紀江明 蔣青雲
在上海加快向全球科技創新中心進軍的背景下，國有企業具有相當強大的資本和科技研發實力，是一支重要力量。近年來，上海採取多種措施，大力推進國企自主創新的能力和活力，但由於受到國資監管制度的制約，很多國企轉向創新驅動型的步伐相對遲緩。本文旨在結合上海實際，分析當前國企自主創新面臨的制度困境及影響機理，探討如何優化國資監管機制，增強國企自主創新的動力及活力，充分發揮國企在建設全球科技創新中心中的主體作用。
國有企業自主創新面臨的監管制度困境
國有資產監管系統主要由六個子系統構成，即國有經濟結構與布局戰略性調整機制、國有企業改制與產權轉讓制度、國有企業法人治理結構安排、國有企業經營者選聘機制、國有企業綜合績效評價機制、國有企業負責人業績考核機制。這六個子系統構成了有效的外部制度環境，影響著國有企業的自主創新活動。
國有經濟結構與布局的戰略性調整機制。這一機制對國企自主創新的傳導作用是間接的，即通過影響產業結構與布局，再對市場領域發生影響，從而促使國企面臨的市場格局、市場需求以及市場競爭等發生深刻變化。雖然上海有關文件提出要發展混合所有制經濟，但沒有提出如何引入民間資本控股國企，促進國企改革與自主創新的具體措施。很多民營資本不願意進入國企，原因在於民企的體量相對於國企較小，難以參股並獲得一定的話語權。
國有企業改制與產權轉讓制度。國企改制的核心在於產權的改革。實踐証明，國有企業名義上屬於國家所有，而實際上處於虛置的產權關系，難以對管理者起實在的制約作用，也無法為管理者實施科學管理提供動力。這導致企業發展的不持續、不穩定，無法引導國企確立真正的市場主體地位，體現在產權不清晰、缺乏有效的退出機制、資產缺乏人格化等方面。
國有企業法人治理結構安排。法人治理結構是保障國有企業所有權與經營權分離、政企關系清晰明確的基礎，是企業投資主體或產權多元化的產物。追本溯源，國有企業的原始委托人應是全體人民，經由多層“委托—代理”而到達企業內部時，如何更好體現“人民”意志成為一個現實問題。作為企業內部管理的委托人，國資委或董事會中的任一成員，無法享受國有企業的資本收益，因此其盡職欲望與實際控制力嚴重不符，致管理效率低下。
國有企業經營者選聘機制。為了維護和增進個人以及公司的利益，由所有者組成的董事會，理應慎重地選聘經營者，並根據實際績效決定是否繼聘或淘汰。當前，還有很多國企經營者沒有取得正式的職業經理人資格，未參加過系統的職業經理人培訓。雖然上海有關文件提出在競爭性領域放開行政任命（除了董事長、黨委書記、總裁三個崗位）。但是，這三個崗位恰好是國企中最關鍵的崗位，掌握著企業的宏觀決策，影響著企業的自主發展與市場競爭力。
國有企業綜合績效評價機制。很多國企依然沿用“重職稱、輕業績，重資歷、輕能力”的人才評價機制，缺乏對從事基礎研究、技術開發、技術轉化等人才的分類評價機制，缺乏創新人才的晉升通道、容錯機制與激勵制度，不利於吸引和挽留高、精、尖人才。多年來提出的期股期權、增量激勵、科技成果折股、關鍵技術折股、管理層和骨干持股等市場化激勵措施，因缺乏可操作性難以有效落實。
國有企業負責人業績考核機制。按照委托—代理理論，委托人需要有效地監控代理人的行為，考核代理人的業績，防止代理人的行為偏離委托人的目標利益。當前，對國企負責人的業績考核和創新激勵機制仍不完善，現行的制度設計難以激發“企業家精神”，特別是“一把手”的任期不確定且較短暫，不利於調動國企負責人變革與發展的積極性，導致其創新意識不足、創新發展戰略欠持久。
優化國資監管制度環境提升國企自主創新能力的路徑
進一步推進混合所有制改革。為放大國有資本功能，聚合發揮各種所有制的優勢，應在推動集團公司整體上市、發展混合所有制方面有新的探索，比如採用靈活高效的市場化機制，原有的干部員工全部取消行政級別重新錄用，用人性質完全社會化。將人才報酬與企業的資產增值挂鉤，使干部員工的自身價值與企業發展捆綁在一起，增強企業持續發展的動力，形成集國有與民營優勢於一體的“混血”機制，激發出完全區別於傳統國企的發展活力。引入在國內外擁有強大資源、熟悉先進管理方法和整個資本市場運作的戰略投資者，幫助企業開拓更好的資本市場之路。
推進國有資本授權經營體制改革。這是國有資產管理體制改革的核心。根據十八屆三中全會精神，構建全新的國資管理及國有資本運營體系，包括三個層次：第一層次為國資管理機構﹔第二層次為國有資本運營公司和投資公司﹔第三個層次為進行混合所有制改革的國有企業或國有公司。通過正確處理國資管理與國有資本運營及國有企業經營之間的關系，剝離國資管理機構的產權代表職能，有效實現政資分離、政企分離，打造市場化與專業化的國有資本運營平台。
建立完善的國有企業法人治理結構。根據十八屆三中全會精神，推進國有資產管理機構職能轉變，由“管人、管事和管資產相結合”逐步向“管資本”過渡，逐步從運動員回到裁判員的角色上。根據《企業國有資產法》與《公司法》，對不同類型的國有企業（即競爭類、功能類、公共服務類），建立差異化的法人治理結構，明確出資人、董事會與經理人員的權限，各行其職，避免以行政指令控制企業。
完善國企經營者選聘機制。根據國企改革發展目標，把組織選聘與市場配置結合起來，逐步實現國企經營者任職職業化和選聘市場化，包括公開招聘、競爭上崗、末位淘汰與辭職等。加快培育企業經營管理者市場，積極推行職業資格制度，培養儲備一支高素質的職業經理人隊伍。改革經理層的薪酬管理方式，參照市場和行業標准，以聘用合同的形式對經理層的薪酬進行管理。
建立以鼓勵創新為導向的評價激勵機制。應在國企內部建立人才分類信息庫，比如對基礎研究、應用研究、產業研究的人才，實施分類評價、細化管理。根據各種職位價值貢獻及承擔風險責任的大小，合理制定不同崗位的薪酬標准。改革國有技術產權管理方式，放寬或取消智力資本的入股比例限制，加大對參與技術成果轉化企業和科研人員的股權激勵。切實建立和落實容錯機制，調動科研機構和人員實施技術成果轉化的積極性。
優化國有企業負責人業績考核機制。科學設計績效評價指標體系，將自主創新績效評價納入國企負責人業績考核機制中，如專利技術轉化率、科技創新投入、科技成果產出能力等。完善國企負責人業績考核方法，將年度考核和任期考核相結合，前者側重考核企業盈利能力、債務風險，后者側重考核企業發展戰略實施情況、中長期創新目標任務、資產質量和可持續發展能力。把任期考核結果與領導職務任免、激勵約束相挂鉤，培育“企業家精神”，激發企業家的創新意識和引領作用。
