國家公園、生態文明制度和綠色發展

在國家公園系列筆談裡並列標題這三個詞，多少給人詞不窮但理屈之感，因為對多數政策研究者而言，這三個概念的外延差別太大了。因此，要聊這個話題，首先要辨析這三者有沒有關系。

綠色發展似乎包羅萬象，生態文明制度則已在2015年9月中央頒布的《生態文明改革總體方案》中明確為八項。從現實來看，實現綠色發展和生態文明制度落地仍然遙不可及。國家公園好像遠在天邊，但遠在天邊“遙才可及”，其間的關系是這樣的：國家公園有最好的條件成為生態文明制度的先行先試區，而生態文明制度是綠色發展的制度保障。把拐彎的關系捋直了，就是：以生態文明制度為基礎的國家公園體制建設好了，綠色發展就能在最有價值的區域先行實現。

多數人不理解這個拐彎關系，實際上是因為不理解國家公園的內涵和國家公園體制的外延：中央建立國家公園體制，並非在中國已經有的九個保護地管理體系上再疊床架屋，而是試圖用這個保護地體系的龍頭建設推動整個保護地體系的改革，從而使得國土空間分功能使用和生態文明制度建設能優先落地。從“美麗中國”被首次寫入十八大報告，到“綠色發展”位列“五大發展理念”之中，反映的正是習近平總書記孜孜以求的“綠水青山就是金山銀山”的發展思想。讓地方困惑的是，這樣“豐滿”的思想如何體現到“骨感”的現實中？盡管中央提出了從《關於加快推進生態文明建設的意見》到《生態文明體制改革總體方案》的頂層設計，也配套了從《環境保護督察方案(試行)》到《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》的落地辦法，但“產權清晰、多元參與、激勵約束並重、系統完整”的生態文明體制卻沒有一個落地的樣板。在2016年2月中央深改小組第二十一次會議上，9個國家公園體制試點區之一的浙江開化縣，匯報了其多規合一的經驗：結合“一本規劃”，聯動開展國家公園體制、國家主體功能區建設、多規合一等5項國家級試點，長期保持浙江省空氣質量第一。但開化縣絕對不敢說是“兩山論”的踐行者——畢竟開化在浙江省、在衢州市都還只是一個窮縣，綠水青山通過旅游及特色農副產品才剛剛換來了銅山鐵山。概括起來，現實中這三者，還處於國家公園體制試點剛剛起步、生態文明制度尚未完整配套落地、綠色發展只是目標的狀態。這樣說來，就需要辨析這三者的轉換有沒有可能。

這涉及到兩方面的可能：①經濟上是否可行？②政績上是否可行？從國家公園體制試點的實踐來看，地方對此事的理解角度往往不同，地方領導更關心這個問題：說國家公園是美麗中國、綠水青山的杰出代表，但用什麼辦法才能讓“綠水青山就是金山銀山”？許多參與國家公園建設的地方領導都在思考：保護有力要和形成特色產業結合起來，即保護成果要體現為區域發展和民生改善，這樣才能保証保護工作的廣泛參與和可持續。再通俗化一點，就是：保護好了，要見效益。

