PPP的本質、適用性、風險性與規范性

PPP（政府與社會資本合作）在全世界並沒有一個統一、權威定義，各國均是結合自身實際開展PPP立法和實踐，並不存在靜態的最佳實踐。PPP在我國並非一個新生事物，但2013年國家倡導的PPP模式是適應國家治理現代化的體制機制的創新和升級。但不可忽視的是，PPP在推進過程中普遍存在落地難、不規范等問題，也存在一些認識上的誤區。

PPP的本質和落腳點

很長一段時期內，財政緊運行常態化，政府面臨財政收入急劇下降和資金缺口擴大局面。據統計，我國人均公共基礎設施資本存量為西歐的38%、北美的23%，城鎮化率比發達國家低20%，其中蘊藏著較大的供給空間，未來十年城鎮化預計帶動40萬—50萬億元投資。當前，財政收入增速呈現累退性，中低速增長成為常態。在支出剛性強、融資平台收緊、土地財政風險較大的背景下，靠財政單方投入顯然力不從心。但推廣PPP不能局限在緩解支出壓力、化解債務上，否則就會出現“走偏”“變異”等各種不規范問題。

PPP不僅限於一種融資方式，其本質是一種公共服務供給的新方式，旨在公共服務的提質增效、社會公眾的福利增進。盡管PPP可有效防范和化解政府性債務風險，但其使用的依然是政府的公共資源，落腳點仍是公共服務。與公共產品供給的傳統三種模式（政府供給、市場或企業供給、第三部門供給）相比，PPP模式是公共部門與私人部門以伙伴關系進行充分協作、共享共建的新方式。PPP模式整合公私優勢，通過風險分配、績效付費，實現更低成本提供更高質量的公共服務。政府作為監督者和合作者，遵循“讓專業的人做專業的事”和“激勵相容”原則，推進治理能力現代化。與此同時，充分利用社會上充裕的資金，也拓展了社會資本的發展空間，有助於激發經濟活力和創造力。

PPP立足於社會公共服務的公平與效率，落腳於公眾的福利改善。目前，社會公眾在項目決策、投資、管理、監督等方面普遍參與不足，缺乏公共偏好、效用等顯示機制。故應關注4個P（Public, Private, People, Partnership），注重發揮社會公眾作用，避免出現政策（Policy）偏差、社會問題（Problem）。PPP應關注經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）、有效性（Effectiveness）和公平性（Equity）的“4E”原則。綜上，PPP作為公共服務的新型供給方式，成為政府與市場合作的橋梁，有助於提高公共服務競爭性、多樣性、效率性，更好地滿足公眾需求。

PPP的適用性與問題

目前，不應過度夸大PPP地位和作用。很多人認為PPP是解決地方債務的“利器”，還能提高效率，但並不必然。上世紀90 年代，許多西方國家引入PPP 主要是為了突破當期預算約束，但導致后期支出壓力過大，甚至助推了債務危機。即使是在積極開展PPP的西方國家，總體投資額也不超過公共支出的15%，並且注重PPP模式的適用性。目前，我國給社會資本的收益率遠高於銀行貸款利率、地方債利率，也高於投融資平台代建的回報率。故此，採用PPP的關鍵在於降低項目風險、提升質量及效率，總體看PPP模式仍是公共支出的重要補充而非替代。

並非所有基礎設施、公共服務都適用PPP模式。應防止將房地產等項目包裝為PPP。同時，應嚴禁將政績類工程項目做成PPP，以避免擠佔了當前基本、重點的民生支出。

採用PPP的理由並非預算約束和債務壓力，真正的緣由應是物有所值、最優風險共擔。PPP典型特征在於全生命周期管理、物有所值、風險共擔、激勵相容。其中，物有所值是判定項目適用PPP模式的關鍵，重點考慮風險分配、運營效率，能否降低項目全生命周期成本。我國現階段為了更好實現物有所值，PPP著力強調社會資本參與全生命周期運營管理、進行合理的風險分擔，基於績效評價付費。

