“數字立國”，必須在法治的軌道上運行

編者按：在網絡空間這個生存新空間和治理新領域，塑造“數字立國”的大格局，就必須在法制的軌道上運行。特別是由於這個全新空間大數據所具有的“大價值”和“大利益”帶來的“大挑戰”，對社會的“大影響”，以及將會引發社會“大變革”的力量，使立法需求尤為迫切。我們必須在認清網絡空間法制化必要性、可行性的同時，通過及時的立法、嚴格的執法、公正的司法、全面的守法和有力的法律服務，加快網絡空間法制化進程，切實維護網絡空間國家主權、安全和發展利益。

黨的十八屆五中全會公報提出要實施“國家大數據戰略”，標志著大數據戰略正式上升為我國的國家戰略，開啟了我國大數據建設的新篇章。在大數據時代，我國需要以“數字立國”的戰略魄力，適應經濟新常態，開拓網絡大格局。同時，我們要清醒地看到，“大數據”之“大”，不僅僅在於其“大容量”，更在於其具有“大價值”和“大利益”，帶來的“大挑戰”，對社會的“大影響”，以及將會引發社會“大變革”的力量。因此，“數字立國”必須在法治的軌道上運行，才能保障大數據依法運行，為我所用，造福於國家和人民。

一、“數字立國”在法治的軌道上運行的必要性

互聯網的大發展，一方面為人民的生活提供了極大便利，成為了國民經濟新的增長點，另一方面，也加劇了對個人數據和企業數據的收集和二次利用，引發了一系列違法犯罪問題。

（一）網絡侵權

當前，網絡侵權形式復雜多變，新型的網絡侵權層出不窮。以知識產權領域為例，“雲技術”剛剛在互聯網平台上得到運用，一批涉及“雲視頻平台”、“雲音樂平台”侵犯網絡著作權的案件就涌向法院。國家版權局聯合國家網信辦、工信部、公安部開展的專門打擊網絡侵權盜版的專項治理行動“劍網行動”已經延續10年。“劍網2015”專項行動的重點打擊對象是網絡音樂、雲存儲、應用APP、網絡廣告聯盟等新型的盜版侵權行為。互聯網技術的日新月異發展與知識產權立法以及司法解釋的相對滯后形成了鮮明的對比，如何在激勵網絡技術創新的同時有效遏制新型網絡侵權行為，成為知識產權審判中的一大難題。又如，在大數據時代，從網上購物等生活小事到生兒育女等人生大事，都會在各種各樣的數據庫中留下“數據腳印”，公民隱私權和個人信息安全在大數據環境中也更加容易遭到侵犯。在傳統社會中，一般隻有政府機構才能掌握數以億計的個人數據，然而在大數據時代，許多互聯網企業和社會組織也擁有海量的用戶數據，而這些海量數據的匯集會加劇個人信息泄露的風險。在我國，2014年3月，攜程網由於其支付系統存在技術漏洞，大量用戶個人信息和銀行卡信息遭到泄露並在互聯網上大肆傳播， 嚴重地侵害了用戶的隱私權和個人信息的安全。

