西方國家福利治理與政府社會福利責任定位

20世紀70年代西方國家社會福利危機以來，社會經濟政治矛盾的發展演變，產生了福利治理的理論和政治主張。究其基本含義，福利治理實際上是西方國家應對福利危機和社會矛盾的機制和政策性措施，是“指國家或社會所採取的降低風險、減少不平等和提供生活保障的社會福利項目實現方式”﹝1﹞，在這其中，人們常常“把多主體合作治理原則用於社會福利供給的機制稱為社會福利治理”﹝2﹞。而政府的社會福利責任，則是福利政治的核心命題，也是社會福利發展的重要議題。本文根據西方福利國家的發展演變，分析西方國家福利治理產生的背景和過程，討論政府的社會福利責任及其實現方式，揭示福利治理模式形成的邏輯，以利於人們正確認識西方國家社會福利制度改革。

一、福利治理的興起：對福利國家危機的反思

福利治理的發展有其必然性。在西方，福利治理是作為應對福利國家危機，或者說“去福利國家的一個環節出現”﹝3﹞。在福利國家出現以前，政府扮演著“守夜人”的角色，基本上不提供社會福利。“隻有當市場無法滿足社會生存和發展的一些基本條件時，政府才會對市場進行干預”﹝4﹞。二戰后，得益於經濟的持續增長，西方資本主義國家普遍建立了“貝弗裡奇—凱恩斯干預主義”式的福利國家。“貝弗裡奇—凱恩斯干預主義”式的福利國家也稱為社會民主主義福利國家（艾斯平—安德森，2010）、斯堪的納維亞福利國家（斯坦恩•庫恩勒，2009），以北歐國家為代表。它的典型特征是，政府確認政府與公民之間是一種契約關系，公民獲得社會福利並非政府的恩賜和慈善，而是公民社會權利的體現，公民有權利要求政府提供社會福利責任、履行契約責任。正如安德森指出，福利國家首先必須包括社會權利的授予，這個權利帶有非商品化的性質，即公民在必要時可以自由地選擇不工作，而無須擔心會失去工作、收入和一般福利。﹝5﹞在這些福利國家，政府以普遍主義為原則，向其公民提供統一、均等、“從搖籃到墳墓”的高水平社會福利，承擔“保姆式政府(nanny state)”（KM Brown，S Kenny，BS Turner，2000）或“家長式政府(paternalistic state)”（Puviani Amilcare，1973）的角色。

然而，隨著1970年代石油危機的爆發，這些福利國家經歷了前所未有的經濟危機。由於福利國家的建立是以繁榮發展的經濟和政治民主為基礎，並且福利供給具有不可逆性和剛性增長的特點，經濟的滯脹直接影響政府的財政能力，福利支出困難，公民的福利需要得不到有效滿足，那些政府承擔“從搖籃到墳墓”全責的福利國家普遍陷入危機當中，以普遍主義為原則的“社會民主主義共識”基本宣告瓦解。

福利國家危機實際上是政府社會福利責任的危機。﹝6﹞它昭示人們，過分依賴政府承擔和提供高福利的社會福利制度不具有可持續性。一方面容易造成政府機構臃腫，財政壓力過大，另一方面導致社會福利供給的高度壟斷、定位模糊、供給不均衡等現象發生。人們開始對福利國家制度進行反思：提供社會福利究竟是誰的責任？政府在其中應承擔何種責任？政府供給社會福利之外是否有其他替代選擇？什麼類型的福利管理方式最能應對福利危機？

西方福利國家率先開啟的是福利私有化和國家福利緊縮的改革。以哈耶克和弗裡德曼為代表的崇尚市場機制的新自由主義是這場改革的理論基礎。在他們看來，政府普遍干預是福利危機產生的原因，因此他們反對政府承擔過多的社會福利責任，反對國家普遍干預。認為要解決福利危機必須依靠市場，實行福利私有化﹔而且市場能有效克服政府提供福利過程中存在的浪費、低效、腐敗和福利依賴等問題。英國撒切爾政府和美國裡根政府是福利私有化的積極支持者和實踐者。他們提高對弱勢人群的救助審查標准，鼓勵個人自我依賴和購買，強調工作重要性，目的在於通過市場化和私有化減少國家的福利支出、緊縮政府福利規模。

