城市生態環境治理中的公眾參與

城市生態環境，一般是指圍繞城市居民而存在的，直接影響居民生存與健康的大氣、水、土地、森林等自然環境，以及在此基礎上形成的以城市建筑、道路、交通工具、綠化帶等為內容的人工環境。作為城市存在和發展必不可少的物質基礎，城市生態環境的好壞直接關系著城市發展水平和居民的生活質量。我國改革開放以來，伴隨著城市經濟高速增長、城鎮化進程不斷加快和城市居民生活水平顯著提高，城市生態環境也面臨著前所未有的壓力，大氣污染、水污染、土壤污染等破壞城市生態環境的事件時有發生，生態環境惡化在一定程度上成為城市未來發展的瓶頸。2015年12月20日，時隔37年后，中央城市工作會議在北京召開，會議強調城市發展要把握好生產空間、生活空間、生態空間的內在聯系，城市工作要把創造優良人居環境作為中心目標，努力把城市建設成為人與人、人與自然和諧共處的美麗家園。同時，會議還指出城市發展要善於調動各方面的積極性、主動性、創造性，尊重市民對城市發展決策的參與權，鼓勵市民通過各種方式參與城市建設和管理。可見，良好的城市生態環境需要全社會的共同努力，尤其離不開社會公眾的有效參與，公眾參與成為今后城市生態環境治理的必然出路和選擇。

公眾參與城市生態環境治理的主要模式

從國內外實踐經驗來看，公眾參與城市生態環境治理主要有以下兩種模式：

一是政府主導下的公眾參與城市生態環境治理，主要包括引導公眾參與城市生態環境治理方面的立法、行政決策、監督執法、宣傳教育等方面的內容。一般而言，政府及管理部門作為公共事務的管理者，當然具有治理城市生態環境的職能，包括採取立法手段對造成或者可能造成城市生態環境污染和損害的行為進行規制﹔採取行政手段，出台行政決策，進行監督執法，對破壞或者可能破壞城市生態環境的行為進行約束、引導和處罰﹔還可以加強城市生態環境治理方面的宣傳教育活動。政府及管理部門在開展上述治理活動時，完全可以引導公眾參與到城市生態環境治理中來。比如，在立法和出台涉及城市生態環境方面的行政決策時，引入公眾參與機制，聽取公眾的意見。

二是公眾自發參與城市生態環境治理。公眾自發參與屬於自我管理的范疇，由於經濟發展對生態環境存在破壞作用，基於保護個人及家庭健康、維護城市生態環境等種種因素考慮，社會公眾對破壞或者可能破壞城市生態環境的行為往往持強烈的警惕、反對態度，當有証據証明或者主觀感受到城市生態環境可能遭受侵害時，即使沒有政府引導，城市居民也可能自發地採取其認為有效的治理措施。在這種情況下，公眾可能採取的措施往往是多樣化的，比如，公眾可能會對政府及管理部門的行政不作為提起環境公益訴訟，或者通過投訴、舉報、信訪等方式要求政府及管理部門切實履行其治理生態環境的職責。

當前我國公眾參與城市生態環境治理之現狀

隨著我國城市治理模式的不斷完善，公眾參與城市生態環境治理，無論是體制機制還是實踐操作方面，都在不斷發展，取得了一定的成績。

一是從公眾參與城市生態環境治理的依據來看，隨著近年來全面依法治國戰略的不斷深入推進，國家越來越重視通過立法手段來加強城市生態環境治理，從中央到地方出台了多部法律、法規、規章和規范性文件，對公眾參與城市生態環境治理作出相應規定，使公眾參與城市生態環境治理逐漸有法可依。比如，2014年新修訂的《環境保護法》第五條明確規定“環境保護堅持保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則”，並在第五章中對“公眾參與”作了專門規定﹔《環境影響評價法》《大氣污染防治法》《環境噪聲污染防治法》和《水污染防治法》等相關法律也對公眾參與作了類似規定，明確了環境影響評價、大氣污染防治、環境噪聲污染防治和水污染防治等生態環境治理過程中的公眾參與權。《環境保護法》作為城市生態環境治理的基本法，《大氣污染防治法》《環境噪聲污染防治法》和《水污染防治法》等相關法律是專門針對大氣、環境噪聲、水資源等生態環境治理的專門法，《環境影響評價法》則屬於程序性法律，這些法律共同構成了公眾參與城市生態環境治理的基本法律依據。在這些法律的框架下，各部門、各地方也出台了一些法規、規章和規范性文件，對公眾參與城市生態環境治理作出相應規定，初步形成了公眾參與城市生態環境治理的基本法律體系。