（二）網絡犯罪

法諺有雲：“有利益的地方就有犯罪。（Ubi commodum，ibi auctor.）”當前，利用互聯網和移動互聯網大量傳播詐騙信息非法牟利，在境外開辦淫穢網站向境內傳播淫穢信息，以及從事網絡盜竊、賭博和非法經營等犯罪活動有愈演愈烈之勢。我國面臨的現實問題是：一方面，“大數據”的價值快速增長，“大數據”涉及的利益巨大，面臨著嚴重的網絡犯罪威脅，“大數據”已經成為了網絡犯罪的重要目標，並催生了許多重大、新穎、疑難的刑事法律問題﹔另一方面，“大數據”的信息保護技術滯后，“大數據”的刑法保護體系不完善，某些方面的刑事立法甚至處於真空地帶，“大數據”的刑法理論無法及時有效回應巨大現實法律需求，以至於司法機關在打擊涉及“大數據”犯罪的司法實踐中面臨著重重困境。例如，對於為網絡犯罪提供幫助的“利益鏈條”進行懲治的法律依據不足﹔對於為實施網絡犯罪而在互聯網上發布信息等預備行為難以獨立定罪處罰﹔對於針對不特定的人實施網絡犯罪的行為難以有效規制，等等。更為嚴重的是，美國“棱鏡門”事件表明：美國政府情報機構利用其掌握的互聯網核心技術和壟斷地位，利用對網絡設備預先設置的“后門”，大量竊取我國政治、軍事、經濟、社會等領域的情報。美國的部分互聯網企業配合美國政府進行大數據分析，對我國國家安全構成嚴重危害，對於該類行為，如何取証、以及如何定罪處罰，都存在大量的法律難題。

互聯網已經成為人們生活的“第二空間”，不應成為“法外之地”。如果不加強立法、嚴格執法、公正司法，互聯網的大發展將會帶來更加嚴重的違法犯罪問題，因此，“數字立國”在法治的軌道上運行是十分必要的。

二、“數字立國”在法治的軌道上運行的可行性

我國和西方國家多年來治理互聯網的歷史實踐表明，“數字立國”在法治的軌道上運行，不僅是必要的，而且也是可行的，其可行性主要體現在以下幾個方面。

（一）從國外的情況來看，依法治理互聯網的效果較好

美國奧巴馬政府對大數據非常重視，將大數據視為“未來的新石油”，自2012年以來陸續發布了《大數據研究和發展計劃》等一系列政策規劃，把大數據戰略上升到了國家戰略的高度，同時也將大數據納入了法律框架的完整布局之中。歐盟正在大力推進《數據價值鏈戰略計劃》，旨在利用大數據促進經濟發展和就業增長。日本則於2013年公布了《創建最尖端IT國家宣言》，以促進大數據應用為核心，振興經濟增長、優化國家治理。 從國外的情況來看，依法治理互聯網方面取得了較好的效果，各式各樣的網絡行為逐漸被納入了法治的軌道中，大數據的商業價值和社會價值逐漸顯現，互聯網的健康發展成為了促進經濟增長、加強社會治理、方便民眾生活的積極因素。

（二）我國經過多年的互聯網治理，具備了經驗和技術能力

我國治理互聯網的方針路線經歷了從“積極發展、加強管理、趨利避害、為我所用”到“積極利用、科學發展、依法管理、確保安全”的變化歷程。 經過多年的互聯網治理，我國具備了一定的經驗和技術能力。尤其是近年來，《全國人大常委會關於加強網絡信息保護的決定》、《中華人民共和國國家安全法》、《中華人民共和國反恐怖主義法》、《最高人民法院、最高人民檢察院關於辦理利用信息網絡實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》等一系列重要的法律和司法解釋相繼出台，《中華人民共和國網絡安全法（草案）》也正在征求意見，這些規定既是我國治理互聯網的經驗總結，也為我國依法治理互聯網提供了法律保障。同時，華為公司、中興公司、奇虎360公司等一批網絡民族企業的崛起，為我國依法加強互聯網的治理工作奠定了技術基礎。

（三）多年來，人民群眾對互聯網違法犯罪深受其害，依法治網能得到人民支持

中國互聯網絡信息中心（CNNIC）《2012年中國網民信息安全狀況研究報告》的調查數據表明，2012年全國有84.8%的網民遇到過信息安全事件，總人數為4.56億，經濟損失總額高達194億元。 另外，根據中國互聯網絡信息中心《第35次中國互聯網發展狀況統計報告》的統計數據，2014年，我國總體網民中有46.3%遭遇過網絡安全問題，其中，電腦或手機中病毒或木馬、賬號或密碼被盜竊的情況最為嚴重，分別達到26.7%和25.9%，在網上遭遇消費欺詐比例高達12.6%。 這些數據表明，多年來，人民群眾對互聯網違法犯罪深受其害，依法治網必將得到人民群眾的大力支持。

