城市建設中的幾個矛盾與問題

城市化是世界經濟發展的大潮流與必然趨勢，西方發達國家已先於我們率先進入城市化的高級階段，城市化問題得到較為合理的解決，城市功能更趨完善合理，城市生活更宜居。

中國城市化在上世紀末緩慢起步，於最近十年蓬勃發展，各個等級的城市，包括省會城市、地級市、縣城都在大力推進城鎮化，但隨著城市化的推進，城市發展產生了諸多亟待解決的矛盾與問題。經濟發展新常態的大背景給城市管理者解決城市發展矛盾提供了契機與可能。我們可以把經濟發展新常態看作經濟發展到一定階段的自然回調，此時更應著力推進健康、可持續、高質量的經濟發展。在這個背景下，城市管理者要正視過往城市發展中積攢的問題與矛盾，不再回避，找到切實可行的解決措施，見到效果。

公共基礎設施供給不足與消費者需求增長之間的矛盾日益凸顯

公共產品是市民在城市中進行休閑體驗的承載體，包括公共交通設施、商業綜合體等商業設施，以及公共活動空間，比如開放性廣場、體育場、大容量公共交通工具等，還有其他具有公益性的社會機構，比如醫院、學校等。很多城市公共基礎設施布局呈現出這樣的特點：老城區布局不優，新城區較為缺乏。從總體上看，很多城市的公共基礎設施供給相對不足，與人民群眾日益強烈的需求形成矛盾。當然，中國不同城市的情況還不完全一樣，不同城市有不同的特點與問題。

以大家每天都會接觸到的交通設施為例，規模越大的城市，交通問題越突出。因為城市規模越大，市民活動的半徑越大，每天乘坐交通工具成為剛性需求。而很多城市的公共交通狀況並不盡如人意，這些問題體現在省會級城市，也體現在很多地級市。很多地級市因為歷史規劃問題，街路較窄，而激增的機動車使交通不堪重負。而大力發展公共交通的理念在中國很多城市還沒有得到應有的重視，爭取措施較少，實施效果不理想。很多城市的公交發展滯后於城市發展與市民出行需求。在公共交通配置中，就存在是要讓公交短期就見效益，還是把它作為方便新區市民出行與拉動新區發展的重要手段之間的矛盾，很多城市沒有把公交拉動新區發展真正落到實處，造成本來政府承諾的新區的種種美好圖景在市民入住后並沒有真正兌現，給市民出行帶來不便，進而造成新區在市民中的形象下降，有的不得不重新回到老城區，結果形成惡性循環，新區發展緩慢，影響整個城市的發展。

解決公共基礎設施的供給不足與人民群眾需求日益強烈之間的矛盾，需要從以下方面入手：

一是政府相關部門在城市規劃與實施層面要體現出對城市公共基礎設施布局的重視。包括公共基礎設施用地優先，要充分考慮規劃的長遠不過時與配套問題，比如大型商業區與配套交通樞紐問題。

二是政府投資與引進民營資本相結合。受財力的限制，純政府投入的基礎設施項目已經相對較少。應該探索政府與商業運作相結合建設各類基礎設施，更多的是採用PPP（Public-Private-Partnership）模式，這種項目融資模式在當前公共基礎設施建設中採用較多。它鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。這種模式要注意解決好相關基礎設施的性質、產權與利益風險分擔問題。

三是把市民休閑體驗的消費需求作為城市建設的重要著力點，鼓勵具有一定社會公共職能的大型商業綜合體的合理布局。隨著人們生活水平的不斷提高及消費理念的逐漸升級，人們的消費不再停留在簡單的購物，轉變為以家庭為單位的休閑、娛樂加購物的一站式體驗式消費，而遍及全國各類城市的商業綜合體如雨后春筍般大量的出現恰恰迎合了人們的消費需求，城市商業綜合體不再是大城市的專屬，很多城市包括縣城，都在大力推進商業綜合體建設，提升消費層次、優化市場格局。運作成功的商業綜合體一般提供了較大的門前廣場，寬敞通透的室內環境，顛覆了傳統消費理念。通過聚斂大量人氣帶來利潤，拉動消費，增強了城市活力。這樣的商業綜合體一定程度上是市政公用設施的有益補充，政府應該予以鼓勵與支持。而大量的二、三線城市，商業綜合體還有進一步加密的空間。需要政府把商業綜合體選址與城市二次改造升級有機結合，發揮最大經濟帶動效應。

城市生產要素的集中效應與城市各區域協調發展的關系亟需理順

經濟學中的規模效應在城市生產要素的集中配置中得到很好體現。資源的適度集中有利於發揮規模經濟的優勢，節約成本，聚斂人氣，突出特色，增強影響力﹔但規模聚集到一定程度后，有可能產生聚集的負效應，需要靠市場與政府的雙重力量走向分散。