二是從參與城市生態環境治理的主體來看，參與城市生態環境治理的人員范圍不斷擴大。以往，主要是由人大代表、政協委員通過參政議政的方式，代表普通公民間接參與城市生態環境治理﹔現在，逐漸擴大到民間環保組織(NGO)和公民個人都能夠以自己的名義行使法定權利，直接參與城市生態環境治理。具體而言，以往一般隻有人大代表或政協委員才能代表社會公眾參與城市生態環境治理，他們通過提出有關城市污染治理、城市生態環境建設等議案和建議，對有關城市生態環境治理立法行使表決權等參與城市生態環境治理，這本質上是一種間接參與。近年來，隨著公眾環境保護意識和參與意識的提高，可以參與城市生態環境治理的主體不再局限於人大代表或政協委員，社會公眾也可以通過成立民間環保組織或者個人直接參與城市生態環境治理，向政府發出聲音，在城市生態環境規劃、建設、保護和可持續發展等方面發揮作用。比如，在《大氣污染防治法》《水污染防治法》修訂過程中已經引入了公眾參與機制，公眾可以通過直接向立法機構和行政機關表達意見和建議來參與立法。一些部門和地方人民政府還邀請民間環保組織、專家學者以及普通公民共同參與城市生態環境治理，聽取他們的意見和建議。

三是從公眾參與城市生態環境治理的方式來看，近年來，公眾參與城市生態環境治理的方式不斷拓展，呈現出多樣化的特點。過去，公眾參與城市生態環境治理主要集中在對破壞、污染城市生態環境的行為進行投訴、舉報、信訪等方式，這是一種被動參與的事后監督方式。當前，越來越多的社會公眾不再是僅僅通過事后監督來被動參與城市生態環境治理，也不限於投訴、舉報、信訪等方式，而是通過參與城市生態環境治理立法、行政決策，自發組織開展宣傳教育以及依法提起公益訴訟等多種方式，主動參與城市生態環境規劃、建設、治理等事前、事中和事后全過程。以公眾參與城市生態環境治理行政決策為例，目前，越來越多的城市居民主動要求參加行政機關組織召開的聽証會、論証會和座談會等決策程序，在會議上發表意見、表達觀點，對行政決策進行評價、評議，監督政策執行的權力，及時反饋政策實施成效，以便於行政機關吸納改進。

當前我國公眾參與城市生態環境治理之不足

雖然近年來公眾參與城市生態環境治理在我國取得了長足的發展，但同國外先進城市相比，由於城市生態環境治理和公眾參與本身在我國都屬於新生事物，尚處在剛剛起步的階段，我國公眾參與城市生態環境治理在制度體系、參與意識和能力等諸多方面還存在明顯不足，有待進一步完善和加強：

一是制度供給明顯匱乏。如前所述，當前我國公眾參與城市生態環境治理的基本法律體系雖然已經初步形成，但需要看到的是，由於公眾參與城市生態環境治理在我國實踐經驗尚少，與之相關的理論研究也不多，相關法律因此規定得比較原則，缺少具有可操作性的制度措施，對具體的參與過程要求、參與深度、參與范圍、相關權利義務及其保障機制等內容都沒有詳細規定，不利於規范和引導社會公眾合法有序地參與城市生態環境治理，給公眾參與城市生態環境治理造成了障礙。

二是公眾參與意識和能力顯著不足。一方面，從公眾參與意識來看，雖然社會公眾心理上總是渴望擁有更為優良的城市生態環境，但在“各人自掃門前雪”“搭便車”等傳統利己思想熏陶下，絕大部分公眾缺少主動參與城市生態環境治理的意識，很少積極主動參與治理，而城市發展目標的錯位，使得城市生態環境治理宣傳工作缺位，進一步導致公眾參與城市生態環境治理意識薄弱，大部分城市居民既不知道自己在城市生態環境治理中的權益，也不知道如何運用法律手段來維護自己的權益，最終降低了公眾參與城市生態環境治理的有效程度。另一方面，從公眾參與能力來看，城市生態環境治理本身是一項復雜的系統工程，涉及城市學、生態學、經濟學、管理學、法學等多學科領域，不僅需要參與者具有主動參與的意識，更需要有全面的教育背景和深厚的知識儲備，以及深刻了解本城市的生態環境和治理現狀，這顯然不是普通社會公眾所具備的。公眾參與意識和能力上的不足體現在具體實踐中，可能會造成兩種極端現象：一種是公眾漠視並放棄法律賦予的參與城市生態環境治理權利，不願意主動參與城市生態環境治理，導致法律規定形同虛設，公眾參與城市生態環境治理成為空談﹔另一種現象則是由於公眾缺少必要的參與城市生態環境治理能力，對城市生態環境治理缺乏了解，導致人雲亦雲，還可能對城市發展過程中本屬合理正常的開發行為產生誤解，甚至可能被一些不法分子和別有用心之人利用，出現打著保護城市生態環境旗號的極端行為和事件。

