許耀桐：運用黨內法規管好“一把手”權力

習近平指出，要“把權力關進制度的籠子裡”。何為“制度的籠子”呢，就是黨內法規和國家法律。這其中，首先是黨內法規的“制度籠子”，因為中國共產黨是執政黨，現任各級黨政機構的“一把手”和主要領導成員，絕大多數都是中共黨員，所以要運用並且要善於運用黨內法規的“制度籠子”，才能管好權力，特別是管好“一把手”的權力。管好“一把手”的權力，應主要依靠如下三個黨內法規。

一、運用民主集中制，讓 “一把手”權力得到規范

《黨章》對民主集中制作出了明確規定，“民主集中制是民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合”，是黨的根本組織原則。民主集中制要求“黨的各級委員會實行集體領導和個人分工負責相結合的制度。凡屬重大問題都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，作出決定﹔委員會成員要根據集體的決定和分工，切實履行自己的職責。”這些規定說明，黨委的權力絕不是一個人的權力，“一把手”的權力必須置於集體領導之下，其決策權、執行權都要根據黨委的集體決定和分工才能行使，這就很好的規范了“一把手”的權力，有效地防止了“一把手”的權力被濫用。

但是，當前民主集中制對於管好“一把手”權力，發揮的作用還不夠。主要是民主集中制的原則沒有被正確地理解，在執行中出現了偏差。民主集中制對於權力的科學運行，必須實行兩條重要的工作原則：一是實行集體領導，就是凡屬於重大問題必須集體討論、研究、決定，這是決策權的問題。決策權不能歸於某個人，書記和委員是平等的，對決策的決定進行表決時一人一票，必須實行少數服從多數，這就防范了“一把手”個人或少數人可以拍板做決定。二是實行分工負責，就是經過決策定了要做的事情后，必須有專人去承擔、負責，這是執行權的問題。與決策權不同的是，執行權可以歸於個人，而且應該歸於個人。列寧曾經指出，民主集中制是一個好制度，但如果隻有集體領導而沒有分工負責，那就會成為最壞的制度，出現最糟糕的情況。因此，在實行分工負責之后，應該要求和實施責任制，凡是在執行過程中出問題的，任務沒有完成的，作為負責人的“一把手”或某個人，就要負起全部的責任。

現在，民主集中制沒有很好管住“一把手”權力就在於，首先，該集體決策的時候，沒有具體討論、研究，“一把手”或少數人可以隨意拍板定案，集體領導淪為“一把手”或少數人領導。為此，黨的十八屆四中全會《決定》指出，“健全依法決策機制。把公眾參與、專家論証、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”，“建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，未經合法性審查或經審查不合法的，不得提交討論”。強調了民主集中制的鐵律，隻有經集體討論，才能對重大問題做出決策。

其次，在分工負責的時候，沒有給分工負責的領導者以真正的職權，權力還是牢牢地攥在“一把手”的手中。現在，各級黨政領導班子和成員雖然也有一定的分工，每個領導成員也有分管的一塊，但可以說都沒有真正的實權，最終還要請示“一把手”，實際上這個分工不過是名義上的。可是，到了出問題的時候，因為是你分管的，又要讓你負責任，對你進行問責，所以，副職普遍感到很憋屈，實際上是為“一把手”而代責受過。那麼，現在為什麼會產生“一把手”不被問責，而由副職代責的悖謬情況呢?隻能說明在我們現有的這個權力體制下，一些地方的“一把手”太過於強勢了，本來是他的責任，但他可以找到“替罪羊”，讓別人為他“背黑鍋”。對此，十八屆四中全會《決定》指出，要“全面落實行政執法責任制，嚴格確定不同部門及機構、崗位執法人員執法責任和責任追究機制”。真正執行民主集中制，就可以分清誰是行使執行權的負責人，出了問題，就可以把責任落實到真正負責人的頭上。

二、運用黨務公開制度，讓“一把手”權力透明運行

2004年9月黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關於加強黨的執政能力建設的決定》提出，“要認真貫徹黨員權利保障條例，建立和完善黨內情況通報制度、情況反映制度、重大決策征求意見制度，逐步推進黨務公開，增強黨組織工作的透明度，使黨員更好地了解和參與黨內事務。”這是中國共產黨在重要文獻中第一次提出建立“黨務公開”制度。隨后，黨的十七大修訂的《中國共產黨章程》作出規定，“黨的各級組織要按規定實行黨務公開，使黨員對黨內事務有更多的了解和參與。”2010年10月8日中共中央辦公廳印發的《關於黨的基層組織實行黨務公開的意見》(以下簡稱《黨務公開意見》)，更具體地落實了黨務公開的工作事宜。

《黨務公開意見》十分重要，它對黨務公開內容的規定主要包括：黨組織決議、決定及執行情況。執行中央方針政策，上級黨組織決議、決定和工作部署等情況﹔本地區本部門本單位重要決策及執行，任期工作目標、階段性工作部署、工作任務及落實等情況﹔黨的思想建設情況。本級黨組織開展思想政治工作、理論學習計劃及落實、黨員干部教育培訓計劃及落實等情況﹔黨的組織管理情況。本級黨組織的設置、主要職責、機構調整、換屆選舉，黨員發展、民主評議、創先爭優，黨費收繳、管理和使用，黨務工作經費管理和使用，黨員權利保障等情況﹔領導班子建設情況。領導班子職責分工、議事規則和決策程序，執行民主集中制，召開民主生活會，年度考核評價等情況﹔干部選任和管理情況。干部選拔任用、輪崗交流、考核獎懲，干部監督制度及執行等情況﹔聯系和服務黨員、群眾情況。聽取、反映和採納黨員、群眾意見和建議，幫助黨員、群眾解決生產生活實際困難，接待來信來訪、排查化解矛盾糾紛，辦理涉及黨員、群眾切身利益重要事項等情況﹔黨風廉政建設情況。執行廉潔自律規定、落實黨內監督制度、推進懲治和預防腐敗體系建設、落實黨風廉政建設責任制、處理違紀黨員等情況。顯而易見，按照《黨務公開意見》的這些規定，“一把手”和班子其他領導人員的權力，將處於徹底公開透明運行的狀態。

