建立符合職業特點的法官管理制度

　　2015年9月，中央全面深化改革領導小組會議審議通過了《法官、檢察官單獨職務序列改革試點方案》和《法官、檢察官工資制度改革試點方案》，為推動法官、檢察官單獨職務序列和工資制度改革提供了根本遵循。建立符合職業特點的司法人員管理制度，在深化司法體制改革中居於基礎性地位。建立符合職業特點的法官單獨職務序列，是落實司法人員分類管理的一項重要舉措，也是保障司法責任制、法官員額制、法官遴選制度等改革順利推進的前提條件。當前，我們要針對司法工作和法官隊伍的實際情況，凝聚共識、循序漸進，穩妥有序推進這項改革。

　　建立法官單獨職務序列符合司法規律

　　對法官實行有別於其他公務員的單獨職務序列管理，是由審判權的內在屬性決定的。根據我國憲法，人民法院是國家的審判機關，依法獨立行使審判權。審判權具有不同於行政權的特性。行政權從本質上講是管理權，行政行為多數不具有終局性，其合法性需要接受法律衡量﹔行政官員上下級之間是領導與被領導的關系，講究上命下從、令行禁止。審判權是對案件事實和適用法律的判斷權和裁決權，具有親歷性、中立性、程序性等特點，以司法公正為首要價值目標﹔審判權具有終局性，對糾紛實行司法最終解決原則，原則上一事不再理﹔法官在審判組織內部是平等關系，講究少數服從多數。審判權與行政權存在的這些重大差別，要求對法官的管理應實行不同於其他公務員的模式。

　　我國現行公務員法將公務員職位劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類三個類別，並明確法官屬於公務員范圍。長期以來，我國對法官按照綜合管理類公務員管理，實行與其他公務員基本相同的管理模式，在任免條件、職級晉升、業績考核、職業保障等方面沒有明顯區別，實行行政化管理，法官之間實際上存在著上下級關系。這種管理體制既不利於法官平等行使審判權，也不符合法官職業特點和審判工作規律。從職位性質、條件、特點和管理來說，法官職位有別於公務員法規定的三個職位類別中的任何一個。法官等級主要代表職業資歷深淺，並不意味著級別高低，等級不同的法官就同一起案件行使審判權時，權力平等、共同擔責，不存在“誰級別更高，誰審批把關”的現象。因此，為確保司法公正，應當按照法官職業特點，推動實現法官等級與行政職級脫鉤，建立法官單獨職務序列。

　　黨的十八屆三中、四中全會提出推進司法人員分類管理、完善司法責任制、加強司法人員職業保障、推動省以下地方法院檢察院人財物統一管理等改革任務。建立符合職業特點的司法人員管理制度，在深化司法體制改革中居於基礎性地位。建立法官單獨職務序列，構建與審判權特點相適應的法官管理制度，既是保証司法改革順利推進的重要舉措，更是遵循司法規律、體現法官職業特點的必然要求。

　　建立法官單獨職務序列，不是變相為法官“提職級、加工資”，而是依托法官法確立的“四等十二級”法官等級制度，在實行法官員額制基礎上實現法官等級與行政職級脫鉤，在等級設置、晉升方式、晉升年限、選升比例、考核懲戒和工資制度等方面充分體現法官職業特點，實行有別於其他公務員的人事管理制度，保障審判權依法獨立公正行使，確保實現“讓審理者裁判、由裁判者負責”。

　　為法官提供相應職業保障有利於保証司法公正

　　司法是維護社會公平正義的最后一道防線。法官行使審判權，承擔著公平正義守護者的角色，應當具備較高的法律素養，具有較豐富的社會經驗，並受到更嚴格的司法責任制和職業道德的約束。我國推進法官員額制改革后，對法官的職業要求比其他公務員更加嚴格，主要體現在：一是入職門檻更高。初任法官必須經過國家公務員考試和司法考試，具有相應法律工作經歷，並經過較長時間的任前培訓。二是肩負責任更重。根據中央統一要求，法官員額未來將嚴格控制在中央政法專項編制的39%以內，入額法官將經過嚴格遴選。進入員額后，法官對其履行審判職責的行為承擔責任，在職責范圍內對辦案質量終身負責。三是職業倫理要求更嚴。受審判工作特殊性影響，法官要受到嚴格職業倫理的限制。比如，法官離任兩年內不得以律師身份擔任訴訟代理人或辯護人，終身不得在原任職法院擔任訴訟代理人或辯護人﹔法官的配偶、子女在該法官任職法院轄區內從事律師職業的，應當實行任職回避。

