運用PPP模式推進“一帶一路”建設

PPP(Public-PrivatePartnership的縮寫，直譯為“公私合作”)，在我國語境下則使用“政府與社會資本合作”。一帶一路建設不僅涉及基礎設施等公共服務領域，還涉及經濟發展、民生改善等領域，適合運用PPP模式推進。運用PPP模式推進一帶一路建設，應創造與一帶一路沿線國家的政府、社會資本以及企業合作的條件。相對於國內的PPP項目而言，由於一帶一路建設跨國界，一帶一路建設中的PPP項目會面臨更大的不確定性與風險。有些不確定性與風險可以通過機制和制度設計等進行防范和化解，其中重要的舉措就是與一帶一路沿線國家的政府、社會資本、企業合作投資、建設和運營基礎設施。參與投資、建設和運營是確保合作的穩定性和持續性的可信性承諾。

一帶一路建設涉及多主體、多期和多領域

（一）一帶一路建設相關主體包括沿線國家的政府、社會資本、企業與居民等

一帶一路建設不僅涉及沿線國家的政府部門，還涉及參與一帶一路建設的社會資本方、企業。與此同時，一帶一路沿線國家的居民是一帶一路基礎設施的受益者，因此，他們也是一帶一路建設的相關利益主體。

（二）一帶一路建設不僅包括基礎設施等公共服務領域，還包括經濟發展、民生改善等領域

一帶一路建設的重要內容之一就是設施聯通，實現基礎設施互聯互通，改善一帶一路沿線國家之間的基礎設施水平。通過一帶一路建設，促進一帶一路沿線國家共同發展、實現共同繁榮，因此，一帶一路建設還涉及沿線國家的經濟發展、民生改善等領域。

（三）一帶一路建設需要沿線國家的政府、社會資本合作

一帶一路建設涉及基礎設施、經濟發展、民生改善等多領域，需要沿線國家進行合作。合作的主體可能多樣化，既包括一國政府與社會資本的合作，又包括一國政府與另一國政府之間的合作，又包括一國政府與另一國社會資本或企業之間的合作，還包括一國社會資本或企業與另一國社會資本或企業之間的合作。

（四）一帶一路建設的跨期性

目前，一帶一路沿線的基礎設施水平普遍不高，比如：中國與中亞國家除了在鐵路、公路等主要交通基礎設施上實現了基本連接以外，其它方面的基礎設施連接情況相對較差，有的還未起步，在民航方面中國具備與中亞國家通航條件的大型機場少，直航線路少。因此，推進一帶一路建設，改善基礎設施水平，需要長期不懈的努力。

（五）一帶一路建設可能會面臨政治、經濟、自然、項目等風險

由於一帶一路沿線國家區域內的經濟發展水平較低，區域內貿易比重相對較低（趙晉平，2015），如果完全依靠社會資本投資、建設、運營一帶一路沿線國家間的基礎設施可能面臨市場需求不足問題，會增加基礎設施項目的投資、運營風險。另外，受一帶一路沿線國家內部的利益集團、政權更迭以及大國角逐競爭等影響，對一帶一路基礎設施建設也會帶來不確定性與風險。

一帶一路建設適合運用PPP模式推進

（一）推進一帶一路沿線國家的基礎設施建設適合運用PPP模式

從國內外實踐看，運用PPP模式投資、建設、運營基礎設施的經驗較多，做法也比較成熟。像道路、機場、港口碼頭等基礎設施，可以按照使用者付費模式回收投資成本，並從使用者付費中彌補運營成本。一帶一路沿線國家之間的基礎設施建設資金需求量大，但基礎設施建設機制尚不完善。可以探索運用PPP模式，整合一帶一路沿線國家的政府、社會資本力量，成立項目公司載體，一起推進一帶一路沿線國家之間的基礎設施建設。

