以新的理念推進城鄉協調發展

“積極推進新型城鎮化和農業現代化，促進城鄉協調發展，不斷增強經濟社會發展的整體性。”3月20日，中共中央政治局常委、國務院副總理張高麗在中國發展高層論壇2016年會開幕式上致辭時指出，新理念引領新發展，要堅持協調發展，著力形成平衡發展結構。

城市發展理念應回歸到“人”

“提速新型城鎮化，著力點和關鍵點都在城市。”住房和城鄉建設部副部長倪虹在論壇期間的“提速新型城鎮化”分組會上表示，做好新型城鎮化這篇大文章，核心和重點是遵循城市發展規律，創新城市發展理念。

國務院發展研究中心原副主任、中國發展研究基金會副理事長劉世錦也參與了本節討論。他首先欣慰地表示，台下有如此多的參會者關注城鎮化的話題，超出了自己的預期。這也說明了這一話題的重要性。“剛剛馬雲和扎克伯格的對話，使得這一會場人氣爆棚。其實，我們討論的這個話題可能比他們更重要，因為城鎮化除了他們的事兒外，還要管很多事情。”

劉世錦進而在發言中總結了中國城鎮化發展將會面臨的三個重要趨勢。一是農民進城。這是已經持續了三十多年的故事，也是解決三農問題的根本之舉。但是，當前中國出現了所謂的“劉易斯拐點”，農民進城的速度在放緩。據統計，去年全國向非農產業轉移的農民降至351萬人。二是城市分化，一部分城市人口在減少，一部分城市人口在增加。二、三、四線城市房地產要去庫存，房價較低，而一線城市房價在上升，部分甚至還在暴漲，其背后的推手是人口的流動。三是郊區化進程。在交通擁擠和環境問題突出的城市，如北京，據調查有相當一部分市民想離開鬧市區。

基於當前城鎮化發展趨勢，倪虹建議，城市發展理念應著力實現三個轉變。一是從注重量變轉向注重質升。過去，在生產力落后、物資短缺的情況下，城市發展的重點曾更多地放在量的累積和速度的提升上，這是符合當時實際的選擇。而當前城市發展的突出問題已不再是有沒有、夠不夠的問題，而是好不好、優不優的問題，這就需要從質上實現飛躍，盤活存量，限制總量，做優增量，提高質量。倪虹認為，如果城市發展的品質和質量跟不上，城市的吸引力就會大大減弱，影響城鎮化進程。

二是從注重紅利轉向保障福利。倪虹舉例指出，目前有一部分農村轉移人口面臨著這樣的現實困境：就業的時候來到城市，失業的時候回去了﹔健康的時候來到城市，生病時又回去了﹔年輕的時候來到城市，老了又回去了。“這就等於把紅利留給城市，把成本攤在了農村。”因而，需要正確地認識和把握紅利和福利的關系，福利看起來是成本，實際上是潛在的紅利，也隻有解決好農民工在城鎮的福利，才能夠真正享受城鎮化帶來的紅利，否則城鎮化不可持續，三農問題也不可能根本解決。

三是從注重城市的競爭轉向城市的競合。“競合不是不需要競爭，而是在競爭中有合作、在合作中求共贏，這是更高層次的競爭，是競爭的升級版。”倪虹指出，實現競合一般有兩條路徑，可以通過深度的融合做大做強，也可以通過強強合作實現共贏。“實際上，城市群的發展就是競合的體現。”不僅中心城市要發展，周邊城市也要發展，也隻有加快完善周邊城市的基礎設施和公共服務，推動公共服務的均等化，將周邊城市發展起來，才能夠發揮中心城市的服務作用，使整個區域的人口、產業等資源合理流動，並通過優化配置，整合比較優勢，產生“一加一大於二”的集聚效應。

倪虹坦言，城市發展理念的轉變絕非易事，其中涉及利益關系格局的深層次調整。他強調，隻有解放思想，轉變觀念，正確認識和把握城市規律，才能充分發揮城市“火車頭”的作用，真正提速新型城鎮化。

作為城市政府代表的山東省青島市市長張新起同樣表示，“城市發展理念的轉變是必要的。”他進而指出，改革開放以來，城市規劃建設以經濟建設為中心，細數曾經的一些規劃故事，市長最關心的是如何提高生產效率。而當經濟好起來了，空氣卻惡化了，交通堵塞了，生活不方便了，大家才開始反思。“我覺得城市發展理念如今正在回歸，並且我們也有資格、有能力回歸到人的生活品質上來。”

