從鐵科院改革看我國共性技術研發機構的建設發展

在我國多數行業的市場化競爭機制不斷強化、技術發展水平日益接近國際前沿的背景下，從有利於技術趕超和部門創新體系完善的角度看，過去已經完成和目前仍在推進的國家級行業性科研院所的企業化改制是否有效？未來我國重點行業的共性技術研發和服務機制應當如何完善？這是我們一直關注並試圖回答的問題。

為了使問題的討論更具針對性，我們把對鐵路特別是高鐵領域共性技術研發機構改革的分析作為討論的起點。本文根據對中車青島四方機車車輛股份有限公司、中車株洲電力機車研究所有限公司、中車株洲電力機車有限公司、中車中央研究院、中國鐵道科學研究院、京福鐵路客運專線安徽有限責任公司、中車長春軌道客車股份有限公司等單位開展的系列調研，結合共性技術研發和部門創新體系建設的國內外經驗和理論成果，提出了對我國鐵路共性技術研發機構的改革建議，並在此基礎上將論題進一步拓展到對我國其他行業共性技術研發機構改革的探討上。

鐵道科學研究院在高鐵共性技術供給方面的潛在問題

鐵路系統實行政企分開改革並組建中國鐵路總公司后，我國高鐵市場結構進入了從政府主導向市場主導轉換的新階段，行業創新體系也隨之從政府行政協調型向市場交易關系型轉變。盡管這一轉變總體上有利於我國高鐵技術創新體系在市場競爭的過程中不斷完善，但同時也需要前瞻性地看到，正確處理高鐵領域政府和市場的關系實際上包含兩方面的內容，一方面要改變過去政府“大包大攬”的資源配置方式，把政府失敗的成本降到最低﹔另一方面，也要針對競爭性市場自身的缺陷，加強政府的引導和服務功能。其中，一項重要的任務就是重塑我國高鐵共性技術研發機構，加強支撐我國高鐵由技術學習向技術引領躍升所必需的前瞻性共性技術開發與擴散。在改革的基礎上，進一步明確和突出鐵道科學研究院在共性技術供給中的主體地位，解決共性技術公共服務與市場化激勵機制的錯配問題，建立與改革中的鐵路和高鐵行業相匹配的、能夠有效激勵高質量共性技術研發的治理與運營機制，增強我國高鐵行業佔領世界技術前沿的能力，提升我國高鐵技術標准的國際話語權。
作為我國鐵路行業唯一的多學科、多專業綜合性科研機構，鐵道科學研究院自成立之日起就天然承擔著集成性強、復雜度高、學科跨度廣的競爭前共性技術開發、儲備與擴散任務。2004年以來，在原鐵道部的高強度行政組織和資源支持下，鐵道科學研究院在無砟軌道、控制系統、牽引制動、聯調聯試等領域為高鐵技術消化吸收做出了重要貢獻。然而，過去為了在最短的時間內實現技術趕超，為了高效率地完成政府下達和企業委托的各類課題，鐵道科學研究院應有的共性技術與下一代技術開發儲備功能也因過度專注於攻克當前的技術問題而逐漸被削弱。我們認為，未來隨著政企分開和競爭性機制的逐步形成，共性技術創新主體和公共服務機制的缺失對我國高鐵未來技術發展和國際競爭的不利影響將會逐漸顯現。

國家科研院所的企業化改制和原鐵道部實用為主的研發組織體系造成的功能錯位是鐵道科學研究院共性技術供給能力下降的根本原因。一方面，2002年開始的企業化轉制要求鐵道科學研究院成為科技型企業並允許其介入生產制造領域，促使其大幅轉向短期經濟效益更為確定的專有技術和產品開發研究，以滿足組織自負盈虧和員工改善薪酬的需要。另一方面，2004年以來的多數時間內，各級鐵路科研院所機構均按照原鐵道部部署，在技術學習任務層層分解的體系下，基於其自身潛力（而非基於其原本的功能定位）進入或強化細分領域的專業能力。鐵道科學研究院也由此衍生出各種超越共性技術研發邊界的商業活動。這兩項安排符合當時我國鐵路行業提高學習效率、提升產業化速度以實現技術追趕的現實需要，但也客觀上模糊了鐵道科學研究院作為行業共性技術研發與公共服務的定位，使其在功能上泯然於一般的高科技企業和企業研發機構。

