美國聯邦政府高級公務員績效考核體系及借鑒

公務員績效考核是對公務員進行管理的基礎，是提高公務員績效水平和改善政府行政能力的必要條件。高級公務員作為公務員隊伍的重要組成部分，其主要職責是指導本部門工作、管理和實施行動方案、監督下屬工作並在一定程度上負責制定和執行政策。作為世界上較早實行公務員功績考核制的國家之一，美國的公務員績效考核體系日趨成熟與完善。探索美國高級公務員績效考核的實際做法，對於完善我國領導干部的績效評價體系具有重要的借鑒意義和參考價值。

一、美國聯邦政府高級公務員的基本情況

美國國會1978年通過的《公務員改革法》（Civil Service Reform Act）中明確提出要建立高級公務員序列，實施單獨管理。美國聯邦政府公務員共分18個職等（GS-1至GS-18），其中GS-16、GS-17和GS-18這三個職等的公務員被劃入到高級公務員（Senior Executive Service，SES）的范疇當中。截止到2013年9月，美國聯邦政府的75個機構中共有7914名高級公務員。﹝1﹞在美國聯邦政府高級公務員的管理體系中，有四種任命方式和兩種職位類型，不同的任命方式決定了高級公務員能夠填補的職位類型。四種任命方式包括：（1）職業任命（Career Appointments）。職業任命要求高級公務員是必須經過一套嚴格的擇優選拔流程（Merit Staffing Process）選拔出來，而且其資格能力必須通過專門成立的資格審查委員會（Qualifications Review Board）的認可，這類高級公務員通常被稱為職業高級公務員（Career Members）。據統計，美國職業高級公務員人數佔高級公務員總人數的90%。（2）非職業任命（Noncareer Appointments）。非職業任命是一種非競爭性的任命方式，由美國人事管理總署（Office of Personnel Management，OPM）根據具體情況做出任命決定。通過非職業任命方式產生的高級公務員人數不能超過所在機構高級公務員總人數的25%﹔在聯邦政府層面來說，隻有10%的職位空缺可以通過非職業任命的方式來填補。（3）有限期任命（Limited Term Appointments）。有限期任命通常是為了完成某項具體工作或項目而採取的任命方式，任期可根據工作的特點來調整，但不能超過三年。（4）緊急任命（Limited Emergency Appointments）。緊急任命是為了處理某些不可預期的、突發的狀況而採取的任命方式，任期最長為18個月。兩種職位類型包括職業保留職位（Career Reserved Positions）和一般職位（General Positions）。職業保留職位的設立是為了保持高級公務員隊伍的穩定性和工作的延續性，確保公眾對聯邦政府的信任，而且職業保留職位的空缺必須由職業高級公務員填補。一般職位是指除了職業保留職位以外的職位，可以由非職業任命、有限期任命和緊急任命方式產生的高級公務員來填補。

二、美國聯邦政府高級公務員績效考核的依據

美國聯邦政府高級公務員考核主要依據1978年出台的《公務員改革法》、1993年出台的《政府績效與結果法案》（Government Performance Results Act of 1993）和2010年出台的《政府績效與結果法案修正案》（Government Performance and Results Modernization Act of 2010）。這三項法案共同構成了美國聯邦政府高級公務員績效考核的重要基礎和主要參考。《公務員改革法》除了規定要建立高級公務員隊伍以外，還規定了聯邦政府每個機構應該建立公務員考核體系，並將績效考核結果作為公務員培訓、晉升、降級和薪酬等決策的依據。《政府績效與結果法案》規定了各機構要通過提交戰略規劃、年度績效計劃和年度績效報告等方式來進一步對績效進行管理，各機構公務員的考核也要在戰略規劃、年度績效計劃和年度績效報告的框架下展開。《政府績效與結果法案修正案》規定各機構要設立績效改進官（Performance Improvement Officer）對機構的績效進行系統管理，其中包括對機構內部公務員的管理。2012年1月，美國人事管理總署與美國行政管理和預算局（Office of Management and Budget，OMB）聯合推出了高級公務員的績效考核系統（Basic SES Appraisal System）。該系統從績效考核的內容、過程、標准等方面為各機構提供了一個標准化的框架來實施高級公務員的績效管理，其目的在於通過富有效率的管理來實現組織的戰略目標。

三、美國聯邦政府高級公務員的績效考核體系

經過多年的發展，美國聯邦政府高級公務員已經形成了一套較為全面的績效考核體系。本文在分析該體系時，運用筆者提出的績效管理系統模型中的績效考核五項關鍵決策這一分析框架，從考核內容、考核主體、考核周期、考核方法以及考核結果應用五個方面進行系統闡述。