國家公園體制試點區在東、中、西部都有，大多不富裕，如果按生態服務價值核算是天文數字的“綠青”，很難變成“金銀”。如果相關保護經費主要由中央提供，像青海三江源那樣，也許還能讓地方政府看到希望：不能掙錢，還能要錢。但肯定多數搞國家公園體制試點的地方暫時沒有這樣的待遇。怎麼辦呢？梳理目前的九個試點區，辦法還是有的：①分區，嚴格保護區以要錢為主，其外圍以掙錢為主﹔②保護有多種渠道可以轉化為收益﹔③改變相關制度，讓綠水青山也能得到和金山銀山一樣的政績。以福建省武夷山自然保護區為例，保護區管理局整個單位轉化為參公管理、財政全額撥款的事業單位，還停掉了大眾旅游。但在保護區的實驗區，本來的窮村桐木，卻在十幾年間有了脫胎換骨的變化，在綠水青山毫不受影響的情況下，把綠水青山轉化成了金山銀山，點化的神功來自於其茶葉產業從資源——產品——商品的升級。其茶葉加工從原料隻取芽到改變加工工藝，茶葉銷售從推出正山概念到國家級保護區正宗生態產品，最終的產品金駿眉成為福建紅茶的龍頭產品。這樣，桐木村在茶山范圍基本沒有擴大的情況下，產值提高了近百倍，成為武夷山市最富裕的村庄之一，綠水青山初步轉化為了鍍金山。類似的例子其實在發達國家屢見不鮮。例如，以醫藥化工產業著稱的瑞士小城巴塞爾，人均GDP高達10萬美元/年左右，但天藍水碧、環境優美，這中間的要害是其產品產量不大而產值高，且污染較重的藥品中間體產地並不在巴塞爾。在中國實現之所以難，一是因為發展階段還不到，低污染高產出的行業所需的人力資源、技術儲備和產業配套，在相對欠發達的國家公園試點區總存在短板，所以還隻能走資源型特色產品的路子。這樣的路，需要制度配套，需要市場買賬。所以，目前進行的嘗試中，就有一個與國家公園相關的案例值得研究——自然保護地友好產品增值體系。這個體系涉及產品選擇、生產方式創新、通過監督和認証制度配套為產品挂牌增值等，即通過在自然保護地周邊社區推廣有機農業、推廣保護地友好產品的生產，並為產品搭建完整的產業鏈和配套制度，確保在保護的前提下完成產品增值。這個體系除了要求產品生產過程不得使用農藥、化肥、轉基因、激素等有害化學物質，遵循有機農業的原則之外，還有兩方面有技術含量的高要求：①滿足保護的高要求。不得種養有入侵風險的外來種，不能導致生態系統單一化，如果是採集野生產品，必須要保証採集后還可再生……如果從事養殖，需採取措施應對養殖動物與野生動物競爭、以及捕食或者食用野生生物等問題。生產過程對野生植被的影響、對土壤和水源的影響、廢棄物的處理方式等等，都需要申請者在評估問卷上做出詳細的回應。產品生產對於當地社區收入的影響、與當地傳統文化的聯系，也是評估當中重要的考察內容。②滿足對保護地管理的高要求。當地的保護地管理機構必須願意且能夠監測保護地友好產品生產對保護地造成的影響，才可能獲得“保護地友好”認証。這個體系的若干產品，如都江堰（龍溪虹口自然保護區，四川省積極進行國家公園試點的區域）的龍池野菜和吉林琿春（中國最大的東北虎棲息地，長白山國家公園試點區的候選擴展范圍）的大雁米等已經漸有品牌帶來的增值效應。要按不太高的標准來看，許多地方的綠水青山已經在貢獻於金丘銀丘，國家公園的生態價值正在通過認証體系、品牌建設等配套手段附加於產品之中，這種方式的綠色發展在某些國家公園初露端倪。但這些方式，是否普適、是否可持續、是否有制度支持？因此，在案例都初現雛形了，還要辨析有沒有麻煩？

現實中，要實現這三個詞“三合一”的發展，面臨的麻煩首先就是與基礎性的制度統籌改革是否協調一致，即自上而下的生態文明制度建設是否統一，這關系到從較高層級政府層面統籌推動國家公園體制試點區全面的生態文明制度建設。生態文明制度建設，現在也陷入了九龍治水、群龍無首的格局。國務院很多部委都有自己的一套生態文明“示范區”，如發改委、環保部、水利部等，都各自依據本身部委職能設定相應的試驗區。其結果就是：各自強調自己的這塊。環保部強調自己的責任，水利部強調自己的責任，管低碳發展的、自然保護的、水資源的，每個部門都有自己的一套。中共中央關於“十三五”規劃的建議中明確要求：“設立統一規范的國家生態文明試驗區”，這意味著目前國家各部委各自為戰的諸多“生態文明試驗區”將被整合。在沒有整合前，麻煩肯定有。