當然，運用黨務公開制度，讓“一把手”權力透明運行，目前需要加大黨務公開制度規定的執行力度。這幾年，各級黨組織陸續開展了黨務公開的工作，總的情況是好的，但也存在不少問題和不足。主要在於，黨務公開是該公開的全部公開了，還是留有死角、仍然保留一些未公開的黨務﹔黨務公開究竟真的按照制度規定規范地運作了，還是做一些表面文章，繞過了一些關鍵的環節﹔黨務公開的效果如何判斷，是由黨委班子和領導本人說了算，還是應該進行全面的、科學的考核評價，要不要由專門機構做出獨立的調查評議。還要看到，對黨務公開應該怎樣認識，應該做到怎樣的程度，現在全黨尚未作出明確的要求，事實上全憑有關的黨組織和領導者的自我理解，自我約束，既可以這樣做，也可以那樣做，各取所需，各持所為，且感覺良好，情緒亢奮，頗有大功告成的意味。此外，有的一些黨組織和領導者還對《黨務公開意見》抱著觀望態度，不被催促著進行黨務公開就不主動公開，更樂意於按原有的黨務既定運行方式辦事。

要解決黨務公開執行中存在的上述問題以及對黨務公開持回避的心態，就必須深化黨的制度建設改革。一是做到列出黨務公開的“項目清單”，毋庸置疑，黨有黨的自身秘密，該保密的要保密，黨務也不可能全部公開，這就需要劃定黨務公開和保密的界線，應基於“公開是原則，保密是特例”的要求，把必須公開的黨務，列出一個清晰的“項目清單”來。二是做到規范黨務公開的程序規則，黨務公開不能走過場，圖個形式上的熱鬧，而要嚴格按照規定的程序步驟進行。三是做到“一把手”權力的運行成為黨務公開的重點和表率， 使“一把手”本人成為黨務公開的積極倡導者和執行者，黨務公開就能夠更為順暢、更為有效。

三、運用黨內監督條例，讓 “一把手”權力受到制約

黨內監督，是我們黨科學執政、民主執政和依法執政的根本保障。“一把手”的權力不但要科學的、公開的運行，即按照民主集中制的規范和黨務公開制度的規定進行，而且要受到嚴密的監督制約。在對“一把手”的權力進行監督制約方面，2004年制定的《中國共產黨黨內監督條例（試行）》（以下簡稱《黨內監督條例》），發揮著重要的作用。

《黨內監督條例》規定，“黨內監督的重點對象是黨的各級領導機關和領導干部，特別是各級領導班子主要負責人”。由此可見，開展黨內監督實質上是制約“一把手”和主要領導干部權力的工程，即權力制約工程。《黨內監督條例》對黨內監督的重點內容是：遵守黨的章程和其他黨內法規，維護中央權威，貫徹執行黨的路線、方針、政策和上級黨組織決議、決定及工作部署的情況﹔遵守憲法、法律，堅持依法執政的情況﹔貫徹執行民主集中制的情況﹔保障黨員權利的情況﹔在干部選拔任用工作中執行黨和國家有關規定的情況﹔密切聯系群眾，實現、維護、發展人民群眾根本利益的情況﹔廉潔自律和抓黨風廉政建設的情況。《黨內監督條例》還規定，黨內監督要與黨外監督相結合。黨的各級組織和黨員領導干部，應當自覺接受並正確對待黨和人民群眾的監督。這些表明，我們黨無論是在黨內還是在黨外，都是一個願意在各方面接受監督的、對黨員和人民高度負責任的政黨，“一把手”的權力更是如此。

由於搞好黨內監督，既是我們黨的一項長期的、重大的戰略任務，又是當前深化黨的制度建設改革的較為明顯的一個薄弱環節，對此，必須全面強化黨內監督。雖然《黨內監督條例》集中了全黨的智慧，很好地闡述了黨內監督的地位、作用、意義以及制定了基本的制度，是一部系統、全面的專門法規。然而，我們依然感到開展黨內監督遠非一件易事，亟待加強和改進。主要的問題在於，這些制度都還是比較的宏觀、抽象，如果真正使其能夠得到貫徹落實，尚需要以一系列的具體措施規定給予支持。例如，為了有效地實施對“一把手”權力進行監督制約和責任追究，必須首先明確幾個重要的前提條件：“一把手”權力運行的哪些不當行為可以被認定應進入監督制約和責任追究的范圍，啟動和進行責任追究的的具體程序是什麼，具體負責責任追究工作的是何機構、人員，責任追究的裁定結果怎樣才算是有效的，等等。如果這些問題沒有弄清楚，對“一把手”權力進行監督制約和責任追究，事實上就沒有達到實用的階段。簡而言之，要把這些大的制度的原則規定具體細化，才能真正可以使之運轉起來。

（作者為國家行政學院教授、博導）

載《黨內法規研究》2015年第3期