（一）考核內容

美國聯邦政府高級公務員的考核內容要在遵循人事管理總署與行政管理和預算局設計的統一框架的基礎上體現所在機構的特點，力求達到共性和個性有效結合。具體來說，美國聯邦政府高級公務員的考核內容分為五項關鍵要素（Critical Elements）：（1）領導變革（Leading Change）。領導變革主要是從能否建立並實施體現組織使命、核心價值觀、戰略的組織願景，能否准確預測和把握環境變化的情況並據此作出相應的調整等角度對高級公務員進行考核。（2）領導人員（Leading People）。其考核標准主要是能否設計並實施能最大限度地挖掘下屬潛能的策略、確保下屬績效計劃與組織使命、目標相一致等。（3）運營管理（Business Acumen）。運營管理主要考核的是高級公務員能否運用有效的管理工具與手段對財務、人力資源等進行管理，從而贏得公眾的信任並推動組織使命的完成。（4）建立聯盟（Building Coalitions）。其考核標准是能否與組織內外部的利益相關者（Stakeholders）建立良好的關系、獲得足夠支持等。（5）結果驅動（Results Driven）。結果驅動就是考核高級公務員是否完成了既定的目標與任務，尤其是與所在機構的使命、願景和戰略目標相關的、具體的工作。在確定考核內容后，各機構可根據實際為每個關鍵要素分配權重以體現重要程度，但必須遵循以下三條原則：第一，分配給結果驅動關鍵要素的權重不得低於20%﹔第二，分配給其他各關鍵要素的權重最低可以為5%﹔第三，分配給任何單一關鍵要素的權重不得高於分配給結果驅動要素的權重。

（二）考核主體

美國聯邦政府高級公務員的考核在其所在機構內部完成，主要有兩個考核主體：上級（Supervisor）和績效審查委員會(Performance Review Boards)。上級主要是對高級公務員的績效進行初步考核（Initial Summary Rating），並將考核結果反饋給被考核者。如果高級公務員對初步考核結果有異議，可以在將考核結果上交績效審查委員會之前申請更高層次的審查（Higher Level Review）。更高層次的審查雖然一般不能改變初步考核的等級，但卻可以向績效審查委員會提出改變原來的考核等級的建議。為了保証績效考核的一致性和客觀性，各機構必須成立績效審查委員會來對每一位高級公務員的初步考核結果進行必要的附加審查，並就其績效考核的總體評級、津貼和薪酬調整等情況向委任高級公務員的領導提出書面建議，形成年度考核（Annual Summary Rating）結果。

（三）考核周期

美國聯邦政府高級公務員績效考核是對年度績效情況作出的總體評價。各機構的考核周期一般從10月1日起至第二年的9月30日。另外，由於績效結果無法在短時間體現出來，高級公務員考核系統還規定了90天的最短考核周期。如果已經掌握了足夠多的資料，那麼在達到最短績效考核周期的要求后，各機構可以隨時考核高級公務員的績效。同時，由於新任職的高級公務員需要一定的時間了解和適應工作，高級公務員考核系統規定在職業高級公務員履新的120天內，不得對其進行績效考核。此外，每個高級公務員必須在績效考核周期內至少接受一次績效回顧，並需被告知如何更好地執行績效計劃。

（四）考核方法

在對高級公務員關鍵要素進行考核的過程中主要採用行為錨定法(Behaviorally Anchored Rating Scales，BARS)。這種考核方法為每一個等級的績效都界定了標准行為，在考核時比較簡便易行。美國聯邦政府高級公務員績效考核系統給出了五個績效等級：一級（不稱職Unsatisfactory）、二級（基本稱職Minimally Satisfactory）、三級（完全稱職Fully Successful）、四級（非常稱職Exceeds Fully Successful）、五級（杰出Outstanding），如表1所示。

表1 美國聯邦政府高級公務員績效考核系統說明（略）

考核主體在對高級公務員進行考核評價時需要將其表現與行為標准進行仔細對比，確定每個關鍵要素的等級，並匹配相應的分值。其中，五級為5分，四級為4分，三級為3分，二級為2分，一級為0分。在計算高級公務員的考核總得分時，則按照以下方法：如果該高級公務員在某關鍵績效要素被評為一級（不稱職），則總體考核亦為一級（不稱職）。如果沒有任何關鍵要素被評為一級，則需要將每一關鍵要素的得分乘以分配給該要素的權重並加總，得出該高級公務員的初步考核總分。初步考核的總分需要按照如下規則轉換為相對應的考核等級，475-500分對應五級，400-474分對應四級，300-399分對應三級，200-299分對應二級。

