中國的城鎮化正急速向前。在大步快跑的同時，如何把步子邁得更穩、更實？
3月5日，李克強總理在《政府工作報告》中強調，要加強城市規劃建設管理。一個月前，中共中央、國務院印發《關於進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》（以下簡稱《意見》），指出了城市規劃建設管理中尚存在的部分突出問題，其中，城市建設盲目追求規模擴張，節約集約程度不高現象被“點名”。
誠然，在城鎮化的快速推進階段，土地的城鎮化會略快於人口的城鎮化。從國際公認標准看，衡量土地與人口城鎮化關系的城鎮用地增長彈性系數應維持在1至1.12之間，而中國顯然已跨出了這一合理閥值。相關數據顯示，2000-2010年，中國城市建設用地的面積擴大83.41%，土地城鎮化速度是人口城鎮化的1.85倍。
曾幾何時，求大求新的功利思維總會在城市規劃落筆之時搶得主導。在歐美發達國家城鎮化發展初期探索中，也很難拒絕城鎮土地快速擴張帶來的成就滿足，浮躁激進的城市規劃者催促著城市生長的徹底視覺化，他們需要一個“看得見”的城鎮化。而其后，當西方國家開始對“城市蔓延”現象質疑和反思之時，中國卻“義無反顧”地踏上了“造城運動”的老路。
從外延式擴張到內涵式發展
此次《意見》明確指出，要嚴控各類開發區和城市新區的設立。就在《意見》發布一周前，長春新區獲批成為國家級新區。這是自1992年第一個國家級新區——上海浦東新區成立至今，國務院批復的第17個國家級新區。
“據不完全統計，我國各類國家級經濟技術開發區、高新區、綜保區、邊境經濟合作區、出口加工區、旅游度假區等約有500個﹔各類省級產業園區1600多個﹔較大規模的市級產業園1000個﹔縣以下的各類產業園上萬計。”國家發改委城市和小城鎮改革發展中心研究員馮奎首先為記者梳理了目前我國新城新區的總體情況。
新城新區的涌現是基於區域發展戰略宏觀設計的結果，在發揮經濟引擎作用、拓展提升城市功能等方面被寄予厚望。但在如此龐大的數量規模面前，人們不禁發問，新城新區數量是否已趨於飽和？近年來，“空城”“鬼城”“睡城”廣受詬病，更是加深了對這一問題的質疑。
“一些年來，規劃和建設城市新區成為我國城市擴張的重要手段。”國務院發展研究中心社會發展研究部研究員林家彬在接受本刊採訪時表示。“由於新區的規劃建設都是在地方政府主導下進行的，目前城市新區所存在的一些問題，其根源也在於政府的決策失誤。”
他進一步分析認為，比如，對於城市未來產業和人口的過高預測，導致新區規劃面積過大，土地資源利用效率低下。再如，對於許多大城市來說，通過加快開發區等新區建設從而使老城區的擁擠狀況得到紓解本應是一個合理的選擇，但長期以來，由於城市規劃編制的滯后，加上受到“三為主”方針（指原國務院特區辦規定的國家級開發區建設必須以引進外資企業為主、工業企業為主、高新技術企業為主的方針）的限制，許多城市的開發區並沒有作為城市的有機組成部分來發展，因而不能成為老城區產業和居民有效疏散的發展區，並導致了老城區建筑密度過高和開發區土地資源浪費現象並存的困境。
“中國新城新區數量上不斷增多、面積不斷擴大，除了內在的合理性因素之外，也還有一些原因，包括地方政府貪大、求洋，獲得土地成本過低，盲目投資而無需擔責，缺乏調控與規范等。”馮奎認為，“從全球背景看，歐美發達國家的城鎮化基本完成，城市格局相對固定，其城鎮化當前更多體現為‘城上城’的發展，即在原有城市基礎上的‘推陳出新’。而‘棄舊圖新’的中國城鎮化，則表現為‘城外城’的發展模式。”
如果說，執著於城市規模擴張是全球范圍內城市化在前期推進的固定程式，抑或是在地方政績導向和企業投機熱情的合謀下宿命般的抉擇，我們可以為曾經走過的路找到一個似乎合理的借口，那麼如今，是時候停下急速擴張的步伐了。
今年1月，國土資源部部長姜大明在全國國土資源工作會議上表示，“十三五”時期，將分類推進城市開發邊界劃定，對特大城市、超大城市和資源環境超載的城市，加快劃定永久性開發邊界。
早在2014年7月，國土資源部、住房和城鄉建設部聯合召開相關工作會議，確定在14個大型、特大型城市，包括北京、上海、廣州、深圳等一線城市開展“劃定城市開發邊界”的試點工作。2015年5月，國土資源部相關負責人曾透露，下一步要爭取劃定全國600多個城市的開發邊界，並嚴格管理。
“加強空間開發管制，劃定城市開發邊界，根據資源稟賦和環境承載能力，引導調控城市規模，優化城市空間布局和形態功能，確定城市建設約束性指標。按照嚴控增量、盤活存量、優化結構的思路，逐步調整城市用地結構，把保護基本農田放在優先地位，保証生態用地，合理安排建設用地，推動城市集約發展”，“嚴控各類開發區和城市新區設立，凡不符合城鎮體系規劃、城市總體規劃和土地利用總體規劃進行建設的，一律按違法處理。”《意見》再次強調了對城市用地紅線的堅守。