但是，這種改革摒棄了政府作為社會福利的主體地位，過度強調了社會成員的福利責任，把社會成員重新拋回到充滿不確定性和競爭性的自由市場面前，使得成員的社會權利被消解成市場運作的商品。可是這種以充分市場競爭為前提的福利私有化，剝奪了那些在市場競爭中遭到淘汰的“失敗者”的社會福利獲取權﹔而且社會福利的不可分割性以及非排他性，也使得單純的市場機制無法將資源配置達到最優狀態。事實上，撒切爾政府推行的福利改革對社會福利項目的緊縮效用是很有限的，福利開支並沒有得到有效削減，相反，失業率一直居高不下，貧富差距和收入不平等進一步拉大。要在社會福利領域確立純粹市場機制是不可能的，新自由主義的藥方並不能解決福利危機。

自1990年代以來，治理理論方興未艾，成為西方學術界研究的熱點。從政治學的角度，治理意味著“政府放權和向社會授權，實現多主體、多中心治理等政治和治理多元化，強調弱化政治權力，甚至去除政治權威，企望實現政府與社會多元共治、社會的多元自我治理”﹝7﹞。梅裡安認為，福利國家危機反映的是治理問題。﹝8﹞他認為，福利治理中，福利服務的供給主體不僅僅是政府，還可以是其他的私人企業或社會組織，政府僅是福利服務供給系統和主體之一而不是唯一，隻要各種組織機構供給福利服務的資質得到公民認可，都可以成為不同層面的福利供給主體。弗拉姆和馬丁（Frahm & Martin）則認為，基於政府角色、權威與決策過程、體系結構、焦點、民主過程、問責、政策等方面的改進，運用治理的理論和方法來解決福利危機問題比政府范式更有績效。﹝9﹞

在這種背景下，“愈來愈多的人熱衷於以治理機制對付市場和政府協調的失敗”﹝10﹞，企圖重新界定政府與市場、社會和家庭的關系，更具體地說，對福利供給加以某種程度的“公民的”或“社會的”市場化和去管制化﹝11﹞，經由四者之間的協同合作，來解決福利國家危機。作為既重視發揮政府的功能，又重視與社會力量相互合作的福利治理，相應地成為西方福利國家應對社會風險、解決福利危機的一種選擇模式。福利國家后期進行的福利改革，強調政府、市場、社會和家庭共同參與、共擔責任、協同合作，實質就是治理理論在社會福利領域的應用，而所謂“善治”，即是其追求的理想目標。亨曼和芬格（Henman & Fenger）從福利治理的角度探討政府角色的轉變，認為政府提供福利服務的角色已經從早期“官僚統治”轉變為“新公共管理”（NPM），進而再發展為“治理”，其中涉及的電子政務（e-government）、國家與公民關系的調整，再如績效指標、消費者條款、架構協議等新管理技術的運用，皆採用了新的福利治理模式。﹝12﹞

二、福利治理的學理依據

在西方，福利治理同時得到了“保守社群主義、左派第三條道路”﹝13﹞和福利多元主義的支持，三者都認為個人和社會都應與政府一起共同承擔社會福利責任，共同應對社會經濟和社會風險方面的負擔或挑戰。

“保守社群主義”興起於1990年代。有別於傳統福利理論在國家與市場間的左右搖擺，保守社群主義者將重心重新放在社區以及個人道德層面。通過對個人道德感的強化、社區網絡的建構，強化社群組織在社會福利領域中的作用，謀求重建社會的共同基礎，以克服因福利供給過度市場化導致的更大社會不平等和疏離趨勢。阿米泰•艾左尼（Etzioni）指出，為了享有個人尊嚴，人們有道德責任並竭盡所能地幫助自己（甚至包括那些被視為是弱者的人），親屬、朋友、鄰裡與社區成員也有責任，因為他們了解身邊人（周邊人）的需求，能更好地滿足他們的真正需求。﹝14﹞保守社群主義者不支持政府過度干預或介入公民的社區生活，但是，他們也承認，政府必須通過諸如提供經濟補助、營造有利於分散福利和公共服務的法律環境等手段，來審慎但主動地扶持社群組織，維持公民的共同最低標准和應享權利、發揮消除社會脫序的功能。在赫斯特看來，要想一個生機勃勃的公民社會從撒切爾主義經濟自由化政策的消極后果中得以恢復，國家的作用非常重要。

