國家公園體制建設的幾個關鍵點

形成公眾正確認知，加強國家層面立法，注重社區利益，倡導全社會參與建設，整合國家重要生態功能區並開展國家公園體制試點

2015年9月21日，中共中央、國務院印發了《生態文明體制改革總體方案》（以下簡稱《方案》），其中第22條明確要求對自然保護區、風景名勝區、文化自然遺產、地質公園、森林公園等的體制進行改革，提出建立國家公園體制。從管理學角度來說，體制指的是國家機關、企事業單位的機構設置和管理權限劃分及其相應關系的制度。國家公園，是指國家為了保護一個或多個典型生態系統的完整性，為生態旅游、科學研究和環境教育提供場所，而劃定的需要特殊保護、管理和利用的自然區域。

從目前的就地保護生物多樣性的方式看，自然保護區是最為重要的保護地。截至2014年底，全國共建立自然保護區2729個，總面積147萬平方公裡，佔國土面積的15.31%，形成了類型齊全、布局合理的自然保護區網，85%以上的國家重點保護野生動植物在自然保護區內得到了保護，自然保護區每年接待的參觀考察人數超過1.28億人次，我國有32處自然保護區加入聯合國教科文組織“人與生物圈”保護區網絡。然而，自然保護區的管理工作依然存在一些問題，比如運行經費不足，多部門領導，法律法規不完善等。

因此，如何更加完善我國生物多樣性保護地的管理工作，2008年10月8日，環境保護部和國家旅游局批准建設中國第一個國家公園試點單位——黑龍江湯旺河國家公園，自此，我國正式開啟了生物多樣性保護地新的體制。

讓公眾對建立國家公園形成正確認知

國家公園體制，其理念就是有效保護和合理開發利用。依據國外發達國家建設國家公園的經驗，它可以彌補我國嚴格保護與合理利用的法律空白。隨著我國法治逐步完善，國家公園體制在生物多樣性保護事業中會發揮越來越重要的作用。此外，國家公園體制能夠進一步完善目前保護地管理體制較為不順暢的現狀，整合重要生態功能區的生境破碎化。這些都將引領我國保護事業走向一個新高度。

同時，國家公園體制倡導在保護生態系統及物種的過程中，讓公眾主動感受到自然所帶來的服務，進而主動參與保護。但目前來看，在這方面做得還不夠，成效需要不斷提高。因此，讓公眾對我國建立國家公園形成正確的認知很重要。

（1）國家公園是我國未來保護地的一種重要形式

我國目前對自然生態系統及其所屬的資源實行的是嚴格保護機制。保護地面積最大的當屬自然保護區系統，它劃分了實驗區、緩沖區以及核心區三個功能區，嚴格按照《自然保護區條例》開展管理工作，更多的是“保護”。國家森林公園、國家濕地公園以及國家級風景名勝區等保護地，相比自然保護區，它們更多的是承載“經濟發展”，也就是通過發展旅游，獲取更多的經濟收入滿足保護系統的日常管理與建設。從國家公園定義來看，國家公園最基本的內涵是保護自然基地。它是一定歷史條件下的產物，隨著我國法治進程以及城鎮化的推進，具有國家公園建設特征的重要生態功能區，可以有條件地建設國家公園。因此，我國建設的國家公園是未來一定時期內，特別是社會經濟發展到一定階段后，就地保護生物多樣性的一種重要形式。

（2）國家公園體制不同於我國目前保護地的管理體制

目前來看，我國多種形式的保護地管理實行的是自上而下的多頭管理，財政撥款少，實行門票高收費。國外國家公園的普遍管理體制為：管理主體一元化，財政撥款為主，接受捐贈免票或低價門票，實施特許經營。從國家公園的內涵上說，由國家政府部門主管的類似於“國家公園”概念的國家森林公園、濕地公園以及國家地質公園等保護區，屬於不同的管理系統，但這些提法並不完全等同於“國家公園”的概念。我國國家公園體制肯定要在借鑒國外國家公園成功經驗后，總結出適合自己發展的體制，既不同於現在嚴格保護的自然保護區體制，也不同於發展經濟的旅游景區保護地。

