中國提出建立國家公園體制已兩年有余，其中，關於國家公園是否收費的問題成為公眾關心的熱點。有人主張，國家公園是全民所有的公共資源，應當充分體現其公益性，完全免費。也有人認為，國家公園是旅游的金字招牌，建設、運營和管理都有成本，應該收費。筆者以為，能否做到完全免費或者如何收費，需要從國家公園的公益性和整體功能講起……
國家公園具有生態公益性
盡管對於國家公園，社會上有不同理解，但目前在國家層面的建設思路已經逐漸清晰——國家公園是國家所有、全民共享、世代傳承的生態資源。
作為一個受特別保護的自然地理空間，國家公園旨在保護重要的生態系統和生態過程，保存生物多樣性，發揮生態服務功能，為人民大眾提供生態安全屏障。其公益性就如同陽光、空氣和水，每個人都能直接或間接感受到，並擁有同等的參與體驗機會。因此，國家公園並非一般意義上的公園，建立國家公園的目的不是旅游開發，不能以經濟效益為主。
國家公園保存了典型的自然景觀和文化資源，為人們欣賞和體驗自然之美提供了機會，還可以培養人們的環境意識，增強愛國情懷，因此，在不損害自然生態系統的前提下，可以適度開展科研教育和自然觀光活動。不過，一切應以保護為前提，當利用有可能損害保護功能的發揮時，要從屬於保護，降低其利用程度——也就是說，保護的目的是世代永續利用，而利用的方式是資源的非消耗性和環境的非損傷性。
國家公園多種功能的發揮是通過內部的功能分區和區別化的管理措施來實現的。嚴格保護區和生態保育區應實行嚴格的保護管理，謝絕訪客進入，不存在收費問題﹔游憩展示區和傳統利用區允許有限的人為活動，為人們提供體驗自然的服務。故討論國家公園收費與否的問題，隻限定在游憩展示區和傳統利用區。
國家公園收費是通行做法
雖然使用自然環境本身不需要付費，但維護環境卻需要付出成本，特別是國家公園這樣的優質自然生態環境。一些高福利的發達國家對國家公園完全免費，以國家財政和稅收來保証投資和管理成本，這在大多數發展中國家難以實行。據筆者了解，國家公園收費是許多國家的通行做法，具有合理性，理由如下：
自然資源有價。自然資源不再是任人隨意取用或是在毀損時不需賠償的無主財產，而是公有財產的一部分，隻有付出一定的代價才能使用，以避免“公地悲劇”。如此，既可以產生外部性的費用供給，也可以培養民眾的責任感，抑制或減少公害。
使用者付費。對於國家公園這樣以保護為主、有限利用的稀缺性資源，並非每個人都能獲得。為了調節客流量以保護自然環境，減輕國民納稅負擔，對直接使用者收取一定費用，是對沒有使用公共資源的納稅人的一種補償。
降低或消除碳足跡。國家公園游憩資源使用者在游覽期間的衣食住行和“吃喝拉撒”會留下碳足跡﹔此外，處理廢棄物也會增加碳足跡，這些都需要付出相應的碳交易成本來降低和抵消。按照“誰排放、誰買單”的原則，需要通過門票支付來體現。
鼓勵社會資本投入。雖然國家公園的基本建設投入和保護管理支出由政府負擔，但在傳統利用區開展的經營性項目，政府不可能大包大攬，可以考慮讓渡一部分權利，以特許經營的方式讓社會資本進入，允許投資者以門票或其他方式獲得經濟收益，以此鼓勵投資者，實現經濟上的可持續性。
體現受益公平性。讓沒有享受游憩設施和服務的民眾同樣負擔營運成本顯然不公平。直接的消費者和受益者支付服務成本，未直接受益者無須負擔成本，這才彰顯公平。
有效調節客流量。國家公園是生態敏感區，需要計算環境容量，控制訪客數量，以調節季節性不平衡的客流量。除了採取預約排隊等方式，收取和浮動門票價格也是有效的客流量調節措施。
如何應對收費產生的負面問題
允許國家公園收費后，有可能產生一些負面問題，例如一些經營者唯利是圖，使國家公園淪為一般旅游風景區﹔有人認為付費后就可以“理直氣壯”地為所欲為，導致破壞生態環境行為發生﹔形成使用門檻，一些人失去使用公共產品的權利……為此，需要採取一些應對措施。
合理、適度收費。收費要考慮經濟可行性，更要保証資源和環境的可持續性。為此，必須將建設活動限制在最小范圍，將收費額度控制在一定的財務回報范圍內，禁止利用國家公共資源牟取暴利。
科學規劃，加強教育。通過科學規劃，降低建設強度和管理成本。充分發揮國家公園的環境教育功能，使訪客在體驗大自然的同時，培養、提高環境保護意識和生態文明修養，養成“為下一個使用者提供機會和便利”的理念。
對特定人群免費或優惠。對中國公民中的軍人、殘障人士、志願者、相關科研人員等特定人群實行免費，對60歲以上老人、低保人員、普通學生等特殊人群實行優惠，使國家公園不至於成為部分高收入人群的專享“后花園”。
實行管理者和經營者分離的原則。國家公園的管理機構代表政府行使管理職責，不能直接開展經營活動，但可以通過特許經營方式以及PPP（公私合作）模式，讓企業和社會資本參與投資經營活動。國家公園管理機構負責對經營者進行監管，以確保建設和收費行為的合理性。
收取低入門費和適度的服務費。訪客進入國家公園游憩區體驗，隻要在環境容量范圍內，可以實行低收費﹔但如果是享受型的服務項目，如住宿、餐飲、交通運輸服務、導游解說等，則應按市場法則，自由選擇消費並合理收費。
總之，對國家公園的游憩區和利用區實行收費，符合使用者付費原則，可以抵消環境成本，提升經營管理績效與服務水平，有效降低政府財政負擔。只是具體收費標准和方式，需要從景觀資源價值、區位、消費水平等多方面來研究，做到“一園一策”。（作者為國家林業局昆明勘察設計院院長、教授級高級工程師）
延伸閱讀
國外的國家公園分為免費和收費兩種情況。一些實行高福利政策的西方發達國家，如英國、德國、挪威、瑞典、澳大利亞、新西蘭等，政府財政預算能夠滿足國家公園建設和運行費用，因此國家公園向公眾免費開放﹔其他大部分國家則實行收費政策。
■南非的國家公園自1991年起完全採取商業經營方式，以解決就業並取得資金收入，政府隻在市場運營出現危機時進行調控。
■巴西對國家公園實行收費政策。迪居卡國家公園（Tijuca Forest National Park）每年接待訪客300余萬人，門票收入約合人民幣2億元以上。伊瓜蘇國家公園每年的門票收入也很可觀。除了支付管理成本以外，其余的門票收入會納入國家公園基金，統籌補償給其他收益不好的國家公園，如亞馬孫等地。
■美國採取的是低收費政策。每年在國家公園領域的財政預算達30億美元，能夠保証其基本建設和運行費用。以黃石國家公園為例，每人收費12美元，每車收費25美元，商用車按座位收費。不過，對美國公民中的學生、軍人、62歲以上老人、殘障人士、志願者等特定人群，則實行免票或者優惠票價。例如，老人隻需購買10美元的長期票就可以終生使用﹔學校組織學生到國家公園參觀，隻需填寫一張表格說明是教育目的，就可以免票。