以安東尼•吉登斯為主要代表的“第三條道路”是區別於那些過於強調政府或者市場作用的另一種福利供給形式。﹝15﹞。在“第三條道路”主張者看來，國家在承擔社會福利責任方面有必要超越左與右的對立，即應避免新自由主義“視政府為敵人”和傳統社會民主主義“視政府為答案”的極端看法，社會是“第三條道路”的主要組成部分，公民個人同樣是社會風險的承擔者。政府在社會福利保障中應扮演社會伙伴（social partner）角色，而不是充當“社會保護人”。政府應培養與社會組織進行積極合作的伙伴關系，以工作福利代替社會福利、“無責任便無權利”，使社會、個人與市場、國家共同對福利的實現和創造作出貢獻。這些主張實際上可歸結為一點，就是重新認識政府的作用，改革“政府全責”的福利模式，以“工作第一”的原則代替“福利第一”的人道原則，以此來促使公民承擔個人責任，來共同防范社會風險和維護安全。這種變風險為福利，為解決福利危機提供了另一種新思路。

福利多元主義也被稱為混合福利經濟（the mixed economy of welfare）。羅斯（Rose）是福利多元主義的代表，他認為，福利是全社會的產物，政府在提供福利上肯定扮演著重要角色，但絕對不是對福利的壟斷。福利國家危機，恰恰是政府作為惟一供給主體而導致的“政府失靈”和福利依賴。羅斯認為，傳統社會由家庭作為福利的供給主體，導致了社會福利供給不足，而如果在自由市場經濟條件下純粹由市場來提供福利，會導致社會福利供給不充分﹔為了糾正單一供給主體的缺陷，家庭、市場和政府都應參與福利供給，即TWS=H（家庭）+M（市場）+S（政府），這就是他的福利多元組合（welfare mix）思想。﹝16﹞在羅斯的多元部門組合思想的啟示下，后來的學者不斷根據社會現實情況，拓展福利來源的其他主體。伊瓦斯（Evers）提出，可以增加“社區”作為社會福利的另一主體，后來，伊瓦斯加入了“民間社會”，形成市場、國家、社區和民間社會福利四主體。﹝17﹞約翰遜也堅持福利四分主體，不過，他是在國家、市場和家庭的基礎上加入了志願組織，強調家庭和志願組織在社會福利供給中的重要作用。﹝18﹞究其本質，無論哪種劃分組合方式，其核心都是福利供給主體的多元化，為的是實現給政府福利財政“減負”的目標。

總之，西方保守社群主義、左派第三條道路和福利多元主義都強調社會成員的福利責任意識，希望社會成員能與政府共同承擔社會福利責任，看起來是對國家與社會的福利權責關系的調整，並且為福利治理的興起提供學理依據，本質上是西方福利國家難以為繼，把福利危機轉嫁社會和公眾。

三、政府社會福利責任的調整與定位

政府的社會福利責任一般集中體現在社會福利的供應和生產兩個環節上。福利治理理念為政府調整或重新定位其社會福利責任提供了新的思路，其核心就是摒棄原先“超級保姆式”的管理模式，通過權責下放（devolution），向社會力量讓渡部分社會福利權力和責任，尤其是福利的生產責任。

福利治理不僅發生在中央政府和地方政府間合作和協調供給社會福利服務領域，還存在於作為主要資金供給者的政府與作為服務生產者的營利部門、非營利部門之間、作為協調公共部門和民間部門合作而設立的“社區福利協議會”，以及鄉村層面的福利共同體等領域，國家福利責任地方分化，是一套為了適應多樣偏好和不同需求的制度設計。﹝19﹞因此，權責下放可以發生在政府內部層面，打破中央政府壟斷，由中央政府轉移至地方政府。奧斯本和蓋布勒就認為通過向州和地方政府分權可以為顧客提供高質量的服務。權責下放也可以發生在社會層面，使政府的福利職能回歸社會，“政府之外的力量被更多地強調，國家中心的地位可能在一定程度上被國家、社會和市場的新的組合所替代”﹝20﹞。關於福利權責下放的形式，它可以有多種：既可以是通過福利私有化進行全盤政府福利權責的下放﹔也可以是把原先由政府獨自承擔的福利資源和服務責任向社會力量轉移﹔還可以是由政府保留提供資助的機構，保持充分的政策控制，但將服務的生產和日常責任交由社會力量。在福利治理時代，后一種形式在現代福利供給中佔主導地位，它意味著政府（作為服務或活動項目的購買者）和服務活動的提供者之間建立的是一種契約關系，即所謂的購買者/供應者之間的分離。