城市規劃要更加明智、有遠見

新加坡“規劃之父”、新加坡國家發展部宜居城市中心主席劉太格參與了我國三十多個城市的規劃工作。他表示，“在中國，人潮涌入城市的趨勢很難抵擋，基於此，城鎮化要加速推進。但我希望，在應付人潮的同時，盡量把工作做到快而不趕。”

“中國沒有借口做不好城市規劃和建設。”劉太格認為，“這是因為中國做城市規劃的條件非常優越。”他對此解釋道，一是政府力量大，二是政府有權力和條件將城區縣統籌規劃，制定系統化方案。三是土地國有且擁有豐富的資源。“既然具備了如此優越的條件，城市規劃要更加明智化，一舉一動都要經過思考，而不是拍腦袋作決定。”

做好城市，落腳點就是做好“城市健康”。劉太格進一步表示，“城市規劃者要秉持正確的價值觀，規劃時要有人文學者的心，要為土地、為人民建設﹔要有科學家的腦，把整個城市當作巨大的機器，將其合理地裝配起來﹔要有藝術家的眼睛，將這部機器融合在土地上，用藝術家的眼睛和土地談戀愛。”劉太格建言，希望中國可以把更多的精力放在城市規劃上，“城市健康了，城市就會變得更美”。

美國紐約大學教授保羅·羅默在發言中表示：“城鎮化可以是靈丹妙藥（miracle drug），也可能會是癌症。”他通過開飛機的例子，說明有計劃地推進城鎮化的模式，其成本將遠低於沒有計劃的城鎮化。 如果沒有做好規劃，城市就會無序地擴張。而要花錢解決這些由於缺少事先規劃而產生的城市問題，其成本非常大。“中國可以成為城鎮化規劃的全球范例，但是需要知道如何把城鎮化變成靈丹妙藥。”保羅·羅默同樣強調城市規劃工作的關鍵作用。

“如何保障事先的城市規劃能夠真正符合這個城市未來發展的需求？”本節討論的主持人、清華大學經濟管理學院副院長白重恩向與會嘉賓提問道。

“我們在做城市規劃時，要了解和抓准城市的基本問題。規劃如果依據人的根本需求，就不會出現大問題。”劉太格建議要做長期規劃。他說，盡管我們看到當前的世界瞬息萬變，但人的本性不會發生大的改變，人們對生活的根本需求不會改變。“因而不能找借口說，因為世界變化太快，就不能做長期規劃。”

保羅·羅默也建議要做長期的城市規劃。“這樣才能一直保持領先而不是落后的追趕，也會避免高成本的代價。”他進而舉例，早在1811年，美國紐約就計劃修建第五大道，經過幾十年才最終建成。在做規劃時，人們不知道汽車，甚至路上連自行車都沒有幾輛，但還是預留出相當大的公共空間，事實証明這是明智的決定。“在應對較大的人口流動問題時，應制定較為粗線條的規劃，政府未來還有一定的可操作空間。”保羅·羅默建議道。

“城市規劃需要一體化、系統化的思維。”新加坡國家發展部宜居城市中心執行總監邱鼎財在“建設國際化宜居城市”分組會上發言時強調。他詳細列舉了新加坡運用一體化規劃方案的相關經驗。在過去幾十年中，新加坡通過採取一系列綜合措施開展水資源回收和污水處理以改善供水矛盾，目前已基本實現水資源自給自足。新加坡一方面運用海水淡化技術實現水的供給，另一方面建立雨水收集系統。據邱鼎財介紹，新加坡全國有三分之二的土地包括市中心都具備吸收和儲存雨水的能力。同時，他們注重水的再次利用和循環使用，將廢水進行清潔和再處理。

值得注意的是，隨著信息技術及人工智能的不斷拓展，城市的“智慧化”已成為城市規劃管理中必不可少的元素。普華永道全球有限公司主席戴瑞禮提出，“智慧城市的設計和建設，可改善城市人口的生活，也是城鎮化下一步可持續發展的基礎。”目前，中國也在積極推進智慧城市建設的試點工作。他表示，下一代信息技術會讓智慧城市的發展進入一個新時代，如物聯網等一系列信息技術的發展，可將城市裡的每個人連通起來，同時報告城市裡正在發生的事情。在這一過程中釋放出的諸多數據可引入到服務中，如提供智能醫療、智能交通、智能環境服務等。