下面以某機構的某位高級公務員的初步考核為例進行說明，如表2所示。該機構在領導變革、領導人員、運營管理和建立聯盟這四個關鍵要素上的權重分配都是15%，在結果驅動這一關鍵要素上賦予40%的權重，以突出工作實績的重要性。上級基於被考核者在績效考核周期內的綜合表現，對每一項關鍵要素進行了評價。該名被考核者在領導變革、建立聯盟和結果驅動要素上被評定為四級（非常稱職）、在領導人員要素上被評定為五級（杰出）、在運營管理要素上被評定為三級（完全稱職），按照前述的換算規則，該高級公務員在五個關鍵要素的得分分別是4分、5分、3分、4分和4分，將初步要素得分與所匹配的權重相乘，得到每一項關鍵要素的初步得分，分別是60、75、45、60和160，將所有初步得分相加，得到初步考核得分400。再將初步考核得分與考核等級相對照，得出該名高級公務員的初步考核等級為四級（非常稱職）。

表2 某高級公務員的初步考核得分表(略)

（五）考核結果應用

高級公務員的績效考核結果主要用於調整薪酬、授予獎勵、確定培訓需求以及調整職位等方面。在調整薪酬方面，各機構要建立起基於個人績效表現和（或）對組織績效的貢獻程度的、符合自身特色的績效薪酬體系。其中既有對基本工資的調整，也有一次性的績效獎勵。在授予獎勵方面，與高級公務員績效考核結果有關的獎項有兩種：（1）總統獎（Presidential Rank Awards）。總統獎每年由美國總統簽發給績效表現優異、踏實勤奮、持續追求卓越以及擁有杰出領導力的高級公務員。總統獎分為杰出獎（Distinguished）和一等獎（Meritorious）。杰出獎獲得者將得到其年薪35%的一次性獎勵，一等獎獲得者則會得到其年薪20%的一次性獎勵。﹝2﹞（2）績效獎（Performance Awards）。績效獎由各機構的績效審查委員會向機構首長推薦，由機構首長決定獲獎者。績效獎的獎金一般介於年薪的5%到20%之間，具體數額由各機構根據年度預算來確定。在確定培訓需求方面，各機構要以績效考核結果為依據，分析高級公務員績效不佳的問題及原因，並確定在哪些方面需要參加培訓，同時為高級公務員提供所需培訓的資料和課程。在調整職位方面，如果高級公務員的績效考核結果欠佳，相關機構必須採取以下措施：第一，重新安排、調動或解聘最終評級為一級的高級公務員﹔第二，解聘三年期間內至少兩次最終評級低於三級（即兩次二級或二級和一級各一次）的高級公務員﹔第三，解聘五年內兩次最終評級為一級的高級公務員。如果被解聘的高級公務員對處理結果存有異議，可以以涉及非法歧視或考核程序不合理等理由向美國特別檢察官委員會（Office of Special Counsel）提起申訴，並有權在解聘之日起的15日之內請求考績制度保護委員會（Merit Systems Protection Board）舉行非正式的聽証會。

四、啟示與借鑒

科學有效的績效考核體系為美國聯邦政府建設高效率、高素質的高級公務員隊伍做出了卓越貢獻，促進了美國的政治穩定和經濟繁榮。當前，我國領導干部的績效考核體系尚不健全，績效考核結果有失客觀，績效考核效果欠佳，績效考核定位不明，嚴重制約了公務員績效考核的作用發揮。﹝3﹞梳理和分析美國聯邦政府高級公務員績效考核方面的做法和經驗，對於完善我國領導干部的績效考核體系大有裨益。

（一）強調工作實績，突出結果導向

美國聯邦政府高級公務員的考核內容是業績考核與能力考核的有機結合，既考核績效實現過程中表現出的能力，也考核反映績效結果的業績，從而保証績效考核內容的完整性。同時，通過科學分配考核內容中各要素的權重，突出了績效結果在高級公務員考核中的核心地位。我國領導干部考核是對“德能勤績廉”的綜合性評價，內容比較全面，但過於籠統和抽象，且缺乏指標權重，不利於實踐操作，﹝4﹞而且對工作實績的強調不夠充分，對“績”的考核內容模糊不清，造成“實績不實”的狀況出現。因此，在設計考核內容時，可以借鑒美國聯邦政府高級公務員績效考核的做法，在強調全面性的同時突出實績導向。

