積極推進改革 降低實體經濟用地成本

實體經濟用地成本構成及特征

（一）實體經濟用地成本構成

實體經濟用地成本主要指實體企業為開展正常的經濟活動得到可利用土地過程中的所有物質成本，包括土地取得成本和土地開發成本，可細分為土地出讓金、土地佔用和使用相關稅金、相關行政事業性收費以及自行開發的投入。

土地出讓金。依據有關法律法規和政策規定，土地使用者為獲得若干年限土地使用權的讓渡，向土地所有者的代表，即市縣人民政府所支付的費用。

與土地佔用和使用相關的稅金。可視為用地成本的稅收，主要包括土地使用稅、耕地佔用稅、契稅和房地產稅。城鎮土地使用稅按年計算、分期繳納。2013年修訂的《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例》對全國不同級別城市明確了稅額標准，如大城市為每平方米用地1.5元至30元，中等城市1.2元至24元，小城市0.9元至18元，縣城、建制鎮、工礦區0.6元至12元。各地在執行過程中，又對本地不同地區實行差別化稅率。耕地佔用稅是佔用耕地建房或者從事非農業建設的單位或個人所應繳納的稅種，以納稅人實際佔用的耕地面積為計稅依據，按照規定的適用稅額一次性征收。契稅的納稅義務人是在我國境內轉移土地、房屋權屬承受的企業或單位，其中包括土地使用者。對企業而言，房地產稅主要是對企業自用房產按原值進行征稅。

土地使用費。主要是土地管理部門、財政部門等政府部門依據國家法律、法規和省以上財政部門的規定行使其管理職能，向用地企業收取的費用。目前涉及土地使用方面的收費主要包括兩大類：一是資源補償類收費。如果土地使用者獲得使用權的土地屬於新增建設用地或農耕地轉化用地，按照國家及省級政府規定需要繳納相應的新增建設用地有償使用費、農耕地佔補平衡費、土地復墾費等。二是行政管理類收費。包括征地管理費、土地出讓業務費，以及土地權屬調查、地籍測繪、注冊登記、發証等方面的收費。

企業對土地再開發的投入。主要是指企業實際拿到的土地不能直接滿足經濟活動的需要，對土地進行二次再開發增加的相關配套設施建設投入。

（二）實體經濟用地成本特點

土地取得的初始成本較高。當前，我國工業用地供應多為將若干年限（多為50年）的土地使用權一次性批租給用地企業，企業一次性支付出讓金，較之年租制，加大了企業初始投資壓力，中小企業更是如此。從政府角度看，這種供地方式也存在著政府在出讓期內對土地難以調控、難以處置低效閑置土地等問題。

行政事業性收費加大了用地成本。其中，行政管理類收費額度較小，對企業成本影響較小。而名目不一的新增建設用地有償使用費、農耕地佔補平衡費、耕地佔用補償、耕地質量補償、土地復墾費等資源補償類收費額度相對較大，對企業用地成本影響也較大。

不同類型實體經濟對用地成本承受力不同。中小企業、新興成長企業等生存發展的困難較多，對用地成本上升表現顯著的剛性壓力。相比而言，具有技術、資金等優勢的大企業對用地成本更易消化，例如更容易獲得銀行貸款，或者採取投資戰略轉移，將佔地大的加工制造環節轉移到用地成本相對較低的地區等。

理論成本和實際成本存在差異。工商企業所繳納的稅收是我國地方財政收入的重要來源，工商業用工是地方擴大就業的重要途徑。因此，對地方政府而言，出讓工商業用地，特別是工業用地主要不是著眼於所獲得的各種出讓資金收入，而是在於企業投產后增加的稅收和就業。基於此，地方政府給予工業企業的土地出讓價會顯著低於二級市場的轉讓交易價格甚至低於政府前期開發投入，現實生活中“零地價”“低地價”“負地價”現象較為普遍，地方政府為鼓勵工業發展返還土地出讓金及土地使用稅金的現象也並不少見。

降低實體經濟用地成本的思路與路徑

（一）降低實體經濟用地成本的原則

與節約集約利用相結合。用地成本過高會侵蝕實體經濟的利潤，但如果過低，又會導致土地的粗放利用，需要平衡二者關系。當前，土地利用粗放擴張，節約集約利用水平較低仍是我國土地利用的主要矛盾。我國人均城鎮用地達145平方米，人均村庄用地達240平方米，均超過國家標准上限。城鎮工礦建設用地中，低效用地約5000平方公裡，佔全國城市建成區的11%﹔農村居民點空閑和閑置用地面積達3000萬畝左右，相當於現有城鎮用地規模的1/4，低效用地達9000萬畝以上，相當於現有城鎮用地規模的3/4。工業用地容積率平均僅為0.3－0.6。因此，降低實體經濟用地成本應按照嚴控增量、盤活存量、優化結構、提高效率指導方針，在控制建設用地總量和強度的前提下，重點降低那些提高土地利用容積率、加強對城市“三舊”土地利用、積極進行用地再開發等符合節約集約利用要求的工商業企業用地成本。

