許耀桐：完善黨內法規 推進黨務公開

【內容摘要】黨務公開，是中國共產黨作為馬克思主義政黨和民主性質的政黨而具有的基本屬性。黨務分黨內和黨外兩類事務，當前，應著重搞好黨內事務的公開。推進黨務公開，要進一步提高各級黨組織和領導干部的思想認識水平，加強黨務公開的法規制度建設，提供明確清晰的黨務公開“清單”，大力抓好黨務公開落實的監督機制。

黨務公開，是中國共產黨作為馬克思主義政黨和民主性質的政黨而具有的基本屬性。列寧指出，馬克思主義政黨實行民主需要具備三個條件，即“完全的公開性、選舉制和普遍監督” 。在列寧開列出來的三個條件中，“公開”居於第一位。這就說，公開是一個根本原則的問題，是與民主政治緊密聯系在一起的，是實行民主政治的先決條件。既然黨務公開如此重要，就需要明確黨內法規以及黨的相關決定對其基本內涵和制度形式所作的闡述和規定，予以認真的遵循服從。同時，還要努力完善黨內法規，加強黨務公開的執行力度，推進黨務公開發展。

一、黨內法規闡明的黨務公開基本內涵

《黨章》是全黨的總章程、總規矩。2007年黨的十七大修訂的黨章對黨務公開問題做出了總規定，在第二章黨的組織制度第十條第四款中作了如下表述：“黨的上級組織要經常聽取下級組織和黨員群眾的意見，及時解決他們提出的問題。黨的下級組織既要向上級組織請示和報告工作，又要獨立負責地解決自己職責范圍內的問題。上下級組織之間要互通情報、互相支持和互相監督。黨的各級組織要按規定實行黨務公開，使黨員對黨內事務有更多的了解和參與。”這說明，中國共產黨的各級組織之間是完全開放的關系，上下級組織的互動和來往是十分密切的、情況交流和信息共享也都是暢通無阻的，這樣做的目的，是為了使全體黨員能夠了解並參與黨內事務。

黨章使用“黨務公開”和“黨內事務”的用語表明，“黨務”分為兩個范疇，即與“黨內事務”相對應的還有一個“黨外事務”。黨外事務，例如，執政黨圍繞國家的內政、外交、國防的發展而制定的路線、方針、政策、措施以及進行相應力量的配置等相關事務，實際上涉及到了對國家的經濟、政治、文化、社會、生態文明建設的組織、領導和管理等方面，這些顯然屬於黨的外部事務范疇。黨內事務，指的是與黨的自身建設的相關事務，例如，主要包含了思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設、制度建設等基本方面，這些顯然就是屬於黨的內部事務范疇。黨務的兩個范疇各不相同，黨務公開也就有了廣義和狹義的區別。廣義的黨務公開，指的是包括黨的外部及內部的事務的公開﹔狹義的黨務公開則指黨的內部事務的公開。從當前中國共產黨的實際情況看，黨所強調的黨務公開，側重於黨的內部事務的公開，即著重搞好黨內自身事務的公開。

黨章闡明“黨務公開”要“使黨員對黨內事務有更多的了解和參與”，其堅實的理論依據在於黨員享有的基本權利。黨章規定黨員享有的權利主要有：參加黨的有關會議，閱讀黨的有關文件﹔在黨的會議上和黨報黨刊上，參加關於黨的政策問題的討論﹔對黨的工作提出建議和倡議﹔行使表決權、選舉權，並有被選舉權﹔對黨的決議和政策如有不同意見，在堅決執行的前提下，可以聲明保留，並且可以把自己的意見向黨的上級組織直至中央提出。很顯然，黨員所享有的這些基本權利，決定了黨務必須公開。

黨章講的“黨務公開”，就是指黨內事務要公布開放。那麼，黨內事務的公開究竟包含哪些內容呢？2010年10月中共中央辦公廳印發的《關於黨的基層組織實行黨務公開的意見》具體地做出了規定，主要有：一是關於黨組織決議、決定及執行情況，這包括執行中央方針政策，上級黨組織決議、決定和工作部署等情況﹔本地區本部門本單位重要決策及執行，任期工作目標、階段性工作部署、工作任務及落實等情況﹔二是黨的思想建設情況，這包括本級黨組織開展思想政治工作、理論學習計劃及落實、黨員干部教育培訓計劃及落實等情況﹔三是黨的組織管理情況，這包括本級黨組織的設置、主要職責、機構調整、換屆選舉，黨員發展、民主評議、創先爭優，黨費收繳、管理和使用，黨務工作經費管理和使用，黨員權利保障等情況﹔四是領導班子建設情況，這包括領導班子職責分工、議事規則和決策程序，執行民主集中制，召開民主生活會，年度考核評價等情況﹔五是干部選任和管理情況，這包括干部選拔任用、輪崗交流、考核獎懲，干部監督制度及執行等情況﹔六是聯系和服務黨員、群眾情況，這包括聽取、反映和採納黨員、群眾意見和建議，幫助黨員、群眾解決生產生活實際困難，接待來信來訪、排查化解矛盾糾紛，辦理涉及黨員、群眾切身利益重要事項等情況﹔七是黨風廉政建設情況，這包括執行廉潔自律規定、落實黨內監督制度、推進懲治和預防腐敗體系建設、落實黨風廉政建設責任制、處理違紀黨員等情況。