（二）設計針對性的考核內容，力求考實考准

美國聯邦政府在考核高級公務員的績效時，除了要包含高級公務員普遍應具備的各項能力之外，還要包括與其所在機構相關的內容。尤其在結果驅動要素（即業績）中，高級公務員個人績效目標的設定要以其所在機構的戰略為基礎，結合高級公務員的工作職責，確保組織的戰略能夠通過高級公務員的績效目標落到實處。反觀我國在領導干部考核中，往往缺少針對性的、個性化的績效目標和績效指標，領導干部的績效和領導班子的績效甚至整個部門或單位的績效模糊不清，難以區分，﹝5﹞甚至出現不同單位的領導干部考核內容完全一致的情況，難以體現所在單位的部門特點以及績效表現情況。因此，在設計績效考核內容時，要從所在組織戰略出發，結合個人工作職責與分工情況，制定有針對性的、能夠體現差異化的績效目標與考核指標。

（三）選擇標准明確的考核方法，追求簡單有效

美國聯邦政府高級公務員運用行為錨定法來考核績效，將不同等級的績效表現區分得清楚明了，使考核者能夠客觀准確地對考核要素或指標進行打分。同時，在確定考核等級時也有清晰簡便的計算方法，使考核結果的確定具備較高的科學性。相較而言，我國黨政領導干部績效考核的評價缺乏統一標准，確定考核結果的依據也比較模糊，指標的同質化程度較高，存在僅憑主觀印象打分的情況，導致績效考核結果不夠准確客觀。﹝6﹞因此，在選擇考核方法時，要從科學有效、簡便易行的原則出發，對指標考核的依據和標准作出明確界定，從而提高績效結果的真實性和有效性。

（四）廣泛應用績效考核結果，獎懲落實到位

美國聯邦政府高級公務員的績效考核結果被廣泛運用於調整薪酬、授予獎勵、確定培訓需求以及調整職位等多方面，既有多樣化的獎勵方式激勵績效優異者，又有專業化的培訓改善績效不佳的狀況，管理手段和措施較為豐富。然而，我國領導干部考核結果在管理實踐中卻未曾得到有效的利用。由於考核結果沒有作為干部獎懲和提拔任用的依據，考核與獎懲脫節，形成“兩張皮”，﹝7﹞績效考核的權威性和應有作用沒有得到充分發揮。尤其在解決績效不佳的問題上，管理手段還相對匱乏。因此，在改進績效結果應用方面，要對考核結果進行深入分析和挖掘，針對不同的績效考核結果予以區別對待。對於績效優異的領導干部給予適宜獎勵，充分發揮績效考核的“指揮棒”作用。同時，對績效不佳的領導干部制定並實施相應的改進措施和培訓計劃，以提升績效水平。此外，要真正將績效考核結果與職位調整聯系起來，建立起以績效考核結果為依據的干部“劣汰”機制，為建設高素質、高績效的領導干部隊伍提供堅實保障。

﹝參考文獻﹞

﹝1﹞http：//www.opm.gov/policy-data-oversight/senior-executive-service/facts- figures/#url=Demographics.

﹝2﹞Guidance for the FY 2013 Presidential Rank Awards Program，http：//www. chcoc.gov/files/guidance-pra-2013.pdf

﹝3﹞盛明科.公務員績效考核的現實困境與出路——對湖南省TY縣某局的微觀考察﹝J﹞.江西社會科學，2012，(2)：237-240.

﹝4﹞陳芳，魯萌.“能力席位”視角下公務員績效考核三級指標體系研究——以湖北省省直機關公務員為例﹝J﹞.中國行政管理，2013，(11)：71-74.

﹝5﹞洪向華.當前黨政領導干部績效考核制度存在的問題及對策﹝J﹞.中共中央黨校學報，2011，(3)：41-44.

﹝6﹞方振邦，陳曦.競爭性選拔工作中的考試、考核、考察問題研究﹝J﹞.公共管理與政策評論，2015，(2)：55-62.

﹝7﹞楊春平，謝海燕，賈彥鵬.完善領導干部政績考核機制 促進生態文明建設﹝J﹞.宏觀經濟管理，2014，(10)：15-17.

（方振邦（1966-），男(朝鮮族)，吉林延吉人，中國人民大學公共組織績效管理研究中心主任，教授，博士生導師﹔侯純輝，吉林長春人，中國人民大學公共管理學院博士研究生﹔陳曦，四川南充人，中國人民大學公共管理學院博士研究生。）