無論哪種權責下放形式，政府都不再是社會福利服務的惟一提供者，通過福利權責下放，政府的社會福利權力和責任在一定程度上被收縮。首先，政府不再具有福利的唯一絕對權威。這是因為其他福利參與者擁有自己的所屬資源，即他們具備獨立的行動能力，有著自己的話語權。其次，政府的福利服務責任更多體現為“規劃者”、“主要出資者”和“業務監督者”的角色，而非“生產者”角色。政府之前承擔的福利“直接生產者”角色，大部分可以交由社會力量來完成，政府通過購買的形式實現政府的社會福利責任。

在政府的福利責任中，“規劃”責任是起點，主要出資是核心，業務監督是落實。具體而言，“規劃者”角色決定哪些福利服務的生產應該由政府來做，做到什麼程度或水平，怎樣付費等。政府的規劃責任主要體現為法律制度的制定，而法律制度的制定責任，則包括法律制度的設計過程、法律制度模式選擇、法律制度內容的設計等。“主要出資者”角色要求政府在資金籌集、財政轉移支付、建立服務機構、確保待遇支付等方面仍然承擔主要責任。從各國社會福利資金的來源看，政府財政撥款是社會福利治理最主要和最穩定的資源渠道。“業務監督者”角色要求政府必須對各福利參與者提供的社會福利服務進行有效的監督，它是確保社會福利良性、健康運行的重要條件。一方面是為了防止其他社會福利供給主體在進行福利供給過程中濫用職權，浪費資源﹔另一方面，為確保民眾能夠及時得到優質福利服務。

總之，西方國家從傳統福利國家到福利治理，變革的不僅僅是理念和方式，更重要的是政府職責的重新定位，政府在福利治理中，承擔的是“有限”責任而非“全責”。但是，政府仍然是社會福利的主要責任主體，這是因為，政府是社會唯一具有總決策權的政治力量，是社會福利資源的擁有者、支配者。

四、政府社會福利責任承擔機制

福利網絡化合作是指各社會福利主體通過協同合作途徑共同構成提供社會福利服務的網絡，經由資源交換和優勢互補達到福利服務的最佳供給，從而實現福利的共治，是福利國家重新定位政府福利責任后供給社會福利的主要機制。原因在於：首先，社會福利需求日益呈現多樣性和實現過程的復雜性，“對互補性資源的需求，是推動組織間合作的關鍵”﹝21﹞﹔其次，福利網絡化合作源於人們對合作收益的預期。從理性經濟人的角度來看，福利治理參與主體要實現各自預期利益，如政府收益、社會力量收益及消費者收益的均衡，就需要多方合作，資源互補。

總之，鑒於政府機制容易造成政府規模的不斷擴張，和對社會與個人的福利支出產生擠出效應﹝22﹞﹔單純的市場機制無法將福利資源配置達到最優狀態﹔而社會機制既無法像政府那樣可以經由稅收來維持其運作，也無法像企業組織那樣可以輕易地經由投資、生產、銷售而產生利潤來維持生存，而必須仰賴其他渠道來籌措財源，以實現使命及確保服務的品質與連續性，而且非營利組織在服務供給內容與對象上有很大程度的重疊，﹝23﹞甚至在公共領域逐漸開始萎縮和消失﹝24﹞﹔有效的網絡化合作治理是三者機制的融合與平衡。換言之，福利治理需要建立一種跨部門的福利提供與治理的網絡和合作伙伴關系，﹝25﹞並隨著外在環境的變化單獨或有機結合運用這些機制。

然而，網格化合作理論仍然存在著很多福利治理需要解決的問題。網絡理論用於判斷結果時價值有限，這就是說，很難說以私有化、明確規定福利措施的對象、公私部門聯合等等措施是福利國家的最佳治理方式。﹝26﹞格倫迪寧等人（Glendinning.C，et al）對伙伴關系、新工黨和福利治理三者的關系進行了闡述，對伙伴關系提出了批判性分析，強調伙伴關系只是達成聯合統治的手段，並從廣泛的福利伙伴關系方面提出經驗性証據，檢測了地方福利伙伴關系和中央政府管理之間的關系，揭示了當代伙伴關系權力的不平衡。﹝27﹞因此，福利治理不應只是一種純粹的網格化伙伴關系，它是市場、政府和其他社會主體以一種適合的比例實現的結合和調和。