城市發展的初期，資源需要適度集中，以便其發揮規模效應﹔而當聚集的負效應包括業態低端、交通擁堵等顯現出來時，就需要政府適當引導，使其負效應的影響減到最低。很多城市的核心商業區的發展歷程就是最好的例子。城市形成發展的過程，最初的低端市場逐漸演化為城市中一個或幾個比較重要的核心商業區，這就是規模經濟與城市要素聚集的正效應在發揮作用。商業的高度聚集，給經營者與消費體驗者帶來了雙贏的效果，商業的充分競爭形成合理的市場價格與市場格局，也給消費體驗者提供了充分的選擇空間，聚集的正效應有利於形成健康完善的市場環境。但隨著城市經濟的發展，城市規模的不斷擴張，原有的一些重要商業市場可能產生較大的聚集負效應，比如業態與區位發展功能不再匹配、人流過度擁擠，加之歷史上不合理的規劃造成的道路不暢與停車位的短缺，出現人車爭道、亂停亂放等現象。北京動物園批發市場外遷就是一個鮮活案例。北京動物園批發市場在發展初期對於活躍市場、促進就業與消費起到了不可低估的作用，但隨著城市的發展，北京動物園批發市場的業態與城市區位已經不適應城市功能提升的要求，包括產生周邊道路擁塞、人員混雜、環境質量下降等，與北京城市功能定位越發不相稱，所以需要外遷。其他城市有許多這樣的例子，這就是城市自然發展的需要。因此，要統籌考慮解決城市生產要素初期的集中效應與長遠的、與城市其他生產要素均衡發展問題。

很多城市大力發展新區就是分散城市功能、實現區域協調發展的重要做法。中國很多城市都有新區，包括經濟技術開發區和其他各種名義的開發區等。大力發展新區是推進城市化的需要，有利於給老城區減負，把人口向城市新區引導與轉移。開發區是城市擴張的自然體現，它能一定程度上優化城市原有要素布局，擴張城市發展空間，增加城市經濟承載力與回旋余地。

但事實上，中國很多城市的新區的公共基礎設施布局都有待完善。某些城市新區被稱為“鬼城”的說法可能言過其實，很多城市新區在城市外在景觀上，給人的直觀感受是樓蓋得更高、街道更寬，但在人氣與繁華程度上遠遜於主城區。從城市發展規律上，這是正常現象。城市新區是預留城市未來發展的空間，所以不會在發展初期就像主城區那樣繁榮。事實上，許多城市新區也確實存在公共基礎設施布局薄弱與速度較慢的問題。比如公共交通、學校、醫院等比較缺乏。各地政府部門已經看到這個問題，開始在新區合理布局醫院與學校等設施。而一個城市建設與發展的軌跡一定是先集中、后分散，也即優質資源先適度集中，最后逐漸分散，進而實現整個城市各區域的相對均衡發展。

市場力量與政府調控之間的邊界需要厘清

市場的無形之手和政府的有形之手與商品經濟產生發展如影隨形，相伴而生。亞當·斯密的《國富論》對市場力量的作用進行了經濟學發展史上的第一次系統梳理與總結。而市場與政府對經濟如何作用之爭也構成了經濟學發展史上伴隨至今的派別論戰。

市場化進程在中國正在迅速推進，一個健康的市場能夠給各類市場主體創造公平競爭的環境，而這其中不能缺少政府的宏觀調控。政府的調控能在一定程度上糾正不健康的市場行為給城市發展帶來的危害，而這就需要決策者真正能從實際出發，尊重經濟發展規律，而不是偏袒某一類市場主體。

中國目前正在深入推進市場化改革，生產要素的階梯價格形成機制正在逐漸形成，比如階梯水價、階梯電價、階梯氣價逐漸推行，食用鹽與藥品價格大幅度放開等。特別要提出的是，市場化不是所有的生產要素價格完全推向市場，很多行業基於自身特點，包括投資較大、公益性強的行業，將永遠是政府管制行業，比如城市公共交通行業。體現在它的服務價格上，也將是政府管制的，而不像純商業那樣隨時波動。

不健康的市場行為往往是某一類市場主體從自身利益出發，它的外部不經濟行為，給整個城市的運行帶來不良后果，損害整個城市的整體利益。在政府許可方面，要減少有保護本地產業發展色彩的各項規章措施的實施。要給外地產業與本地產業同等競爭的機會，甚至給高質量的外來進入者以適當的照顧，有利於優化原有的市場格局。

隨著城市化與市場化推進，政府職能的轉變，政府對市場的干預力量在一定程度上減弱，但是基於中國政府的特點，政府對市場的影響作用還是比較大的。舉例而言，在城市規劃與建設領域，政府有絕對的權力，城市各區域的業態與模式分工，政府部門有最終的規劃權。所以，政府部門是否能夠很好地把握城市未來，在城市景觀上將表現得淋漓盡致。因此，從這點看，政府的調控與管理職能不可或缺，如果沒有政府的調控與引導，各種業態在城市各區域無序布局、擴張蔓延，最終帶來城市的混亂無序、效率下降，城市形象受損，城市競爭力下降。

但事實上，在城市運行中，政府的調控往往是滯后的，有些是執行不力的。由於各種原因，一些政府部門存在“不作為”“亂作為”等現象，政企不分、政府部門既當運動員又當裁判員，現在還不同程度地存在。這種體制上的障礙造成諸多決策不能很好落實，而出現問題，又形成多部門推諉扯皮，無人真正對城市發展負責，最終造成城市發展活力的下降。