全國政協委員、國土資源部原副部長胡存智在今年兩會期間回答記者提問時表示，“十三五”規劃建議中提出實行建設用地總量和強度“雙控”，有利於形成優化的國土空間開發格局，杜絕“攤大餅”式發展，有利於改善城市的人居環境，從而防止城市病。
如今，限制城市外延式擴張的圍欄不斷加高，倒逼城市內涵式發展。中國城鎮化曾過分向空間要效益的發展邏輯亟待修正。
新城新區待轉型重生
據報道，全國政協委員、北京市規劃委主任黃艷3月7日表示，北京城市總體規劃正在修編。按此前規劃，到2020年，北京建設用地規模將控制在2800平方公裡以內。新規劃要減地，到2030年建設用地規模可能要縮回來，控制在2700平方公裡以內。黃艷認為，可通過聚焦無效和低效用地來實現，也可採取壓縮建設用地的方式。
回歸“圍欄”內，城市內涵式發展成為城鎮化核心主題。目前看來，土地使用無效、低效已成為部分新城新區不容回避的問題。未來向土地存量要發展的城市規劃道路中，實現新城新區的轉型會成為突破重點。
“實際上，近年來國家高層和管理部門不斷釋放出新城新區必須謀求轉型發展的明確信號，各地積極實踐探索，新城新區轉型方向已日漸清晰。”馮奎進而總結了十大轉型方向，即：加強基礎設施建設﹔提升公共服務水平﹔推動產業轉型發展﹔優化招商引資環境﹔構建綠色生產生活方式﹔強化融資保障﹔重視國際合作﹔深化體制機制改革﹔提升核心能力建設﹔加強宏觀統計與分析。
在加強基礎設施建設方面，馮奎解釋道，新城新區的基礎設施建設要著眼於提高綜合承載能力，促進新城新區實現長遠性、可持續的發展。“要加強新城新區對外交通聯結線的建設，完善區域交通網絡。要注重地下空間的建設，推進綜合管廊試點。要順應信息化發展的趨勢，超前布局基礎設施。要通過重大基礎設施建設，引導產業、空間、人口的合理集中、集聚，以實現產、城、人融合發展。”
馮奎強調，“新城新區具有易於進行全新規劃、投資便捷、享受優惠政策較多、體制機制靈活等特征，非常適合開展中外合作，是理想的國際合作平台。”鑒於此，他建議，國家級新區、國家級高新區、國家級經開區以及其他新城新區應積極將國際合作作為發展的重要組成內容。當前應重點從三個方面展開國際合作，包括以企業投資為主要內容的項目合作，以服務貿易環境為主要內容的全面合作，以及從規劃到投資合作在內的整體性的合作。
值得注意的是，“對於以開發區為代表的城市新區的開發和建設，必須堅持統一規劃和管理的原則，防止片面強調開發區的自我發展、擅自下放規劃管理權限的傾向。”林家彬說。他表示，城市新區的開發和建設應結合城市總體的社會經濟發展狀況，結合現有基礎設施和公共服務設施的配置，結合各項城市功能的供需狀況及未來發展趨勢，合理確定新區各項功能的配置，合理配套建設各類基礎設施和公共服務設施。防止由於片面強調某一方面的功能——對開發區而言一般是生產功能，而忽視其他功能的傾向。
老舊城區待更新升級
城市規劃的視角不能一味遠眺，除了看看腳下這些新城“新苗”，回望曾經的舊城“故事”必不可少。
李克強總理在《政府工作報告》中提出，今年棚戶區住房改造600萬套，提高棚改貨幣化安置比例。
3月9日，首都之窗公布了《北京市2016年棚戶區改造和環境整治任務》，今年北京市將完成3.5萬戶棚改。同時發布的《關於進一步加快推進棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設工作的意見》指出，北京市力爭2015-2017年共改造包括城市危房、老舊小區在內的各類棚戶區住房12.7萬戶、農村危房2600戶，並加大配套基礎設施建設力度。
《意見》指出，“有序實施城市修補和有機更新，解決老城區環境品質下降、空間秩序混亂、歷史文化遺產損毀等問題，促進建筑物、街道立面、天際線、色彩和環境更加協調、優美。通過維護加固老建筑、改造利用舊廠房、完善基礎設施等措施，恢復老城區功能和活力”，“大力推進城鎮棚戶區改造，穩步實施城中村改造，有序推進老舊住宅小區綜合整治、危房和非成套住房改造，加快配套基礎設施建設，切實解決群眾住房困難”……從政策細節中可以看出，老城區的更新改造和功能恢復被放在了更為顯眼的位置，著力補齊民生短板，這同樣是城市內涵式發展的落腳點。
對此，林家彬表示，“《意見》對於老城區的改造和功能恢復給予了更多的關注，應該說這體現了城市發展理念的進步，從過去較多地關注經濟指標轉變為更加注重民生和人文。”他說，由於老城區更新改造工作難度較大，雖然多年來這項工作一直在推進，但進展相對緩慢，還有較多的居民生活在條件較差的老舊城區。改善這部分居民的居住環境，已經成為重大的民生問題，需要下大力氣加以推進。（記者 張菀航）
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