二、黨的決定規定的黨務公開制度形式

黨務公開的基本內容，必須通過相應的制度形式才能得以運轉體現。2004年黨的十六屆四中全會《決定》提出，“逐步推進黨務公開，增強黨組織工作的透明度”，要“建立和完善黨內情況通報制度、情況反映制度、重大決策征求意見制度”﹔2009年黨的十七屆四中全會《決定》提出，“推進黨務公開，健全黨內情況通報制度，及時公布黨內信息，暢通黨內信息上下互通渠道。建立黨委新聞發言人制度，辦好黨報黨刊和黨建網站。拓寬黨員意見表達渠道，建立健全黨內事務聽証咨詢、黨員定期評議基層黨組織領導班子成員等制度。”以上這些表述，就是黨的兩個決定對黨務公開規定的主要制度形式。

一是黨內情況通報制度。進行黨內情況通報，是為了使黨務能夠在黨內得以及時的傳達。情況通報的內容既包括黨務一般情況通報，也包括重大情況通報。要根據通報內容的不同性質和特點規定時限，一般性工作一個月或一個季度作一次黨務情況通報，有重要的或緊急的黨務工作則要隨時通報。黨的各級組織要把黨內工作和活動情況，尤其是重大情況，及時通報給全體黨員，使黨員對黨組織各方面的黨務情況有所知曉。黨務情況通報既可以採取文件形式，也可以採取召開會議的形式。

二是黨的重大決策征求意見制度。黨的決策的科學化、民主化和法治化，是保証黨的事業健康發展的基礎。各級黨組織能否作出正確的決策，關鍵在於是否遵循黨的群眾路線，充分反映各級黨組織和廣大黨員的意願，是否按客觀規律辦事。進行重大決策征求意見時，應把需要征求意見的決策內容，根據征求意見的范圍提前告知給征求意見對象，給征求意見和參與決策的黨員群眾充分的時間。要合理確定征求意見的對象，擴大征求意見的范圍，解決征求意見面偏窄、人數偏少的問題。征求意見的形式可採取調查研究、座談討論、交流協商、專家咨詢、個別談話等多種方式，廣泛聽取和收集各方面重大決策的意見、建議，加以分析和採納。

三是黨委新聞發言人制度。這是促進黨務公開的新制度。設立新聞發言人，具體負責各級黨委新聞發布工作的規劃策劃和組織實施，對於加大黨的信息公開力度，提高黨的執政能力和領導水平，保持黨同人民群眾的血肉聯系，在輿論傳播中把握話語權、贏得主動權，為黨的建設和經濟社會發展營造良好的輿論環境，具有重大作用。新聞發布可視不同情況，採取召開新聞發布會、記者招待會、新聞通氣會以及接受記者採訪等形式進行。新聞發言人應及時主動、准確全面地向黨內外介紹當前黨的重大方針政策、決策部署和黨的建設情況，介紹和說明黨委做出的戰略規劃、重大決策、重點工作、重要事項以及工作進展等情況，發布有關新聞、闡述黨的觀點立場和進行政策性解讀，並回答記者的相關提問。特別對於涉及黨的工作的重大事件和突發情況，應說明採取的措施和取得的成效，澄清誤解和疑慮，批駁謠言，消除不實或歪曲報道的影響。

四是辦好黨報黨刊和黨建網站。黨報黨刊和黨建網站，都是黨的研究路線方針政策、加強自身建設、進行輿論宣傳、開展思想政治工作的重要陣地，在黨務公開方面扮演重要角色。黨報黨刊歷史悠久，是一種老形式、老傳統，為老黨員和年齡大的群眾所喜愛。在新形勢下，黨報黨刊要開辟新的專欄，改進文風，密切聯系群眾，為增加黨務公開信息，促進黨的工作改革創新做出積極貢獻。與黨報黨刊相比，黨建網站則是信息時代的新鮮事物，它具有四性：廣泛性，截至2015年12月底，中國網民總數已達6.88億人，手機網民6.20億人﹔普及性，互聯網普及率已佔50.3%，網民中使用手機上網人群佔比為90．1%﹔快捷性，在空間上為“零距離”，在時間上可瞬息到達﹔開放性，不隻8小時內辦事,而是24小時都可以提供服務。現在，西方發達國家的政黨都非常重視網站建設、發揮網站功能，黨的政策主張、政要活動、人事動態、財務情況等都在網站上公布，甚至黨內選舉也可以在網上投票。中國共產黨可借鑒國外政黨的經驗，進一步搞好黨建網站建設。同時，與網站建設相聯系的還有信息平台建設，如現有的“12371”黨建信息平台。把黨建網站和信息平台建設好了，就能使其成為推進黨務公開的有力工具，成為吸引、凝聚黨內外群眾的強大力量。

