協同治理是一種主動預防性的而非被動應付式的治理方式。協同治理所欲尋求的組織間的協同關系，其要義在於各政府部門主動積極的意願與行動落實。
水利部最新公布的《地下水動態月報》（2016年1月號）顯示，我國地下水“水質評價結果總體較差”。這一結果是基於對廣泛分布於鬆遼平原、黃淮海平原、山西及西北地區盆地和平原、江漢平原的2103眼地下水水井監測作出的斷定。上述2103眼水井的水質監測結果表明：IV類水691個，佔32.9%﹔V類水994個，佔47.3%，兩者合計佔比為80.2%。這就意味著，超八成地下水遭受污染威脅。
地下水污染嚴重，保護困難，實際上只是碎片化治理困境的冰山一角。在地下水的管理中，這種“碎片化”表現為：深層地下水作為礦產資源，由國土資源部門負責水文地質勘查和地下水資源監測等﹔淺表層地下水作為水資源，由水利部門負責水資源行政管理等﹔涉及地下水污染的環保部門，主要負責組織污染防治等﹔住建部門和相應的地方政府同樣也有一定的管轄權。更多的碎片化治理困境，常見於多個彼此平行或沒有隸屬關系的地方政府或政府部門之間，它們分塊或分工負責密不可分的公共事務時彼此隔離、互相推諉，民間形象地稱之為“九龍治水”。
今天飽受詬病的碎片化治理，本有其恰當的理論依托與合理的組織形態。在現代社會，專業人做專業事，不僅是時代的必然要求，更體現了一種價值追求，即以更專業的辦事效率提升人類的整體福祉。如果沒有專業知識的合法性，專業人員就不可能獲得對專業實踐的自主權和控制權，難以高效地完成任務。現代政府及其公務員也是專業分工的產物。人們挑選公務員，要看其是否受過專門訓練，是否具備完成其職責所需的專業技能。人們組建一個公共部門，也因為“每一個公共行政部門都是一種技術性業務，它有它自己的特殊原則和傳統的規則”。韋伯意義上的現代官僚制，正是這樣一種“專業人做專業事”的組織形態。
作為一種在技術上優越於所有其他形式的組織形態，官僚制的一個基本特征就是專業分工和功能專業化。通過將復雜的組織任務分解為更小的、相對獨立的目標，每個專業的組織單元各自處理這些目標，從而實現組織的總體目標。分工從兩個維度展開：一是依職能進行分工，形成組織的各職能部門，即通常所說的“條條”﹔二是依地域進行分工，形成不同的行政區域，即所謂的“塊塊”。
無論是“條條”還是“塊塊”，都有其邊界。這種邊界既是職權的邊界，也是職責的邊界。當人們遭遇到某個難題時，會習慣性地發問：這是哪個部門（或地方）的事？當出現突發事故時，人們也會習慣性地發問：該誰（哪個部門或地方）為此負責？比如，去年8月16日天津港特大爆炸事故第六場新聞發布會上，記者不停追問“誰是救援總指揮”，天津市新聞發言人則回應：“這個問題下來以后我再盡快詳細了解”。
這一問一答，形象地展示了以邊界為根本的分部制組織模式在新形勢下所遭遇的困境。記者一方針對的是事故本身，其提問依據常理而非依據學科、專業或組織的邊界，即出了事總得有人負責，對這個問題的回答不應遮遮掩掩﹔發言人一方有苦難言，其回答基於政府權責區分的復雜性與邊界沖突的敏感性，但又不便在大庭廣眾之下公然展現政府條塊之間的隔閡與碎裂，隻好耍起太極拳。筆者無意為當事新聞發言人辯護，只是想借此強調，發言人的尷尬實質上是傳統碎片化治理無法有效回應公眾需求的尷尬。
