級紀委領導”，還僅限於“查辦腐敗案件以上級紀委領導為主”。因此，有必要繼續加大改革力度。第一步，在把保持黨的紀律檢查工作雙重領導體制作為一個過渡期時，應把組織、人事、紀檢工作等在內的全部，都歸於主要接受上級紀委領導。第二步，在條件成熟時，結束雙重領導體制，建立由各級黨代會選舉產生的與各級黨的委員會平行的紀律檢查委員會體制。

其次，推進黨內監督必須坐實黨員主體地位並有效落實黨員的黨內監督職責和權利。這幾年，在談到黨內監督乏力時往往可以聽到這樣的議論：“上級監督下級太遠、同級監督同級太軟、下級監督上級太難、組織監督時間太短、紀委監督為時太晚”。之所以出現這樣的情況，歸結而言，黨內監督如果僅靠組織上和紀檢部門的監督是遠遠不夠的，還必須有力地借助來自於全體黨員參與的監督。但目前黨員的監督並沒有發揮應有作用，究其原因在於，黨員主體地位的缺失和黨員監督的職責與權利的落空。從理論上說，中國共產黨黨章和其他的相關條例，其實已經規定了黨員的民主權利，共有18種之多，即：知情權、參與權、管理權、培訓權、建議權、批評權、監督權、表決權、選舉權、被選舉權、控告權、申訴權、辯護權、作証權、請求權、保留意見權、檢舉或揭發權、罷免或撤換權。這些權利的規定，奠定了黨員堅實的主體地位。而關於黨員監督的職責和權利的規定，更直接賦予黨員負有履行黨內監督的重大使命。那麼問題在哪裡呢？主要存在於實踐領域。一是黨員自身的民主素質不高的問題。中國共產黨現有黨員8700多萬，但無論是普通黨員還是黨員干部，對黨員民主權利的認識和要求都不高。例如，黨組織的一些領導往往對黨員的民主權利講得少，不少黨員同志對自身擁有的民主權利認識也不足，因而屢屢造成黨員民主權利保障落實不到位，或者黨員由於素質不高，不能正確地行使民主權利。為此，必須提高黨員民主素質，引導黨員正確行使權利、認真履行義務。解決黨員自身民主素質不高、影響黨員行使監督權利的障礙問題，主要應開展廣泛的、有力的宣傳教育，組織黨員認真學習黨員民主權利，從而牢固地樹立黨員民主意識並能夠有效地運用屬於自己的民主權利。二是行使黨員履行監督職責容易遭受打擊報復的問題。黨員履行監督職責，常常是對領導干部提出批評意見，或者據實檢舉揭發其錯誤、劣跡，往往對領導干部造成被動、不利，甚至形成一種威懾，因而很容易遭自領導的打擊報復，這就使的黨員把履行監督職責視為畏途，影響了行使民主權利的積極性，構成黨內監督的嚴重障礙。解決這些問題的出路在於，要在全黨范圍嚴肅政紀政風，構建良好的政治生態。習近平總書記多次強調政治生態的重要性，指出自然生態要山清水秀，政治生態也要山清水秀﹔要著力淨化政治生態，營造良好的政治監督環境，切實保障落實黨員的民主權利和監督職責，堅決處理黨員因履行民主權利和監督職責而遭到的阻力和遭受打擊報復的問題。

再次，推進黨內監督必須加大權力監督尤其是對“一把手”權力的監督。《監督條例》指出，“黨內監督的重點對象是黨的各級領導機關和領導干部，特別是各級領導班子主要負責人。”之所以做這樣的規定，是因為黨的各級領導機關和領導干部，特別是各級領導班子主要負責人，手中掌握著重要的權力。當手中握有重權，又不受制約監督時，自然就容易出事。從2000年至2014年3月底，15年間我國共有367名廳局級以上官員發生權力腐敗案件。其中，擔任或曾經擔任“一把手”領導職務的有219人，佔了60%左右，近八成在黨委核心部門工作﹔2014年1月至7月，涉及全國31個省、直轄市、自治區的500余名官員，被中紀委先后點名通報，而在落馬官員中位高權重的“一把手”也居多。 對權力的監督，尤其對“一把手”權力的監督，既是黨內監督的一個重點，也是一個難點。目前的問題在於，一是主要領導者和“一把手”的權力太多、太大，諸如干部人事、財政金融、產業規劃、外資引進、工程項目等等，無不經由“一把手”拍板定案，這導致了監督的難度加大。二是權力運行仍然不夠公開、透明，雖然對黨務公開、政務公開已作出了規定，但現實情況是：是該公開的全部公開了，還是留有死角？是真的按照制度規定規范地運作了，還是做一些表面文章，繞過了一些關鍵的環節？黨務公開、政務公開的效果如何判斷，是由黨委班子和領導本人說了算，還是應該進行全面的、科學的考核評價？這些問題並沒有完全弄清楚，也尚未作出明確的要求，事實上全憑有關的黨組織和“一把手”的自我理解、自我約束，既可以這樣做、也可以那樣做，各取所需、各顯其能。三是主要領導者和“一把手”權力的使用，究竟哪些不當行為可以被認定應進入監督和責任追究的范圍？啟動和進行監督和責任追究的的具體程序是什麼？監督和責任追究的裁定結果怎樣才算是有效？諸如此類的問題也都沒有弄清楚。因此，為了對主要領導者和“一把手”的權力進行有效的監督制約和責任追究，就必須對權力進行科學的分權、限權，建立權力清單、責任清單制度，並把關於權力監督的的原則規定具體化、細致化，達到實用的程度。這樣，對權力有效控制的黨內監督才能真正地運轉起來，收到良好效果。

（作者為國家行政學院一級教授、博士生導師）

來源：《中共天津市委黨校學報》2016年第3期