在構建中國社會治理能力現代化的過程中，一個很重要的方面是處理好市場與政府的關系，市場不是萬能的，政府也不是萬能的，要努力使市場與政府的邊界界定逐漸清晰化。市場化不是簡單地把生產要素推向市場，而是基於經濟發展規律，把市場調節與政府調控有機結合。不論市場走向如何自由，永遠不能缺少政府的調控。缺少政府調控的市場就是混亂無序，一盤散沙的市場，最終危害的是所有市場參與主體的利益和城市發展的未來。

以棚戶區改造為代表的宜居城市建設需要提到更高標准

棚戶區這個詞匯，在最近幾年隨著中國城市化的快速推進才逐漸進入人們視野的。棚戶區的破舊不堪是基於與現有城市的高樓大廈對比而言的，它是過往時代城市建筑的縮影，也是城市更新速度較慢、城市建設歷史欠賬的表現。棚戶區給人的外在印象是房屋低矮破舊，道路狹窄逼仄、基礎設施落后、環境惡劣。國家高度重視棚戶區改造，高質量完成棚戶區改造，不僅能提高居民生活質量，縮小城市各區域差距，而且能提升區域承載力、城市形象與價值。

隨著城市發展的加快，國家出台了多部有關棚戶區改造的政府文件。2013年6月26日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，研究部署加快棚戶區改造，促進經濟發展和民生改善。2015年6月國務院出台《關於進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》的通知。2015年10月10日，李克強總理再次召開有關棚戶區改造電視電話會議，並作出重要批示，敦促各級政府加快推進棚改工作。

在棚戶區改造過程中，全國各地情況不一，出現的問題需要因地制宜加以解決。化解資金不足問題，強化政策的專項支持，千方百計籌措資金，包括增加中央與地方財政投入。鼓勵和引導民間資本通過投資參股、委托代建等形式參與棚戶區改造，推廣以特許經營為代表的政府與社會資本合作（PPP）模式。優先棚戶區供地支持，相關財稅信貸政策給以特別優惠照顧。完善安置補償政策，實行實物安置和貨幣補償相結合，由居民自願選擇。從人居角度考慮，棚戶區改造原則上應該就地安置﹔保証原居民在拆遷后利益不受損，甚至得到較大提升。嚴格資金使用監管，確保工程質量。棚戶區改造的過程中，要兼顧協調各方利益，要處理好當前利益與長遠利益，個人利益與集體利益的關系，最大程度地減少鄰避主義。

要高度重視棚戶區改造在城市形象二次塑造中的作用。連片棚戶區的改造不是簡單地在原地由低矮的平房變成高樓大廈，它還涉及市政道路規劃，以及所在區域功能的重新定位與提升。要協調處理好市場主體的經濟利益與城市發展的公益性與長遠性的關系。在棚戶區改造中，需要市場主體的商業運作，但也不能完全緊盯商業利益。因為如果隻顧商業利益，那麼市場主體的追求利益最大化的本性，決定了其一定會回避某些困難，那麼這個區域的形象提升就是有限的，而這不利於城市長遠發展。在此過程中，要兼顧各方利益。政府在棚戶區改造中充當規劃者與協調者角色，要協調處理好商業利益與城市長遠發展規劃的關系。政府有權力與責任對商業開發行為予以監督，以達到最好的實施效果。

國家目前正在推進海綿城市與城市綜合管廊的試點城市建設，未來的目標是實現所有城市建成海綿城市與高效完善的城市綜合管廊，要在棚戶區改造乃至老城區改造的過程中，兼顧城市綜合管廊的改造與建設，改正以往城市規劃的失誤與認知局限性，力爭以更高遠的視野建設城市。

然而目前，個別地區在棚戶區改造過程中，出現了部分設施與原有的城市公共設施沒有很好銜接與配套的問題，帶來了城市建設的浪費，給市民出行造成不便，比如人行道錯位、不連續，原本平整的路面人為制造坡度與高點，片面追求大片綠地造成停車位緊張，造成停車難與道路擁堵等。這種現象出現的重要原因是，棚戶區改造部門沒有與城市其他部門很好協調，沒有從城市發展的宏觀大局進行考慮設計，而片面考慮自身利益，造成城市景觀的不協調。

棚戶區改造是推進“以人為核心”的新型城鎮化的重要抓手，是“民生工程、民心工程、發展工程”。棚戶區改造在城市二次形象塑造中具有牽一發而動全身的作用。在棚改過程中，要實行“政府主導、市場運作”的模式，通過推動棚改帶動新型城鎮化、包括有關配套和地下基礎設施建設等，同步規劃建設公共交通、水氣熱、通訊等配套設施。高質量完成棚改，就必須統籌考慮協調各方利益。而從全國來看，保質保量完成棚改任務，對於新常態下擴大內需、拉動相關產業發展、實現城市各區域協調發展、提升城市形象與功能，具有不可低估的深遠影響。

（作者單位：吉林省社會科學院）