三是行政機關管理理念滯后。長期以來，行政機關一直習慣於包辦一切，形成“大政府、小社會”的行政管理體制。在城市生態環境治理領域也存在這種情況，管理部門往往習慣從便利行政管理的角度出發思考問題，並未完全理解公眾參與對於城市生態環境治理的意義，在實施城市生態環境治理時容易“大包大攬”，很少引入公眾參與機制，甚至認為公眾參與會對行政決策造成消極影響，影響行政效率。這種管理理念上的滯后還突出體現在行政機關對民間環保組織的態度上，如前所述，由於城市生態環境治理是一項復雜的系統工程，充分發揮民間環保組織的技術、人員等優勢對公眾參與城市生態環境治理具有重要意義，然而實踐中由於擔心民間環保組織“唱反調”、不好控制等種種原因，行政機關對民間環保組織參與城市生態環境治理往往持謹慎或者消極態度，這在一定程度上降低了公眾參與城市生態環境治理的有效性。

完善公眾參與城市生態環境治理之建議

要改變我國公眾參與城市生態環境治理的不足之處，就需要從制度建設、觀念轉變和能力提升等主要方面入手，進一步完善公眾參與城市生態環境治理的制度建設，加快轉變公眾參與城市生態環境治理的滯后理念，提升公眾參與城市生態環境治理的能力，才能真正發揮公眾參與城市生態環境治理的效果。

一是完善公眾參與城市生態環境治理的制度建設。針對當前涉及公眾參與城市生態環境治理有關法律規定過於原則的問題，首要任務是應當抓緊完善相關法律制度。考慮到《環境保護法》《環境影響評價法》《大氣污染防治法》《環境噪聲污染防治法》和《水污染防治法》等法律作為全國人大常委會出台的基本法，不可能對公眾參與城市生態環境治理的每一項具體制度措施都一一作出規定，從我國的立法理論和立法實踐出發，可以授權有立法權的部門和地方在上位法規定的基本原則、基本制度和基本精神范圍內，通過出台部門規章和地方性法規、地方政府規章等形式，根據實際情況對公眾參與城市生態環境治理的范圍、方式、渠道、程序等作出具體詳細的規定。這樣一來，既可以讓基本法確定的各項基本制度和基本原則“落地生根”，也可以讓公眾參與更加符合實際情況，使公眾參與城市生態環境治理各個方面都有法可依，從而更好地規范和引導公眾參與城市生態環境治理。

二是要提高公眾參與城市生態環境治理的意識和能力。環境治理歸根到底是人的行為，公眾參與城市生態環境治理意識的好壞和能力的高低直接關系到參與行為的水平，最終影響公眾參與城市生態環境治理的有效性、科學性。因此，不斷提升公眾參與城市生態環境治理的意識，幫助他們掌握城市生態環境治理的相關知識，增強其參與城市生態環境治理的能力，是公眾有效參與城市生態環境治理必不可少的前提。國家應當全方位地宣傳生態環境治理的重要性，提高公眾參與城市生態環境治理的意識﹔通過營造良好的社會輿論氛圍，實現公眾參與城市生態環境治理意識的相互作用﹔通過加強法制教育，使公眾了解自己的環境權益和義務，樹立其社會責任感和參與意識﹔通過加強生態學、環境學、城市學等方面的專業知識教育，使公眾能夠掌握一定的生態環境保護和治理等知識，具備相應的治理能力。

三是要轉變相對滯后的公眾參與城市生態環境治理理念。這主要是對行政機關而言的。一方面，要轉變政府及管理部門在城市生態環境治理中的理念，科學界定環保、市政、道路交通等城市管理職能部門的職能，分清哪些事該管，哪些事不該管，退出那些不該管、也管不好的領域，把政府角色從行政主導型變成提供服務型，從傳統的管制型管理方式向民主化管理方式轉變，更加注重履行社會管理和公共服務職能。

另一方面，政府及管理部門要充分認識到民間環保組織、普通公眾在城市生態環境治理中的作用，對民間環保組織、普通公眾參與城市生態環境治理持更為務實、開放和包容的態度，對民間環保組織、普通公眾參與城市生態環境治理應當加強規范和引導而非消極排斥。政府及管理部門對民間環保組織、普通公眾依法依規參與城市生態環境治理的行為應當積極支持，並重視傾聽他們的訴求和呼聲﹔而對民間環保組織、普通公眾參與城市生態環境治理過程中出現的違法違規行為，也要毫不姑息，堅決依法予以制止和查處，做到“兩手都要抓、兩手都要硬”。

結語

城市生態環境問題是工業化及城鎮化不斷發展引發的一個公共管理問題，這一問題的本質是如何保障經濟社會與資源環境全面協調、可持續發展的問題。從社會治理層面看，更多的則是如何保障社會公眾的生態環境權益、完善並克服政府在生態環境治理上失靈的問題。在城市生態環境治理中，城市居民是最主要的利益相關者，充分調動公眾參與城市生態環境治理的積極性，提升其參與能力，並從制度層面為公眾參與城市生態環境治理建立起完善機制，對於妥善解決城鎮化發展過程中出現的各種城市生態環境問題，提高城市生態環境治理的民主化、法制化程度，提升城市生態環境治理水平等方面將會起到更為積極和重要的作用。

（作者單位：國務院法制辦公室）