必須承認，官僚制組織模式以其專業的職能分工、嚴格的層級節制等法理型特征，為現代社會的高效運轉提供了強有力的組織保証。然時至今日，這種組織模式遭遇到了越來越多的挑戰：首先，全球化與信息化的疊加，引發了越來越多跨越行政管轄邊界的行為，也使得行政管轄邊界越來越模糊﹔其次，我們今天面臨的許多公共問題本身的復雜性遠非傳統社會所能比擬，一些問題本身無法落在任何一個單一的行政區域或管轄范圍內，任何單一的政府部門或地方政府都難以獨自解決這些棘手的問題﹔最后，公民意識的高漲、公民需求的多元化與個性化，對政府的要求越來越高，要求政府能夠提供無縫隙式的公共產品和服務。
新的治理理念由此應運而生，本文將此稱為“協同治理”。在不同的學者與實務者口中，它還有著其他不同的叫法，如“整體政府”“無縫隙政府”“網絡化治理”“跨域治理”“全觀型治理”“協作型公共管理”等。雖名稱各異，但它們傳達了一個共同的治理理念：即以協同的方式，解決單一組織不能或不易解決的問題。
在通往協同治理實踐的路上，我們需要從以下三個方面作出努力。
從技術層面建立起協同治理的網絡平台。“九龍治水”的困境之所以存在，一個重要的原因就是相關職能部門與地方政府之間存在信息壁壘，國土、水利、環保、住建、地勘等部門資料信息化共享程度低，統一和相互聯動的監測預警指揮體系有待完善。信息化的發展與大數據時代的來臨，不僅是一場技術上的變革，也將極大地推動政府的治理變革。信息科技的發展，能夠將政府業務毫無限制地連結起來，突破傳統的政府管轄邊界，這就要求我們走出信息孤島，在現有“一站式”“一門式”服務平台的基礎上，建立融合、共享、服務導向的公共數據平台。
從理念層面確立起協同治理的價值追求。如果說網絡平台是協同治理的硬件支撐，價值理念就是協同治理的精神內核。這一精神內核由兩部分構成：一方面，各協同主體之間是一種伙伴關系。正是這一點將協同治理與我們通常所說的“協調”或“合作”區分開來。即使最嚴格的官僚制組織也會承認：有分工就會有協調，有分工就會有合作。協調與合作具有明顯的層級特點，通常採用高位推動的方式進行整合，即往往由一個高層機構通過更清晰的組織分工來實現下屬單位之間的協調。協同治理超越了傳統官僚制的等級偏見，更強調平等的伙伴關系，要求將原有垂直的、自上而下的、單一的控制結構轉變為網絡的、多元互動的參與結構。這種參與結構是開放型的，沒有一方擁有最終的權威，沒有一方知道問題該如何解決，問題的答案最終產生於參與各方的平等協商與互動中。另一方面，協同治理是一種主動預防性的而非被動應付式的治理方式。協同治理所欲尋求的組織間的協同關系，其要義在於各政府部門主動積極的意願與行動落實，而非象征性的結構表象之呈現。在這個意義上，協同治理理念“最深刻的見地是，必須按照傳統的自上而下的層級結構建立縱向的權力線，並根據新興的各種網絡建立起橫向的行動線”。
從制度層面明確協同各方的主體責任。在傳統的等級制中，各地方政府與各職能部門之間的責任是法定的，但協同治理中的各方應承擔怎樣的責任呢？套用埃莉諾·奧斯特洛姆的觀點來說，協同主體間伙伴關系的建構並不基於利維坦的權威性，也不源於市場化的交易，而是類似於一種自組織的公共池塘資源，它們必須解決的困境是：如何在面對搭便車、規避責任或者其他機會主義行為誘惑的情況下，取得持久的共同利益？簡單地說，確保負責任的制度供給何以可能？目前，我們主要還是借力上層推動這一“外部變量”，比如黨的十七大報告中明確指出的，要“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制”，因而，重要的是如何確認各協同方在制度供給中的主體地位。