（四）中央文件明確要求“數字立國”

黨的十八大報告明確提出：“加強網絡社會管理，推進網絡依法規范有序運行。”《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》進一步強調：“堅持積極利用、科學發展、依法管理、確保安全的方針，加大依法管理網絡力度，加快完善互聯網管理領導體制，確保國家網絡和信息安全。”十八大以來，我國將加強互聯網管理的重要地位提升到了前所未有的高度， 黨的十八屆五中全會公報進一步提出：“實施網絡強國戰略，實施‘互聯網+’行動計劃，發展分享經濟，實施國家大數據戰略。”目前，大數據已成為國家基礎性戰略資源，成為了推動經濟轉型發展的新動力、重塑國家競爭優勢的新機遇和提升政府治理能力的新途徑。為此，國務院於2015年8月31日發布了《促進大數據發展行動綱要》，圍繞大數據提升國家治理能力、大數據促進經濟發展轉型和大數據加強安全保障三個方面，確立了我國促進大數據發展的指導思想、總體目標、主要任務和政策機制。上述文件的精神充分體現了黨中央、國務院實行數字立國的決心和態度。

（五）習近平總書記在互聯網大會上明確提出了指導方針

在第二屆世界互聯網大會開幕式上，習近平總書記在主旨演講中提出了推進全球互聯網治理體系變革應該堅持的“四項原則”，以及共同構建網絡空間命運共同體的“五點主張”，即“加快全球網絡基礎設施建設，促進互聯互通﹔打造網上文化交流共享平台，促進交流互鑒﹔推動網絡經濟創新發展，促進共同繁榮﹔保障網絡安全，促進有序發展﹔構建互聯網治理體系，促進公平正義”。 “四項原則”和“五點主張”深刻論述了國際互聯網發展與安全的關系，體現了我國對互聯網發展趨勢的深刻把握，體現了全球互聯互通、共享共治的互聯網發展思維，體現了我國作為互聯網大國的責任與擔當，是我國為全球互聯網治理做出的重要貢獻。習近平總書記在世界互聯網大會上的重要講話為數字立國在法治的軌道上運行提供了指南和方向。

三、如何使“數字立國”在法治的軌道上運行？

“大數據”不僅是一種海量的數據狀態及其相應的數據處理技術，更是一種思維方式、一項重要的基礎設施、一個影響整個國家和社會運行的基礎性社會制度。可以說，“大數據”具有催生社會變革的能量。為了實現“數字立國”在法治的軌道上運行，應當在以下幾個方面加強工作。

（一）及時的立法

加強互聯網治理首先要做到有法可依。有學者曾經指出，我國的互聯網法存在以下四個方面的問題：一是缺少頂層設計﹔二是規范層級低、立法碎片化﹔三是簡單搬用現實社會管理辦法﹔四是規定執行效果差，規定與現實嚴重脫節。 針對這些問題，我國的互聯網立法應當把握幾個重點：第一，要加快制訂《網絡安全法》的工作，使《網絡安全法》盡早成為我國互聯網領域的基礎性法律，切實保障國家網絡安全和社會公共利益。第二，針對當前利用互聯網侵犯個人信息的問題十分突出的情況，我國應當加快制定《個人信息保護法》。僅僅把個人信息保護在《網絡安全法》中作出規定是不夠的，也是不可能規定完整的。在個人信息保護的問題上，《個人信息保護法》和《網絡安全法》是一般法和特別法的關系，不論《網絡安全法》規定個人信息保護的篇幅有多大，單獨制訂一部《個人信息保護法》仍然是十分必要和可行的。第三，還要抓緊修改完善《政府信息公開條例》、《電信條例》等行政法規以及有關的國務院部門規章，形成一個完整的互聯網法律體系。