中國城鎮化要直面挑戰，迎難而上

中國的城鎮化是世界史上規模最大的。特別是上世紀90年代中期以后，城市化率每年提高一個百分點以上，每年新進入城市的人口達1400多萬。2015年，中國的城鎮化率已超56%。

盡管中國城鎮化取得了一定成績，但依舊面臨不少挑戰和問題。國務院發展研究中心副主任王一鳴在“建設國際化宜居城市”分組會上表示，當前可以明顯感覺到，城鎮基礎設施供求的缺口還比較大。比如，中國大城市普遍存在交通擁堵、環境污染等問題，中小城市的硬化道路比重偏低，自來水和天然氣普及率也低於發達國家水平。

最近一個時期，我國加大了城市基礎設施引入PPP（政府與社會資本合作）模式的力度。王一鳴指出，這有利於加快政府職能轉變，提升城市公共產品供給的質量和效率，彌補城鎮基礎設施的融資缺口，以及控制地方政府債務風險。

我國PPP項目累計投資額低於巴西，在新興經濟體裡並不領先。王一鳴提出，當前面臨的主要問題是，地方政府對PPP項目有很高的積極性，但實際落地少。另外，PPP項目本應引入民營資本，而目前更多的是國有資本參與這種合作方式。社會資本的參與度為何較低？王一鳴分析認為，一是PPP項目融資成本通常較高，削減了社會資本積極性。二是作為全生命周期的項目，PPP項目會持續20年、30年甚至40年，投資者擔心這期間由於政府換屆導致曾經的合約失效。三是對於一些大型投資項目，尚缺乏有資質和投資能力的民營企業。此外，相關法律法規需完善，第三方中介機構專業水平也有待提升。

對於如何提高社會資本參與的積極性，王一鳴建議，應建立科學合理的定價機制﹔給予靈活的激勵政策﹔建立政府信用約束機制﹔提高地方政府的項目實施能力和專業能力，包括加強項目的籌劃、監管和績效評估等能力建設﹔進一步完善相關法律法規﹔創新金融服務，提供全周期的金融服務方案﹔進一步完善信息公開和風險管理機制等。

“不可否認，當前中國住房保障體系建設面臨挑戰。”國務院發展研究中心市場經濟研究所研究員任興洲表示，中國的住房制度始於1980年，經過了三十多年的探索和發展，取得了一定成效。任興洲進一步表示，其中最大的挑戰是地方配套資金缺口和中長期政府償債壓力不斷增加，這可能是下一步亟待解決的問題。此外，拆遷難、成本高等問題日益突出，保障性住房后續運營管理體系及住房保障相關法律體系亟待完善。

任興洲建議，下一步，完善住房保障的思路就是堅持完善相關制度，根據地方實際確定建設指標，量力而行、盡力而為，進一步完善拆遷利益協調機制，加大對困難地區資金補助力度，完善政策性金融信貸制度等。

任興洲在發言中提到，去年中央經濟工作會議和今年“兩會”上都強調，未來中國城鎮住房制度改革的重點是解決新市民和非戶籍人口住房問題，提出落實戶籍制度改革，允許農村轉移人口等非戶籍人口在城市落戶，享受必要的住房保障制度﹔同時，公租房逐步擴大到非戶籍人口，以滿足新市民住房需求。

新市民如何融入城鎮，做到“進得來”“留得住”，也同樣得到其他與會嘉賓的廣泛關注。白重恩建議，是否可考慮通過一定方式將進城農民在農村的資產變現盤活？對此，倪虹表示，土地改革是國家深化改革的重點，相關研究正在進行中，相信這項研究定會以農民的利益為核心，助其在城市裡更好地安居樂業。他介紹說，“此次住房制度改革，中央提出以滿足新市民的住房需求為出發點，租售並舉，也就是說，要通過金融等各種政策，幫助有能力的農民在城裡買房﹔對於暫時無能力或意願的農民，滿足其租房需求，對於符合保障條件的，給予保障。”

劉世錦也在發言中表示，城鄉之間和地區之間，各種生產要素如土地、資金、人員等如何合理流動，是中國下一步城鎮化過程中，在體制改革或政策調整方面需要解決的核心問題。

農業供給側改革重在保護農民利益

“中國有很好的城市風光，但千萬不要忘記，我們還有6億多小農，也就是這些小魚苗。”農業部副部長屈冬玉在“構建現代農業產業體系”分組會上發言時，一開始就作了這樣一則比喻，“全球的農民都是小魚，而中國的農民只是小魚苗、小蝦米”。