五是黨務聽証咨詢制度。這是指黨員、黨的代表就黨的重大政策或人民群眾關心的熱點難點問題向黨的有關組織和部門提出要求，希望給予說明解答，以增加黨務的公開透明。現在，各級人民代表大會和政府在政務公開方面已經實行了聽証咨詢制度。黨組織也應參照實行這樣的制度。

六是黨務問詢制度。黨員、黨的代表有權對黨的路線方針政策、黨的委員會全體會議決議和紀律檢查委員會全體會議決議、決定等的執行情況以及執行中存在的問題提出詢問或質詢。問詢可口頭提出，也可以書面形式署真實姓名提出。黨的有關部門應當作出說明解釋。對問詢中發現的問題，有關黨組織應當及時研究處理。

三、完善黨內法規，進一步推進和落實黨務公開

自2004年首次提出黨務公開以來，十多年來中國共產黨的黨務公開有了明顯的進展，形成和建立了關於黨務公開的相關規定和多項制度。但是，目前的黨務公開仍存在著不少問題和不足之處。這些問題和不足集中在四個方面：第一，黨務公開的重要性和必要性雖然已經為越來越多的黨組織和領導干部所認識，但是，要使這樣的認識達到更加深刻、更加自覺的程度尚需做出努力﹔此外，還有一些干部對於黨務公開的認識不夠端正，也需要對他們加大思想教育和提高認識的力度。第二，黨務公開的基本要求是“公開是原則，保密是特例”。這表明，黨內事務大部分是要公開的，加以保密的只是極少部分。然而，現在的黨務公開除了需要保密之外，還只是公開了一部分，較普遍地存在著該公開的而沒有公開的情況。第三，黨務公開的制度雖然已經提出和建立，但是這些制度的具體規定和運行的程序既不明確，也不規范，這就造成了在黨務公開的具體實踐中，沒有統一衡量的標准，有的只是在做一些表面文章，繞過了一些關鍵的環節，使黨務公開形同虛設。第四，黨務公開未能受到切實有效的監督，甚至在一些地方根本就沒有監督﹔黨務公開的成效如何，全由黨組織自身或領導者說了算，沒有進行全面的科學的考核評價，缺乏由專門的評價機構做出獨立的、客觀的、第三方的調查評議。

顯然，解決黨務公開及其實際運行中存在的這些問題和不足，亟待深化政治體制改革，深化黨的建設制度改革。針對以上存在的問題和不足，應採取以下四大措施。

首先，進一步提高各級黨組織和領導干部對黨務公開的思想認識水平。各級黨組織和領導干部應該充分認識到，黨務公開是實現黨內以黨員為主體地位、實現黨員的各項民主權利，更好地讓廣大黨員了解黨的根本要求。要從使黨員群眾享有並落實其知情權、參與權、表達權和監督權的思想高度，扎扎實實地推進黨務公開。隻有黨務公開的工作做好了，黨才會更加興旺發達。

其次，必須為黨務公開提供一份明確清晰的“清單”。毋庸置疑，黨有黨的自身秘密，黨務也不可能全部公開，該保密的則一定要保密，這就需要劃定黨務的公開和保密的界線。應基於“公開是原則，保密是特例”的要求，把必須公開的黨務，通過明確清晰的“項目清單”，告知各級黨組織和領導干部。有了這樣的“清單”，黨務公開的堅決徹底就能得到保証。在“清單”的范圍內，各級黨組織和領導干部必須做到該公開的都要公開。

再次，通過推進黨的制度建設的方式完善黨務公開的黨內法規。全面從嚴治黨，重在依規治黨。目前，對黨務公開雖然建立了黨內情況通報制度、黨的重大決策征求意見制度、黨委新聞發言人制度、辦好黨報黨刊和黨建網站、黨內事務聽証咨詢和黨務問詢等相關制度，但這些制度還沒有制定出正式的黨內法規，造成這些制度的實際應用缺乏法規依據。因此，必須盡快制定黨內法規，健全和完善這些黨務公開制度。同時，在已建立的各項黨務公開制度的基礎上，還有必要制定一個《黨務公開條例》的總的制度規范，才能更好地使各項黨務公開的制度協調一致。

最后，大力抓好黨務公開落實的監督機制。在黨員擁有的民主權利中，除知情權、參與權、表達權外，監督權是保障黨務公開能夠得到貫徹落實的最為重要的條件。對黨務公開的監督應做到“全、實、細”。全，即對黨務公開進行系統的、全方位的監督，促使黨務公開做到“四公開”，決策過程公開，辦事過程公開，辦事結果公開，監督情況公開。實，即監督黨務公開是否得到很好落實，例如，觀察和監督決策什麼，決策了什麼，決策后如何執行，執行結果如何評估等等具體的環節，促使黨務公開得到系統化、科學化的設計安排和貫徹落實。細，即重視對黨務公開細節的監督，善於從細微處查處執行不力，杜絕違規情況的發生。

（作者為國家行政學院教授、博士生導師）

原載：《黨內法規研究》2016年第1期