（3）我國自然保護區體制依然佔據保護主導地位

我國是生物多樣性豐富的國家，也是人口大國，社會經濟發展水平仍處在發展中國家。目前自然保護區面積佔國土面積的15%左右，這在很大程度上決定了我國的保護體制既不能像發達國家一樣，因為較高的經濟水平能夠給予國家公園足夠的運行經費﹔也不能像經濟水平較為落后的非洲國家一樣，因為非洲幅員遼闊，擁有較少的人口。實踐証明，從保護生態系統來看，我國自然保護區管理體制是目前較為成功的案例，沒有足夠的証據表明，自然保護區建設與管理減弱了地方以及社區居民的經濟發展，但可以肯定的是，它在一定程度上改變了保護區周邊社區居民的生產生活方式。對於我國來講，國家公園的建設還處在初期，還有很長一段路要走，自然保護區管理體制依然是我國目前最適合的保護形式，還會佔據保護的主導地位。

（4）國家公園體制既是機遇又是挑戰

我國目前自然保護體系管理不順暢，建設國家公園可能會帶來機遇。黨中央國務院已經在2013年11月《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》中，明確提出“嚴格按照主體功能區定位推動發展，建立國家公園體制”。2015年9月，在《方案》中再次明確提出“改革現有多部門設置的保護地體制，進行保護區功能重組”。中央政府已經把建設國家公園體制提上日程，這是多年來我國自然保護事業的一個新的裡程碑，是發展的機遇。未來要做的事情就是“如何建”，從國情以及保障我國生態戰略安全的角度出發，國家公園體制構建既要學習國外經驗，又要“摸著石頭過河”。如何制定一部適合國家公園健康發展的法律法規，對我國目前的保護體制是重大的改革，既是保護區域的功能重組，又是體制中人、財、物的重新定位，這是它帶來的挑戰。

構建我國國家公園體制的建議

（1）建立國家層面的《國家公園法》
到目前為止，我國還沒有一部關於自然保護區或者森林公園等保護地的國家層面的法律，因為自然保護區涉及森林、濕地、荒漠以及海洋等區域，雖然研究自然保護多年的學者以及政府部門都在積極推動，但綜合各種原因，難以統一成一部完整的法律。我國目前自然保護區管理依據的是《自然保護區條例》以及相關的《土地管理法》《環境保護法》以及《海洋保護法》等，國家公園體制應該是我國自然保護事業發展的一個契機，制定出一部綜合的法來適應當前自然保護形勢，既是理順管理體制，也是給予保護工作者巨大的工作動力。我國自然保護地各級管理部門，積累了豐富的管理經驗，為我國國家公園體制奠定了良好的立法基礎。我國自然保護事業走向管理科學化、建設標准化、科學研究系統化的健康發展道路，《國家公園法》必先走在前面。