其次是自下而上的改革是否能突破頂層制度改革緩慢導致的約束。中國改革多以地方試點起步，地方的摸索可以提供體制創新，“十三五”規劃建議鼓勵生態文明試驗區，也意味著中央在生態文明體制的改革過程中，希望看到地方積極摸索好的制度，積累生態文明體制因地制宜的創新經驗。在國家公園范圍內的相關改革，與生態文明制度形成了這樣的關系：相輔相成或者相互連累。這是因為沒有成龍配套的生態文明制度作為基礎，國家公園建設面臨多方掣肘，發展中的人、地約束難以破解（參見《十說國家公園體制元年》一文本刊2016年第1、2、4期），而生態文明制度建設要多項制度一起推進，在重化工業太發達或城市化程度太高的區域也沒法實施。正因為需要配套落地，而相關制度突破對解決發展中的人、地約束又具有較大的推廣價值，所以應將落地條件較好的國家公園試點區視為生態文明建設特區，相關的制度約束需要從省乃至國家高度予以突破，包括編制、資金、人力資源管理機制等。這些，均不是多數國家公園試點區所在縣級政府有能力突破的。隻有通過頂層設計和從上而下的制度改革推動，才可能使相關縣級政府能突破既有制度的藩籬、將八項制度統籌地在國家公園試點區落地。目前，這方面進展較快的浙江省開化縣，其相關制度突破主要來自省裡放權或支持。如其將生態文明制度中的自然資源產權確定、多規合一、領導干部政績考核制度轉換等系統調整並與國家公園體制試點結合起來，三方面的綠色發展做法莫不是上令下達、下情上推“互相迎合”的產物：①以戰略部署堅定生態轉型。以國家主體生態功能區和國家公園體制試點為契機，抓住“多規合一”試點契機，創新戰略規劃編制方法，推動縣域總體規劃、產業發展規劃、土地利用總體規劃、生態文明建設規劃等多規融合無縫對接，按照國家公園以較小面積的開發利用換取大面積的保護的核心導向，將縣域劃分為生態保護區、生態農林區、產城集聚區三大區域，三區不同發展思路、不同資金機制、不同考核辦法﹔②以綠色發展保障生態轉型。以生態文明建設力促轉型升級，狠抓產業轉型。緊緊圍繞環保、旅游、高端裝備制造等七大產業，結合開化資源稟賦和發展基礎，統籌推進三次產業綠色發展。即以創建全國有機農產品認証示范區和全國休閑農業與鄉村旅游示范縣為契機，積極培育發展創意農業、有機農業，大力發展中藥材等林下經濟，努力提高綜合效益。實施“互聯網+農產品+生態旅游”，培育一批農村電子商務專業鄉鎮、專業村等﹔③以創新改革推進生態轉型。就是按照生態化的理念推動各項改革試點突破、改革措施落地。即在研究國家、省級改革試點的目標任務、政策體系、制度供給的基礎上，爭取相關生態、金融等政策支持，積極爭取生態金融產品創新、森林碳匯交易等試點政策，列入省級循環化改造示范試點園區，以獲得更多的專項資金、優惠政策支持等。

目前的總體狀況是，自上而下的生態文明制度建設還未真正在各方面統籌，自下而上的各地試點改革也只是地方在各種優惠政策和專項資金中“自行其是、自謀出路”，所以麻煩還真是不少，即便是在價值相對高、事相對少、支持相對多的國家公園試點區。到底在國家公園“三合一”的發展中能否讓大家看見“兩山論”落地呢？我們也隻能邊干邊看。這三個詞首，合起來，還好，是大家的願景：國生綠。