（二）鼓勵我國企業積極探索大型、綜合、一體化的PPP項目，在一帶一路沿線國家投資、建設和運營自貿區和各類園區

目前，我國企業正在積極參與一帶一路建設。截至目前，已有部分企業入股國外工業園區，參與工業園的開發、建設和運營管理，取得了較好的運營效果。今后，應借鑒相關企業在投資、建設運營工業園的經驗，鼓勵企業走出去，運用PPP模式到一帶一路沿線國家投資、開發、建設和經營、管理運作自貿區和各類園區等。可以根據需要，成立我國企業與境外當地政府、境外當地企業等組成的運營公司。運用PPP模式在一帶一路沿線國家投資、建設和運營的自貿區和各類園區，是大型、綜合、一體化的PPP項目，是PPP模式的創新。鼓勵我國企業運用PPP模式在一帶一路沿線國家投資、建設和運營自貿區，既能充分發揮企業在參與一帶一路建設中的作用，又能為探索PPP模式提供實踐樣本。目前，我國雖然已推出了很多PPP示范項目，但在PPP示范項目中，大型、綜合、一體化的PPP項目還較少，今后應大力發展這樣的PPP項目。

運用PPP模式推進一帶一路建設應把握的關鍵點

運用PPP模式推進一帶一路建設，首先應加強一帶一路沿線國家的政府層面的合作，以增強社會資本參與一帶一路建設的信心。在此基礎上，應把握好以下兩個關鍵點：

（一）創造與一帶一路沿線國家的政府、社會資本以及企業合作的條件

與一帶一路沿線國家的政府、社會資本合作，需要充分考慮到沿線國家的政府、企業、居民的訴求與意願，並滿足與沿線國家的政府、社會資本、居民合作的激勵相容條件。首先是充分考慮到合作的可能性與可行性。在與一帶一路沿線國家合作時，應充分考慮到沿線國家經濟發展水平、人文環境、制度環境以及國內政治結構等實際情況，選擇合適的合作方式。其次是合作收益要共享。我國政府、社會資本與一帶一路沿線國家的政府、社會資本就經濟發展、基礎設施等領域開展合作時，需要從對方的角度出發，讓沿線國家相關主體獲得實實在在的收益。不僅要讓沿線國家能獲得經濟發展，還要讓社會資本獲得收益，更要讓當地居民的福利得到改善，使得沿線國家的政府、社會資本和居民都能獲益，從而支持一帶一路建設。最后是統籌平衡各方利益。運用PPP模式推進一帶一路建設時，既需要統籌一帶一路沿線國家的政府、社會資本的利益，又要統籌平衡沿線國家的利益相關方的利益，防止沿線國家國內的利益相關方因利益大幅受損而影響合作。

（二）與一帶一路沿線國家的政府、社會資本、企業等合作投資、建設和運營基礎設施，防范與化解相關PPP項目中的不確定性與風險

運用PPP模式推進一帶一路沿線國家基礎設施建設，以及在一帶一路沿線國家投資、建設和運營自貿區和各類園區，會面臨政治、經濟、自然、項目等各種風險。一旦社會資本、企業預期到運用PPP模式推進一帶一路建設中存在的風險，可能會不利於合作的形成、維系。不確定性與風險是影響PPP項目落地的重要因素。相對於國內的PPP項目而言，由於一帶一路建設跨國界，一帶一路建設中的PPP項目會面臨更大的不確定性與風險。有些不確定性與風險可以通過機制和制度設計等進行防范和化解，其中重要的舉措就是與一帶一路沿線國家的政府、社會資本、企業合作投資、建設和運營一帶一路基礎設施。

參與投資是確保合作的穩定性和持續性的可信性承諾。參與一帶一路建設的國家的政府、社會資本方和企業，作為出資方與受益方，為了回收投資以及間接地從參與一帶一路建設中獲益，會有動力約束並監督其他相關主體的行為。與此同時，通過一帶一路建設，還將會推動沿線國家在經貿、金融、教育、文化等多領域進一步深化合作，實現多種經濟利益綁定。多重利益和多領域合作，進一步綁定利益，約束參與方行為，共同邁向命運共同體、利益共同體，強化和鞏固合作的穩定性。

基礎設施建設投資回收期長必然會增強一帶一路沿線國家在經貿合作的穩定性和長期性。一帶一路基礎設施建設投資大，回收期相對比較長。參與一帶一路基礎設施建設的國家的政府、社會資本方和企業為回收投資，需要強化長期的經貿合作，以經貿合作帶來人流、物流、資金流和經濟發展，償還或回收投資。

投資的承諾效應、多種利益綁定、基礎設施建設投資回收期長，成為參與一帶一路建設的國家的政府、社會資本方和企業推動並守護好互聯互通基礎設施建設和深化經貿合作的內在動力。

（作者單位：國務院發展研究中心對外經濟研究部）