（2）注重社區利益

由於我國國情與國外任何國家都沒有重合或者相似，最重要的一點是，我國人口密度大。相當一部分人口處在目前保護區管理范圍內。我國自然保護區建設初期，並沒有過多考慮社區的利益，很多土地權屬問題、生計資源供給問題等都形成了歷史遺留問題。經歷多年自然保護區管理工作的開展，解決了部分保護過程中的糾紛，但並沒有從根本上解決社區對保護區資源的依賴，也在一定程度上造成了周邊居民進入保護區砍伐薪柴，偷獵野生動物以及採摘珍稀植物等一系列破壞行為。究其原因，還是我國自然保護體制存在一定問題，一方面是保護區管理部門，另一方面是地方政府，不管是生計還是生產，二者都沒有及時關注社區的利益，比如，保護區動物損害農戶生產的庄稼，保護區認為按照《自然保護區條例》當地政府應該負責賠償﹔然而當地政府認為自然保護區管理局應該負直接責任，互相推諉。此外，森林公園等形式的旅游保護地，也沒有考慮分享旅游收益給社區居民，這也造成了有的通往森林公園的必經之路被當地居民破壞﹔也有部分周邊社區以“農家樂”形式開展的鄉村旅游業存在過度收費問題，多種原因導致有的國家森林公園由於經營收益分配問題處於癱瘓狀態。因此，國家公園體制應該考慮當地社區居民的利益，當地居民是建設國家公園的重要參與者以及政策的執行者。國家公園帶給當地居民一定的利益，當地居民主動建設國家公園，這應該是理想的發展模式，從而走出一條具有中國特色的國家公園體制道路。

（3）倡導全社會參與建設管理國家公園

所謂全社會參與，就是“讓公眾進得來，再次願意來”。就目前來看，我國已有的國家公園准入票價過高，一是不會激發公眾參與建設管理的積極性，比如公眾游憩國家公園，就目前的游憩行為來看，僅僅是一種休閑的旅游行為，並沒有得到生態環境保護的教育，他們沒有自覺把自然保護的理念傳遞給周邊人群﹔二是他們沒有意願給予國家公園捐助，我國絕大部分自然保護地受捐助資金主要來自非政府組織，這也說明，我國目前保護體制存在一定問題，公眾目前並沒有主動意願參與保護地的建設與發展。我國生態文明體制的構建，離不開公眾的積極參與，國家公園體制作為生態文明體制的“排頭兵”，應該培育公眾的生態文明自醒意識，倡導全社會的生態文明自覺行為，建立有利於生態文明的自律機制。那麼如何倡導全社會參與建設國家公園，一是低票制，制定科學的發展路徑﹔二是廣泛宣傳，利用互聯網以及多媒體，向全社會宣傳國家公園體制的理念。因此，保障公眾對國家公園建設管理的知情權、監督權和參與權，是把國家公園體制建好的充分條件。

（4）整合國家重要生態功能區，試點國家公園

我國保護地體系重構涉及國家中長期生態安全保障和人民游憩福利保障，涉及國家自然遺產資源管理格局以及多主體多層次的利益調整，是一項意義重大而又艱巨復雜的工作，那麼就不能操之過急，首先要開展小范圍的試點工作。目前來看，最有條件建設國家公園的區域，當屬國家重點生態功能區。一是由於生態保護良好，擁有我國重要基因庫資源﹔二是人口較少。由於行政區劃，重點生態功能區也存在人為割裂的因素，比如秦嶺山系以及岷山山系的保護地，這是我國大熊貓的棲息地，有著重要的生態功能。但是它們建設了多個自然保護區及森林公園，隸屬於不同部門的管理，且管理部門行政級別不同。可以首先試點以四川、陝西、甘肅為重點行政區的“中國大熊貓國家公園”，這樣既整合目前保護區生態人為破碎化，也可以把中國大熊貓保護文化推廣全世界，促進中國和世界的交流，必將帶動區域經濟的發展。

此外，從基因庫的角度看，我國在重要生態功能區建立國家公園，也有利於國家層面建立健全生物多樣性監測體系，不管是物種監測還是社會經濟監測，都可以建立統一的國家層面的數據庫。在大數據時代，國家層面的數據庫對於保護物種以及區域發展來講，都是非常珍貴的。因此，國家應積極試點國家公園體制，不宜全國大范圍試點，應從國家重點生態功能區開始。

〔本文是國家林業局大熊貓國際資金科學研究類項目“中國大熊貓自然保護區管理體制研究”（項目批准號EB1416）以及國家自然科學基金面上項目“保護與發展：社區視角下協調機制研究”（項目批准號71373024）階段性研究成果〕（作者單位：中國社會科學院農村發展研究所）