（二）嚴格的執法

今后的網絡行政執法，要向常態化的方向發展。行政執法機關有必要加強專項整治行動，針對各類網絡違法行為定期開展排查工作，搗毀惡意侵權和違法交易的網絡平台，制止違法信息在網上傳播，通過淨化網絡環境，把違法犯罪活動消滅在萌芽狀態。並且，行政機關在執法活動中，一經發現涉嫌網絡犯罪的線索，應當及時向公安機關移送，形成行政機關和司法機關的網絡執法合力。

（三）公正的司法

互聯網治理事關國計民生和國家長治久安，不僅要有政策法律支持和科技設施支撐，還必須有公正司法的有力保障。人民法院要充分發揮三大審判工作的職能作用，加強互聯網的司法治理。其一，刑事審判要打擊網絡犯罪，保護信息安全。人民法院應當充分發揮刑事審判的威懾作用，懲罰網絡攻擊的犯罪行為，保持打擊網絡黑客的高壓態勢，切實保護國家的信息安全。要保護網絡數據信息。大數據具有巨大的政治、經濟、文化和社會價值，關涉到國家安全、社會公共利益、企業商業利益和個人隱私等重大利益，針對“大數據”及其控制權的新型犯罪的社會危害性極大，需要引起司法機關高度重視。其二，民事審判要遏制網上侵權，維護交易秩序。面對P2P、“雲視頻”、IPTV、“三網融合”等不斷更替的信息網絡技術，要不斷明確新型網絡糾紛的裁判規則，在激勵技術創新的同時有效遏制新型網絡侵權行為。互聯網商業模式的創新是互聯網發展的基本動力，人民法院審理涉及網絡交易的案件，需要很好地平衡網絡運營商與廣大網絡消費者之間的利益，保障網絡交易秩序，維護安定有序的網絡交易環境。其三，行政審判要保障網民權益，支持依法行政。隨著政府對互聯網監管的加強，不服政府的互聯網監管行政行為的行政訴訟案件也會逐漸增加。人民法院在行政審判中，既要維護公民知情權等合法權益，也要保障政府信息公開工作的有效推進，還要支持行政機關對於網絡言論和網絡行為依法履行監管職責，有效治理網絡亂象，保障網絡安全。

（四）全面的守法

法治意識是人們對法律發自內心的認可、崇尚、遵守和服從。習近平同志指出，法律要發生作用，首先全社會要信仰法律。如果一個社會大多數人對法律沒有信任感，認為靠法律解決不了問題，那就不可能建成法治社會。因此，一定要引導全社會樹立法治意識，使人們發自內心地對憲法和法律信仰與崇敬，把法律規定內化為行為准則，積極主動地遵守憲法和法律。隻有這樣，才能為全面推進依法治國，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法奠定堅實的思想基礎。推動全社會樹立法治意識，首先必須加強公民道德建設，全面提高公民道德素質，使法治成為人們的道德追求。法律是成文的道德，道德是內心的法律。習近平總書記多次強調，要堅持依法治國和以德治國相結合，把法治建設和道德建設緊密結合起來，把他律與自律緊密結合起來，做到法治與德治相輔相成、相互促進。在網絡安全領域，我們要通過加強網絡倫理、網絡文明建設，充分發揮道德教化引導作用，用人類文明優秀成果滋養網絡空間、修復網絡生態，為網絡安全領域法律的全面實施奠定堅實的基礎。

（五）有力的法律服務

在大數據時代，互聯網治理、互聯網經營活動和互聯網糾紛的專業性日益增強，需要強有力的法律服務隊伍提供專業支持。各級黨政機關和人民團體可以設立公職律師，企業可設立公司律師，參與重大決策的論証，提供法律咨詢意見，促進依法上網，依法辦事，預防法律風險。還要進一步發展和推動網絡法律服務志願者隊伍的建設，不斷完善互聯網糾紛的多元化解決機制，促進互聯網糾紛及時有效地解決。

（作者系天津大學法學院院長）

（來源：中國信息安全）