但不可忽視的是，普遍存在物有所值評價流於形式、缺乏科學定量等問題，同時，包裝PPP、假PPP現象泛濫。在嚴禁BT模式（建設-移交）、剝離融資平台的政府舉債功能的政策約束下，很多地方通過金融、合約設計等手段進行“保底承諾、回購安排、明股實債”，以PPP之名行BT之實。在急功近利、機會主義思維下，導致或“粉飾”性降債務及“債務出表”，或異化為投資拉動、解決融資的工具。各種“重簽約、輕履行”“重前期、輕監管”等現象也隨之產生，應需要高度防范機會主義、積極應對蘊藏的風險。

PPP的風險性與治理

目前，PPP項目國企參與度高、民企觀望多，社會資本普遍對PPP心存疑慮。社會資本顧慮的風險主要是政府信用、未來支付能力，缺乏有效風險防范“抓手”。在長達10—30年的合同期內，面對政府非理性干預、不作為、換屆等造成的不誠信等行為，社會資本往往處於弱勢地位，法律救濟途徑也不順暢。尤其是經濟下行情況下，社會資本更擔心地方財政捉襟見肘之時的誠信或支付能力。
對政府而言，推廣PPP不是甩包袱，也存在潛在風險。政府是公共服務的最終責任人，也是剩余風險承擔者。PPP項目合同存在各種或有、隱性責任或債務，還存在各種推定的、道義上的責任。一旦風險顯性化，就直接轉化為政府支出責任、直接債務。很多情況下，政府各種非理性擔保或承諾、過高補貼或定價，或者缺乏有效的監管，必然引發中長期沉重的財政負擔或社會風險。
應謹防PPP潛在風險，否則數年后可能造成嚴重的債務問題、較大范圍違約、公共服務質量不高等問題。PPP項目成功率與地方政府治理能力緊密相關，其重點是設計合理的交易結構、吸引高水平的投資方、形成緊密的合作關系。政府應樹立契約精神、市場觀念，更注重公平參與、平等協商、績效評估和結果導向。同時，積極審慎識別和動態公平分配項目風險，各風險應由具有最佳管控能力和管控成本最低的參與方承擔，並建立重新談判觸發機制和公平有效原則。

PPP順利推進應消除社會資本疑慮、財政機會主義，須強化治理機制、能力提升。PPP關鍵是通過恰當的治理機制，落實風險分擔機制、充分挖掘PPP 效率，從而使政府能夠通過分享效率“紅利”實現降低長期債務目標。地方政府不應急功近利，而應充分考慮PPP適用性、物有所值及風險性，規范有序推進PPP。

PPP的規范有序推進

PPP是一把“雙刃劍”，對地方治理能力與財政風險提出了巨大挑戰。PPP發展需要牢固的政策基礎、長期的政治承諾以及穩定、可預期的法律和監管框架。當前應抓住改革時間窗口推進結構性改革，及PPP相關配套改革。重點是體制層面重塑中央地方財政關系、政府與市場關系，完善政績考核、績效管理和問責制度。繼續擴大地方債規模，適度加大政策性金融力度，同時，積極穩妥推廣PPP。當前推廣PPP需要做好頂層設計、制度完善，構建合理的風險分擔、有效的激勵相容機制。

中央層面應加快建立統一的PPP立法、管理機構，健全制度體系，強化全過程監管。政府特許經營與PPP並不是同一概念，二者有較大交叉，但PPP的范疇更廣。按照“法律規范、政策保障、操作指引”三位一體思路推進制度構建，盡快推進PPP立法，項目土地、預算管理、稅收優惠、資產管理等政策亟需進一步細化完善，操作指南、行業合同等需進一步細化。有扶有控、分層分類推進PPP，適當規范、彈性約定運作方式和交易結構。所有PPP項目統一納入信息平台，進行全過程監管，及時指導、糾偏。

同時，地方政府應轉變意識、提升能力，並建立政府違約救濟機制。強化政府法治與契約意識，加強實操的培訓、指導。政府應建立公眾參與決策和監管機制，嚴格把控“利益分配、風險分擔、政府監督”三個環節，依法合規、重諾履約。對於政府違約可考慮法律救濟，尤其是建立上級政府干預、救濟機制或擔保、保險制度。

此外，加大財稅政策優惠和金融支持力度，在資金渠道、增信、証券化、金融創新上給予支持。鼓勵發展綜合性PPP等新業態，扶持各類運營商，助力“走出去”。

（作者單位：中國青年政治學院經濟管理學院）