　　從世界主要國家的經驗來看，在實行法官單獨職務序列的同時，都相應提高了法官職業待遇水平，以促使法官立場更中立、心態更超脫、裁決更公正。在我國，過去由於法官等級與行政職級挂鉤，基層法院法官職級低、待遇差、發展空間受限、晉升通道狹窄，導致法官職業尊榮感總體不高。不少一線辦案法官為了晉升行政職級，選擇到非審判部門工作或離開法院到其他單位工作。隨著立案登記制、司法責任制、訴訟管轄制度改革的快速推進，審判任務和工作壓力越來越重，優秀法官流失和斷層現象更加突出。建立法官單獨職務序列，就是針對影響法官隊伍穩定的突出問題，堅持向基層和一線傾斜，加大職業保障力度，拓寬法官職業發展空間，引導法官立足基層，在辦案崗位成長成才，在維護社會公平正義事業中安心專心工作。

　　穩妥有序建立法官單獨職務序列

　　建立法官單獨職務序列是一項復雜改革。推進這一改革，必須堅持黨管干部原則，進一步加強黨對法院工作的領導﹔堅持從法官職業特點和司法規律出發，通過使法官等級與行政職級脫鉤，實行有別於其他公務員的管理﹔堅持向基層和辦案一線傾斜，增強法官的職業尊榮感和使命感﹔堅持問題導向，不斷完善配套措施，建設一支高素質的專業化、職業化法官隊伍。在實踐中，尤其要解決好以下三方面問題。

　　突出職業特點，著力提升法官隊伍專業化、職業化水平。針對當前依據行政職級確定法官等級、法官職業特點體現不夠的問題，新的法官等級包括德才表現、業務水平、審判工作實績、工作年限、所任職務等豐富內涵，是對法官進行人事管理的基本依據，也是法官依法享受保障待遇的重要基礎。其核心是按照法官等級進行管理，法官等級與行政職級脫鉤，與其他公務員職務層次沒有對應關系，法官之間也不根據等級高低確定上下級關系。在法官等級設置方面，打破法官職務晉升的“天花板”，拓寬法官職業發展空間。在法官等級晉升方式方面，試點方案實行按期晉升、擇優選升和特別選升相結合的方式。各級法院法官隻要認真履行職責，即使不擔任領導職務，也能按照任職年限逐級晉升到一定等級。晉升較高法官等級的，實行比例或者數量控制。對於特別優秀或者工作特殊需要的，還可以破格或者越級晉升。這樣的規定既有利於廣大法官安心在審判一線工作，又可以確保較高等級法官是優中選優，有利於優秀人才脫穎而出。

　　堅持基層和一線辦案崗位導向，有效激勵廣大基層和一線辦案法官辦好案、多辦案。目前，人民法院80%的案件在基層、80%的法官在基層。有效激勵基層法官隊伍是確保司法人員分類管理制度改革順利推進的重中之重，也是加強法官隊伍專業化、職業化建設的關鍵。建立法官單獨職務序列，著眼於法官在基層培養、在基層鍛煉、在基層成長，堅持重點向基層法院傾斜，鼓勵優秀人才向基層和辦案一線崗位流動。較大幅度提高中級、基層法院較高等級法官比例，擇優選升高級法官的比例設置也是越向下級法院比例越高。特別選升制度也明確規定隻適用於一線辦案法官，增加了一線優秀法官脫穎而出的機會。同時，試點方案還加大了對一線辦案人員的工資傾斜力度。

　　完善職業保障，切實增強法官職業尊榮感和使命感。建立法官單獨職務序列，既需要與法官員額制、司法責任制、法官逐級遴選等改革相銜接，也需要健全配套的法官職業保障制度。我國現階段的國情，決定了我們不能照搬西方國家法官職業保障制度和工資標准。但在推進法官單獨職務序列改革時，要建立與之相銜接、有別於其他公務員的工資制度，建立與法官工作職責、實績和貢獻緊密聯系的工資分配機制。根據法官的職業特點，建立法官單獨工資制度，較大幅度提高法官收入水平，完善法官的其他職業保障措施，有利於吸引優秀人才加入法官隊伍，充分調動法官工作的積極性。

　　（作者為最高人民法院黨組成員、政治部主任）

　　《 人民日報 》（ 2016年04月18日 07 版）