自負盈虧和過度市場化的個人薪酬機制安排是阻礙鐵道科學研究院改善共性技術供給現狀的直接原因。由於國家並未根據“既辦企業、又搞科研”的要求調整其轉制后的企業考核標准和稅收政策，因此，該院雖在原則上應兼顧市場與公益目標，但在組織屬性上其實並無從事共性技術研發的較強動機。近年來，鐵道科學研究院的體量與實力不斷增長，但主要發生在生產制造而非共性技術和行業服務領域。例如，院屬機車車輛研究所的下屬企業縱橫機電公司2014年利潤增長達170%﹔但與2000年生產制造部門劃歸該所時相比，全所科研人員佔比已由50%降至不足30%。提振商業活動固然可以反哺共性技術研發，但難以避免“一肩雙擔”的研究人員將決定企業效益和個人收入的產品與工程技術置於共性技術開發之前，另一方面還可能因院屬生產企業與行內企業的直接競爭而妨礙共性技術擴散。

未來一段時間內，鐵道部改革造成的鐵路技術研發行政協調機制缺位將會進一步凸顯上述問題對我國高鐵共性技術開發與儲備的負面作用。在“鐵道部時代”政府主導的創新體系下，鐵道科學研究院共性技術研發能力與動力的缺失並未對高鐵的系統性創新構成嚴重損害。原鐵道部可根據技術發展的階段性需要，通過行政指令促使鐵道科學研究院全力投入對技術體系、技術標准、產品平台建設與輸出至關重要的共性技術開發活動﹔政府也可以用行政命令的方式協調鐵道科學研究院、裝備企業、運營企業、行業高校等各類主體，集中優勢研發資源，提高整個鐵路系統以競爭前合作形式開發行業共性技術的效率和效果。而在未來行政性協調機制逐步退出的情況下，鐵道科學研究院和其他大院大所繼續承擔競爭前技術研發項目的動力將因政績壓力減小而減弱，其在共性技術研發領域中的公共性導向、風險承擔能力和外部協作程度也很可能隨之驟降。在政企分開、全行業市場化改革的趨勢下，如果配套的共性研發機構體制不能跟上，鐵道科學研究院可能最終會逐漸轉變為事實上的“商業性企業+研發服務公司”。這不但將影響我國高鐵近期整體技術進步所需的共性技術供給，而且會降低高鐵長期發展和應對國際競爭必需的前瞻性、指向性的下一代技術儲備質量。從長遠看，對鐵道科學研究院自身、特別是研發人員的職業發展也並非益事。

建立適應時代和高鐵發展需求的共性技術研發和服務體制

突出鐵道科學研究院作為競爭前技術供給主體的角色和功能，從治理機制、運營機制和激勵機制上保障其功能定位和有效運作，是預防和解決鐵道部政企分開之后、創新資源自發流動並形成以市場為導向的相對優化配置之前，原有高鐵共性技術供給體系嚴重失靈的必要舉措，對我國高鐵技術爭取全球領先地位、實現技術和標准主導、完成應對未來技術路線變化的下一代技術儲備均至關重要。在市場化改革的大方向下，參考國際發展經驗和教訓，同時充分吸收共性技術和部門創新體系領域的相關學術研究成果，可以考慮從以下方面入手，圍繞鐵道科學研究院建立既符合當前高鐵技術創新體系和創新要求階段性變化需要、又體現我國高鐵行業前期發展既有特點的共性技術供給體系。