與結構優化升級相結合。在產業結構需要大力調整、空間結構需要進一步優化的當前，降低用地成本應服務於這些任務。在行業上，重點降低符合產業結構升級方向的高技術行業、創新型行業以及一些新業態的用地成本，促進其發展，提高其競爭力，這也是強化供給側改革的必然要求。在區域上，以《全國主體功能區規劃》劃分的區域類型為基礎，以《國家新型城鎮化規劃》為依托，著力降低重點發展地區、城鎮化重點地區的用地成本，避免因為降低用地成本而使環保不達標、產能過剩行業繼續生產的現象發生。

與制度改革創新相結合。在目前工商業用地價格上升趨緩的態勢下，大幅度降低費用成本的空間不太大。土地出讓金中相當部分用於征地和拆遷補償，且隨著對農民和城鎮居民利益保護的加強，征地拆遷補償支出不斷加大，直接降低土地出讓金標准並不現實。土地稅收和費用大幅下降因會直接減少地方政府財政收入而實施困難。因此，在直接減少費用的基礎上，需要通過供地和用地管理、引入社會資本參與土地開發等制度創新以及城鄉土地一體化市場構建等改革來降低用地成本。

（二）降低實體經濟用地成本的基本路徑

降低實體經濟用地成本應主要降低土地取得成本，兼顧降低開發成本，即攤薄初始成本、縮減費用成本、分擔開發成本和壓低交易成本。

彈性出讓（租），積極攤薄初始成本。土地出讓金之所以成為用地成本的“大頭”，主要是因為企業一次性支付多年使用權的出讓金。改變一次性支付的情況，可使企業獲得土地的成本分攤到企業生命周期之中，不僅有助於降低企業用地初始成本，而且有助於政府調控閑置用地、批而未用土地和低效利用土地的再開發。因此，需要探索更加靈活的彈性出讓年期制度，根據產業發展要求和用地單位經營情況確定工業用地使用權出讓年限，期限屆滿時，再根據具體情況延長使用期限。在具體供地方式上，可採取先租后讓、長期租賃、彈性出讓等方式。在國家政策方面，2015年9月，國土資源部聯合五部委下發的《關於支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》，針對新產業中小企業多、起步階段競爭力弱、用地期限不確定及在不同發展時期用地規模差別大等特征，提出對這些產業可以採取租賃方式或先租后讓、租讓結合的方式供應土地，租賃期滿符合條件擬轉為出讓土地的，可以協議方式辦理出讓手續。在地方政府層面，一些城市（如上海、深圳、山東濰坊市等）開始進行彈性出讓的差別化工業用地供應制度改革。下一階段，應在總結新產業、新業態和試點地區經驗的基礎上，將彈性靈活的土地出讓制度向更多的工商行業和地區推廣，切實降低企業開辦的初始用地成本。

政府讓利，努力縮減稅費成本。地方政府需要從土地出讓金、土地稅金和收費中讓利於企業，減少企業這部分的費用支出。

縮減土地出讓金中政府收益部分。土地出讓金除彌補征地、拆遷、一次開發成本外，還有政府淨收益。2014年土地出讓淨收益佔全國土地出讓收入的21.8%，這一比例與前些年50%以上的水平相比已明顯下降，但為促進實體經濟發展，仍有一些縮減空間。目前土地出讓金扣除征地、拆遷等支出后，30%－50%用於計提多個專項資金，如社會保障資金、農業土地開發資金、廉租住房資金、教育資金、農田水利建設資金、國有土地收益基金、農田基礎設施建設資金等，除規定的計提資金外，地方政府還規定了一些其他計提資金，如農民培訓資金等。適當壓縮這部分計提資金是降低土地出讓金的路徑之一。壓縮的途徑：一是合並同類資金並下調計提比例，如可考慮合並農田水利建設資金和農田基礎設施建設資金，並下調計提比例﹔二是地方政府計提比例高於國家的，下調至國家確定比例﹔三是考慮取消部分計提資金項目。