“改革開放37年，特別是 2004年以來連續12年的高速增長以后，中國的農業面臨很多問題。”國務院發展研究中心農村經濟研究部部長葉興慶在發言中直指我國農業發展的困局。他進一步表示，“未來五年是探索中國特色新型農業現代化、重構中國農業政策體系的重要窗口期。”

屈冬玉指出，農業現代化是中國“四化”的短板，需要新理念引領推動農業供給側結構性改革，全面提升農業競爭力。第一，要以產業發展為目標，創新農業管理體制機制。將新技術、新業態、新模式引入農業，用現代理念引領農業。改革土地經營制度，必須確權到集體成員﹔把集體資產盤活﹔延伸產業鏈、價值鏈，發展多種形式的適度規模經營。第二，以市場需求為導向，推進農業結構調整。一定要改善生產環境、調整結構，具體講就是要減玉米，提升奶業，增加綠色食品和高質量的特色產品。至2015年年底，中國還有5500萬貧困人口，不能讓貧困人口掉隊，這也是產業扶貧的重要政治任務。第三，要化解資源約束的瓶頸，推動農產品綠色發展。第四，統籌國內國外兩個市場、兩種資源。要將進口的節奏、數量和國內需求吻合起來。還要利用現代信息技術推動一、二、三產業的發展，尤其是“互聯網+現代農業”發展。

對於農業供給側結構性改革，國際食物政策研究所所長樊勝根在發言中給出以下幾點建議：第一，改補貼為收入，把現在的補貼轉換成收入給農民，讓農民優化投入。第二，實行土地制度改革。農民之所以不願放棄土地，一個重要原因是進城務工的農民沒有社會保障，因而需要建立良好的土地市場制度，使用權可以進入市場，讓市場確定規模，給農民提供保護。第三，擴大社會保障。社會保障不僅要在農村擴大深度、廣度，進城農民的社會保障也必須擴大深度、廣度，解決他們的后顧之憂。第四，要鼓勵互惠貿易。保持貿易的暢通是防止糧食價格飆升的有效辦法。第五，增加氣候型、資源集約型農業資源的投資。

新的五年規劃期，中國農業的結構性改革到底如何推進？本節論壇主持人葉興慶對發言嘉賓的觀點進行了總結。他指出，一是要提高農業競爭力，通過土地流轉、科技進步及對農民教育培訓，增強生產環節的效率。二是在農業生產和食品供應環節，確保食品的質量安全。特別是龍頭企業，要樹立優質品牌，通過高質量保障體系取得消費者信任。三是改善環境，提高農業的可持續發展能力，這一點對於中國農業未來發展至關重要。四是開拓視野，統籌兩個市場、兩種資源，從世界農業發展的大趨勢中確定中國農業發展的優先序，確定解決中國農業問題的新思路。

農民的利益誰來保護？企業在整個農業現代化過程中應發揮何種作用？作為國家農業食品龍頭企業的中糧集團深知使命與責任。中糧集團總裁於旭波在發言中表示，要在農業生產環節發揮引領作用，幫助和指導農民更好地生產，告知農民市場需求，為農民提供資金、市場，銷售農民的產品。在食品生產環節，關注食品安全，最大程度保証下游產品的品質。在貿易加工和物流方面，對社會食品供應發揮良好的支撐作用。

“到2050年，全球人口將達90億，需要有充裕、安全、廉價的食品來滿足需求，同時還要減少對環境的影響，現代農業是實現上述目標的關鍵。”美國瑪氏公司董事長維多利亞·瑪氏表示，“我們要吸引農戶，讓他們繼續從事農業生產，讓農戶的子子孫孫都願意繼續從事農業生產，隻有這樣才能保証糧食供應和食品供應。”她提出，需要關注農業生產績效，提升單產，通過作物科學、農田管理等措施保証農田產出，保証農戶有足夠的經濟收益，以此提升農業生產對農民的吸引力。

邦吉公司首席執行官索恩·施羅德表示， 全球各地的農民通常面臨著最為動蕩和挑戰的環境，得不到與其經營風險相匹配的報酬。他在發言中建議，“政府和產業界要支持農民成為優秀的管理者和決策者”。（記者 張菀航）