一般而言，關系公民基本生存保障權、或具有非競爭性和排他性的福利服務需要由政府直接生產提供，這既是公民權的體現，也是保証一個國家社會存續的前提。其他非公民生存必需，或具有一定競爭性和非排他性的福利服務，則可以通過社會機制、市場機制來實現。比如市場可以提供滿足部分公民對某些福利服務超額需求的特殊性或個性化福利服務。相形之下，社會非營利組織、志願團體、家庭可以提供政府無力提供或政府的提供不能滿足所有公民的福利需求，同時市場不願提供的那部分福利服務，由此實現社會的關愛互助。另外，必須由政府提供，但由政府直接生產提供成本過高的那部分福利服務，也可交由社會非營利組織生產，政府向他們購買福利服務。

五、總結與分析

福利治理作為應對福利國家危機，或者說去福利國家的發展演變邏輯環節而出現，在深層次上反映了西方福利國家面臨的深刻的社會福利危機，資本主義私有制造成的生產過程分配的剛性，使得福利國家的危機極其難以通過生產過程的第一次分配調整來解決，而隻能通過福利供給方式和責任的調整，來尋求解決矛盾和危機的出路。

福利治理主張的政府職責的重新定位，打破了傳統福利以政府作為惟一治理主體的狹隘思維，是對傳統福利國家理念的沖擊。福利治理在注重政府角色的前提下，吸收了保守社群主義、左派第三條道路和福利多元主義的思想，強調福利不僅僅是政府的責任，市場社會和家庭都需要承擔相應責任，但是，政府仍然是社會福利供給的主要機構，是社會福利責任的第一責任人。在責任承擔機制方面，福利治理超越了單一的政府機制、市場機制和社會機制的理論，主張政府、市場、社會非營利組織和家庭之間展開合作，以網絡化的合作作為主要機制，實現共同治理。

不過，由於福利治理更多地是從多方參與的外部規則去考慮應對和解決福利危機問題的，由此忽視了多元主體自身的勝任能力，因此在實踐中面臨一系列困境：

首先，福利治理的成功實施必須以有效的政府、發達的市場和強大的社會組織、和諧的家庭和有擔當的個人為基礎，否則，網絡化合作只是空中樓閣。其次，福利治理主體的責任邊界並不清晰，存在“模糊責任”的問題。而福利治理中職責劃分不夠明確，就必然會帶來責任的互相推諉、逃避甚至尋找替罪羊。羅斯和希拉托裡（Rose & Shiratori）認為，一個國家或地區的“總體福利”，是國家、市場、志願性和非正式的各種資源的總匯，﹝28﹞按照福利治理的理念，如果其他責任主體能夠有效地承擔政府讓渡的福利責任，那麼，社會的總體福利並不會減少，﹝29﹞但事實上，“市場的道德局限、社會的原子化和家庭的非標准化”﹝30﹞，使得它們在承擔福利責任的能力上往往不盡如意，而社會公眾對它們的接納程度也各不相同。

有鑒於此，在機制調整層面上，西方國家學者主張，政府需要進一步清晰定位自己的功能與角色，厘定自己的職能限度，在承擔必要的福利責任同時，改變以往過於強勢、支配、控制的角色定位，以一種“協商政治”和“協商治理”的方式，讓渡更多更大的權力來支持其他主體發揮作用，從而改善並提升政府治理的效度和力度﹔另一方面，政府要幫助其他福利主體獲得能力的增長和社會的信任，使其在政府沒能力解決而市場又不願意承擔的治理難題上，發揮積極作用，進而降低社會福利危機。

盡管如此，在根本制度層面上，西方國家福利危機和社會矛盾本質上是資本主義制度長期發展演化的產物，因此，西方學者也表現得束手無策。按照馬克思主義的觀點，西方國家經濟和社會危機的根本原因是資本主義社會生產力社會化與生產關系私有制之間的矛盾，社會福利不過是其政府以福利形式在社會第二次分配領域對於西方國家資本主義體制機制的修補，這種修補可能在一定程度上緩和西方資本主義國家的福利危機和社會矛盾，但是，不可能徹底解決危機和矛盾。而西方國家的福利治理試圖以福利領域的供給改革和治理調整解決社會矛盾和福利危機，更是治標而非治本之策。就其本質而言，西方國家的福利危機和社會矛盾，隻有通過資本主義生產領域所有制和分配機制的徹底改造，才能得到徹底解決。

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（雷雨若，北京大學政府管理學院博士研究生，汕頭大學地方發展研究所研究人員，澳大利亞新南威爾士大學聯合培養博士生﹔王浦劬，北京大學國家治理研究院院長兼研究員，北京大學政治發展與政府管理研究所所長兼研究員，教育部“長江學者”特聘教授，北京大學政府管理學院教授，博士生導師。）