給予土地稅費征收優惠。一是鼓勵土地節約集約利用。如對符合規劃、不改變土地用途的前提下，現有工業用地提高土地利用率和增加用地容積率的，包括通過廠房加層、廠區改造、內部用地整理等，地方政府可考慮不再征收土地價款。二是扶持新產業、新業態發展。如對於傳統產業主體本身通過延伸產業鏈、拓展上下游業務范圍進行融合發展的，應允許給予土地使用稅稅收返還等優惠政策。

通過靈活管理土地利用方式給予企業優惠。對於同一地區而言，劃拔用地成本低於招拍挂等形式取得的土地，工業用地價格低於商服用地價格，為體現對於服務業發展和創新型企業發展的支持，國家和一些地方政府開始探索通過靈活管理土地利用方式給予企業用地條件的優惠。如對於閑置劃撥土地上的工業廠房、倉庫等用於養老、流通、服務、旅游、文化創意等行業發展，允許企業在一定時間內可繼續以劃撥方式使用土地，暫不變更土地使用性質。這些政策或做法實際是利用靈活的土地管理方式，讓渡了政府可收取的地價款。這些政策目前多為原則性意見，需盡快轉化為可操作的具體措施，如不變更土地使用性質的年限應與個體行業的生命周期吻合，同時應經過科學的程序論証，避免政府單方提出過短或過長的期限。

繼續降低征轉用地收費。2015年國家已取消各級的征地管理費。一些地方政府自行確定的其他收費，如耕地質量補償費、新征地工作經費等名目不一的收費也應考慮取消或調低征收額度。

放鬆管制，多方分擔開發成本。根據黨的十八屆三中全會《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”精神，在土地一級開發過程中引入社會資本，可通過避免由政府主導造成土地一級開發市場壟斷，以及通過提高土地開發效率來降低土地一級開發成本，也有利於降低用地企業所需繳納的土地出讓金。除土地一級開發市場外，在土地二次開發市場中探索實行靈活的土地開發方式，也可以降低用地企業成本。如一些地方探索的鼓勵原土地使用者以合資入股的方式進行共同開發等做法，一些地方政府探索建立工業轉型升級用地開發資金的做法，都有助於促進增加工業用地供給，降低用地成本。

強化改革，大幅壓低制度性交易成本。除了資金性成本外，我國尚不健全的土地市場體系以及不完善的土地管理制度，都增加了企業的用地成本。迫切需要深化改革，最大幅度地降低制度性交易成本，重點是改革完善審批制度。針對現行土地審批制度執行過程中存在的審批權過於集中、審批程序繁雜、重復審查較多、自由裁量權過大等問題，應考慮減少建設用地預審和農用地轉用等審批環節。

政策建議

（一）積極推進農村集體建設用地制度改革

2015－2017年，全國33個縣開展土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度三項改革。通過推進集體建設用地制度改革，能夠盤活閑置低效的集體土地，顯化集體建設用地的價值，降低征地補償成本，從長遠看有利於降低企業獲得土地的成本。通過探索宅基地的有償使用制度和自願有償退出等機制，有利於農民利用宅基地或閑置宅基地整理，從事休閑農業、鄉村旅游等產業，降低農民及回鄉農民工創業發展實體經濟的成本。因此，應及時總結經驗，適時擴大改革試點范圍，在更多地區促進企業用地成本的降低。

（二）深化財稅體制改革

土地出讓金、土地稅金和收費基本屬地方財政收入，降低實體經濟用地成本主要靠地方政府讓利。當前，中央和地方政府在事權與財權劃分方面還不盡合理，地方政府承擔了與其財力並不對稱的基本公共服務，地方財政收入減少不利於地方基本公共服務水平的提高。從長遠看，應加快合理劃分中央與地方事權的改革，調整中央和地方收入劃分，適當“上移”部分地方政府基本公共服務事權，並完善財政轉移支付制度，增強地方政府減稅讓利於企業的意願。

（三）擴大人口密集地區供地規模

目前建設用地指標管理中總體的方向是控制東部地區的用地規模，擴大中西部地區的用地規模。東部地區除了像北京、上海、廣州等城市的核心區域外，大城市周邊及城市群中的中小城市仍是未來支撐我國經濟增長的重要潛力地區，不但是實體經濟發展最活躍的地區，也是吸納農業轉移人口較多的地區。當前應在城市群規劃編制過程中，根據未來人口集聚和農業轉移人口落戶的情況，建立與人口規模相匹配的城鎮建設用地增加規模，通過增加對這些地區用地指標供給，增加企業可用土地供給。（作者單位：國家發展和改革委員會國土開發與地區經濟研究所）