一是明確鐵道科學研究院在高鐵共性技術供給方面的非營利性主體地位。從多國經驗來看，無論是鐵路運輸企業完全民營化的日本，還是維持鐵路運輸國有國營狀態的德國和法國，目前具有較強高鐵技術能力的國家無一例外地持續設有定位清晰、無盈利壓力的共性技術研發機構（如日本鐵道綜合技術研究所）或協調各界開展共性技術研發的管理服務機構（如法國國鐵技術研究服務局、德國國鐵鐵路系統創新局等），並以准公共事業體制支持其投入研發風險高的超前研究。與此形成對照的是，英國在1989年將主導高速鐵路計劃研究的鐵路技術中心轉為自負盈虧機構，繼而在1996年將其分拆出售。這個曾經的“全球最大鐵路研究綜合體”快速喪失了一流鐵路共性技術研究中心的地位，既往的龐大試驗、測試設施目前僅空氣動力模式測試裝置仍用於鐵路共性技術研究。英國也不得不先后洽購法、德、日的高鐵裝備以滿足“歐洲之星”的運營需要。相比之下，我國高鐵市場規模遠超上述國家，盡管有激發企業在市場化改革中發展出競爭性共性技術供給機制的可能性，但在當前階段，鑒於鐵道科學研究院轉制后共性技術研發能力與動力下降的現實情況、鐵路系統行政性研發協調機制退位帶來的共性技術供給困難以及高鐵技術體系由追趕轉向領先的迫切需要，同時缺少像西門子、阿爾斯通、日立等企業能夠將前沿技術應用於多元化業務領域的預期與由此而來的共性技術投入動機，較恰當的安排應是將鐵道科學研究院清晰定位為公共性質的共性技術供給主體，推進完善我國鐵路的部門創新體系。

二是在組織結構和治理機制上保障鐵道科學研究院以共性技術研發與供給為絕對重心。就組織設計而言，法、德兩國的鐵路共性技術研發服務機構隸屬於國有鐵路公司，其部門設置明顯體現出發展先進及未來鐵路技術的非營利目標，是不包含任何商業化或帶有企業性質的部門。日本鐵道綜合技術研究所在1987年獨立為財團法人后，雖曾多次調整內部結構（如1995年分離基礎研究部門和負責鐵路運輸公司窗口業務與合同委托項目的技術開發部門），但始終以隔離短期和長期研發活動、保証共性技術研發不受短期導向影響為宗旨。綜合考慮鐵道科學研究院已發展為優質大型科技企業的事實和未來一段時間內共性技術研發投入不斷增加的需要，建議適當參考國外經驗，採用兩步走的思路將該院的組織結構調整到更適宜提升共性技術供給水平的方向。首先，在大幅提高公共財政投入力度和研發人員固定收入水平的前提下，隔離共性技術研發業務與經營性業務（如新設產業集團對此類業務進行統一管理），同時推進配套的人事制度改革﹔之后，根據鐵路系統市場化推進情況和內部隔離機制運作效果，考慮是否將經營性業務剝離出鐵道科學研究院。就治理機制而言，應借鑒發達國家成熟的共性技術研發機構治理經驗，在明確以共性技術開發等公共服務職能為基本使命的前提下，在鐵道科學研究院設立包括院內、院外與社會人士在內的管理委員會、監事會等機構，要求其定期向社會披露財務信息和運行報告，保証高鐵共性技術研發、擴散和共享過程中公共性和效率性的平衡。

三是改革鐵道科學研究院的經費來源和薪酬體制，在微觀層面激發其自主投入共性技術研發的動力。從20世紀80年代以來多國鐵路系統改革后的研發投入機制來看，金額穩定且可預期的固定經費來源是保持共性技術研發（或研發服務）機構堅持前沿性和長期性導向的必要條件。具體而言，以自籌經費為主的投入機制造成北美鐵道協會運輸技術中心在共性技術供給方面乏善可陳，更促使私有化后的英國鐵路技術中心快速退出共性技術和下一代技術研發，即使是2002年英國路網公司的再度國有化也未能扭轉這一局面。法國國鐵技術研究服務局與德國國鐵鐵路系統創新局同屬國有國營，經費全部來自行政撥款、國鐵營收和相關企業資助，數量充足且相對穩定，使二者得以在項目設置與資助方向上保証對共性技術開發和未來技術儲備的投入水平。日本鐵道綜合技術研究所目前已屬財團法人，但其經費主要來自私有鐵路運輸公司從營業收入中按規定比例無償撥付的資金（2007-2014年均在1.3億美元以上，佔該所年收入的70%-80%），因此，可從容投入中長期的尖端技術與共性技術研發。從其2014年經費支出來看，研發項目耗資是合同項目支出的3倍有余。綜合借鑒上述國家的改革經驗，建議在鐵道科學研究院部分或全部轉為非營利性機構、隔離經營性業務的基礎上，一方面建立以政府直接撥款以及從新設產業集團和院外相關企業營收中提取固定比例經費為主的收入機制，在組織層面上減輕自籌經費、自負盈虧的壓力，確保其研發活動的公益性和長期導向﹔另一方面消除員工同時承擔基礎研發與短期合同項目的多任務導向，在部門和崗位設置上清晰區隔研究人員與經營性人員，大幅提高研究人員固定收入的數額和比重，在保証研究人員獲得有競爭力的固定收入的同時，控制其從合同項目中獲得的可變報酬，並配合完善職稱評審制度，在個人層面上激勵研究人員將更多精力投向共性技術和下一代技術研發。

對我國共性技術研發機構改革建設問題的進一步探討

鐵道科學研究院的發展與我國鐵路技術創新體系建設面臨的問題並不是我國鐵路系統獨有的問題。自20世紀90年代末、特別是1999年5月和2000年5月，多部委聯合發布的《關於國家經貿委管理的10個國家局所屬科研機構管理體制改革的實施意見》和《關於深化科研機構管理體制改革的實施意見》兩個文件出台以來，事實上的共性技術研發功能退化就成為我國諸多產業部門創新體系結構性缺陷的症結所在。雖然歷史地看，當時多數重點行業科研院所企業化改制是政府機構改革和職能轉變的結果，同時也是為了解決科研院所自身冗員、低效問題的無奈選擇，但無論如何，幾乎是“一刀切”式的存量改革，同時又沒有配套的增量改革跟進，造成舊的共性技術研發機制被打破，新的共性技術研發機制又沒有建設起來，最終導致我國諸多行業部門創新體系的不完整。雖然這種結構性的缺陷及其負效應一定程度上被過去十余年我國的高速經濟增長和技術進步所掩蓋，但可以預期，隨著新常態下我國經濟增長周期的調整、全球競爭環境的變化和各個行業自身發展階段的轉換，這種結構性缺陷的負效應會不斷強化和顯現。充分利用當前企業具有強烈的共性技術需求以及國家和企業具備較為充裕的資金投入能力的有利條件，充分利用全球高素質研發人才快速流動的有利機遇，前瞻性地推進重點行業共性技術研發機構的改革和建設，是一項既利當前、又益長遠的重大舉措。

目前，我國多數行業仍處於推進共性技術研發機構改革和建設的有利機遇期，應當在改革成本最小的時候戰略性地推進共性技術供給體制改革。考慮到我國多數行業仍處於高速或較高速增長的周期中，推進改革的空間較大，可能的政策手段也可以更加靈活，通過帕累托改進（至少是部分利益相關者受益）或卡爾多改進（構建補償機制）等可以減少改革阻力的方式主動推進改革，不僅有利於科研院所自身的長遠發展和研究人員個人的長期利益，更有利於我國部門創新體系的完善和產業競爭力的提升。雖然改革過程中會出現這樣那樣的問題，但隻要認定改革對行業發展的總體效應顯著大於既有的體制，就應該堅定地推進改革。改革的不完善性提醒我們需要注意的不是要不要改革，而是在諸多改革方案的選擇中，要充分考慮某些改革方案所具有的柔性和靈活性優勢。例如，如果某些行業條件具備，可以考慮允許研究院下屬的一些研究所、包括新設研究所按照共性技術研發機構的體制規范先行先試，通過機構間的競爭促進制度創新，待時機成熟，再以針對某個或某些科研院所的行業性法律法規形式出台改革的總體框架和時間表。

針對不同行業共性技術基礎、發展階段、技術范式的差異，共性技術研發機構的規模和建設模式可以走差異化的路徑。首先，不同行業要不要建共性技術研發機構或建多大規模的共性技術研發機構應當是多樣化的。針對這個問題，有必要首先澄清共性技術這一概念。共性技術來源於英文Generic Technology，是針對技術轉化問題提出的一個概念，指的是介於科學與可以直接商業化應用的技術之間的技術，也稱為“競爭前技術”。正因為這些技術是“競爭前”的，不能在短期內通過直接商業化帶來財務收益（而不是因為這些技術為行業內所有的企業所需要），所以存在企業投資動力不足等市場失敗現象，因而需要以公共物品的形式由政府組織供給。目前一些國內學者和政策制定者直接從中文譯文“共性”（即行業中的企業都需要或者大多數都需要）的意義出發來理解共性技術問題，實際上是對共性技術作為一個學術概念和政策概念的曲解。建設共性技術研發機構，並不是要在技術層面界定某個行業的哪些技術屬於共性技術，然后把這些技術的研發分配給共性技術研發機構。而是從設計一套制度出發，激勵共性技術研發機構及其研發人員從事具備競爭前特征的技術開發活動。因此，理論上講，隻要具備一定技術含量的行業存在競爭前技術開發和儲備不足的問題，都可以考慮建設共性技術研發機構，但機構具體的數量和規模大小則需要綜合考慮技術密集度、產業規模和科研院所能力基礎等因素相機決定。其次，共性技術機構的建設模式也應該是多樣化的。我們批評過去“一刀切”式的科研院所企業化改制，但並不主張所有已經改制的科研院所都退回到共性技術研發機構的位置。我們主張通過改革將鐵道科學研究院建設成為規范的共性技術研發機構，一個重要的原因是鐵道科學研究院仍然具備共性技術研發機構的必要能力和制度、文化基礎。不同行業的共性技術研發機制改革到底採取既有主體改制還是新設、建設獨立的研發機構還是依托大學發展企業和大學合作的共性研發機構、共性技術研發機構是一家還是多家合作競爭，應當綜合不同行業既有研發機構的能力、優勢企業的技術開發能力等多種因素進行系統考量和評估。

但不管採用什麼具體模式，改革的基本邏輯應當是首先從有利於全社會和行業發展的角度對科研機構進行功能定位，然后根據功能定位設計相匹配的制度，最后在總體定位和制度框架下系統性地設計機制和管理方案。改革是否成功，要看新的體制是否有利於激勵研發人員從事共性技術的研發和公共服務。不能把科研院所的改革僵化和本末倒置，錯誤地在行為層面對研發人員進行生硬的、過度的規定和限制，如給研究所和研發人員制定詳細的“工作清單”並針對工作清單制定一套懲戒體系。這樣的制度設計，不僅會扭曲研發行為，更會嚴重地扼殺科研院所的創造力和社會服務能力。在薪酬機制和考核機制能夠有力、有效引導共性技術研發和服務的大前提下，研究所和研發人員的創業性活動應當鼓勵，其他商業性活動也不宜禁止。

影響未來我國行業共性技術研發機構改革成敗的兩個重要因素，一是改革的系統性，二是存量改革與增量改革的關系。共性技術研發機構改革的核心是研究機構治理機制的改革，但具體又包括管理人員的選任和評估、決策委員會的構成和決策機制、研發人員薪酬設計（關鍵是固定收入比例和水平）、研究成果考核評價機制、研究人員的職稱評審制度（學術委員會的構成和投票機制）、產學研合作機制、社會治理機制（信息披露的方式和內容）等方方面面的細化問題。任何一環的改革不到位，都可能造成管理活動和研發行為的扭曲，並最終影響改革的總體效果。而改革沒有效果，就可能誘使決策者走回頭路、打退堂鼓。因此，改革要盡可能系統設計、全面推進。而對於既有科研院所改革必然面臨的新老利益矛盾問題，無論是從科學發展自身的規律，還是從降低改革阻力的角度看，我們都建議採取尊重歷史貢獻的原則。共性技術研發機構治理機制、評價機制和薪酬機制改革的基本指向是提高共性技術研發的能力和效率。隻要提高效率，就涉及研發人員的利益調整問題。我國的大院大所多積澱了一大批曾經為本單位和行業發展做出重大歷史貢獻、但知識結構和研究能力又不能完全適應當前技術發展需求的人員。針對這種狀況，建議綜合運用設立終身研究員制度、考核評價機制的新老劃斷等管理手段，在制度層面整體推進的同時，在管理層面的改革則盡可能增量調整，既是以人為本，也是推進改革的務實之舉。

（本文系國家社科基金重點項目“推進我國工業創新驅動發展研究”的階段性成果，項目批准號：14AJY016）

作者單位：中國社會科學院工業經濟研究所