安楊
最近，第十二屆全國人大常委會第十八次會議表決通過了關於修改《教育法》《高等教育法》的決定，而《民辦教育促進法》則暫不交付表決。對該法修改中涉及的民辦學校分類管理問題，建議國務院有關方面抓緊深入研究，提出積極穩妥的方案，以對草案進一步修改完善，適時再提請常委會再次審議。至此，教育部上報的《教育法律一攬子修訂建議草案》中的《教育法》《高等教育法》《教師法》和《民辦教育促進法》這四部教育法律，經歷了由四法變三法、再由三法變兩法的曲折歷程。
民辦學校分類管理原是此次修法的亮點
原《教育法》規定辦學不得以營利為目的，而《民辦教育促進法》規定，民辦學校可以要求取得合理回報，導致實踐中民辦學校絕大多數登記為非營利的民辦非企業單位，而取得合理回報在執行中則存在很多問題。為完善民辦學校管理制度，落實《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020）》提出的“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理”，此次草案中“對民辦學校進行分類管理，允許興辦營利性民辦學校”遂成為涉及最大修法亮點之一。
需要明確的是，法律的修改應遵循其自身規律，在協調各部門利益的前提下做好總體規劃，並具有一定前瞻性。對一些有明顯沖突的有關法律法規條文，則應當按照《立法法》規定的程序予以系統解決。由於民辦教育的問題並不局限於《民辦教育促進法》之中，還涉及教育領域的其他法律，因此採用一攬子的方式對相關的教育法律同時進行修訂。不僅刪除了《民辦教育促進法》有關“合理回報”和“營利性培訓機構在工商部門登記注冊”的條款，增加了“民辦學校按照其法人屬性享受相應優惠政策”“民辦學校可以自主選擇登記為非營利性或營利性法人，並按有關法律法規進行法人登記”的規定，而且對《教育法》第二十五條和《高等教育法》第二十四條都進行了相應修訂。這對於困擾民辦教育多年的合理回報與非營利性問題來說，是一次制度上的解決與飛躍。
教育領域單獨修法無法解決民辦教育分類管理問題
然而影響民辦教育發展的法律，不僅僅在教育領域之內，還有構建了民事法人基本制度的《民法通則》，將民辦學校從事業單位中剔除出來的《事業單位登記管理暫行條例》，確立了民辦學校法人類型的《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等等。
在我國目前的民事法律框架下，民辦學校並不屬於《民法通則》所規定的法人類型，而是屬於民辦非企業單位法人。至於營利性法人和非營利法人，也並非現行立法所採用的法人分類，而是一種理論上的劃分。目前在法學界比較有影響的四部民法典草案中，隻有2003年梁慧星主持的社科院《民法典（草案）》中，將法人分為營利法人與非營利法人，其中營利法人又分為公司法人和公司以外的法人，公司以外的法人是指以取得經濟利益並分配給其成員為目的但是未採用公司形式的法人，例如國家獨資的非公司形式的國有企業。非營利法人則分為機關法人、事業單位法人、社會團體法人和捐助法人。其他2002年全國人大法工委民法室起草的《中華人民共和國民法（草案）》、2004年廈門大學徐國棟主持的《綠色民法典草案》以及2005年人民大學王利明主持的《中國民法典學者建議稿》，均未做出營利性與非營利性法人的這種劃分。
因此，草案涉及三個問題：一是“民辦學校自主選擇登記為非營利性或營利性法人”，由於缺乏分類的依據將難以進行。二是“按照相關法律法規進行法人登記”，按照目前的規定，企業法人、事業單位法人和民辦非企業單位法人分別在工商部門、機構編制管理機關和民政部門進行法人注冊登記。非營利性和營利性法人應在哪登記以及如何登記等問題目前還沒有相應法律法規的規定。三是“民辦學校按照其法人屬性享受相應優惠政策”，一方面《民辦教育促進法》中的平等地位和優惠政策至今都不能兌現，另一方面法人屬性又並無相應法律予以確認，優惠政策難免再次成為空中樓閣。所以單純在教育法律中取消不得營利的規定和劃分民辦學校的法人類型，既沒有相應的民事法人制度做支撐，又沒有具體的實施細則加以落實，隻會給實踐中的具體運作帶來障礙。
事實上民辦教育出資人對於缺乏法學理論和具體制度支撐的這種分類管理，一直懷有十分警惕的心理，甚至認為分類管理將會造成民辦教育的新一輪寒冬。根據調查，盡管絕大多數民辦教育出資人的真實心態是希望營利，但是仍然會選擇辦非營利學校，然后通過各種方式應對工商和稅務的稽查。出現這種現象的原因，除了上述的法人屬性不明、平等地位和優惠政策無法落實以外，還有民辦教育的產權歸屬沒有厘清，特別是儲備金辦學階段的產權很難界定，民辦學校的會計制度也沒有跟進修訂等等。至於教育領域之外的法律修訂，則牽涉到更廣泛的利益主體，在推進的過程中需要多方面的利益考量和博弈，遠非教育主管部門所能主導和左右。因此，教育領域一攬子修法不僅不能解決當前民辦教育的分類管理問題，反而會給民辦教育管理增加新的難題。這應當也是此次全國人大法律委員會建議對《民辦教育促進法》修改暫不交付表決的主要原因。
重塑民辦學校法人地位是民辦學校分類管理的基礎與前提
其實民辦學校的分類管理在2002年《民辦教育促進法》和2006年《義務教育法》制定修改時，都曾被提上議事日程。在兩部法律最初的文稿中，也曾出現“分類管理”的字樣，但最終都被否決。即便將來這一修訂內容能夠最終獲得全國人大常委會審議通過，但是要想讓分類管理這樣一個原則性法律規定真正落到實處，解決非營利和營利性民辦學校在登記、稅收、資產處理等方面問題，仍然必須要借助民法典修訂的良機重新設計我國的民事法人制度，並遵從民辦學校作為一個現代教育機構所具有的教育特性，從而為民辦學校找准法律定位。
我們應當借助民法典起草過程中對我國法人制度的重新分類這一思路，結合捐資辦學和投資辦學的實踐，對民辦學校的法人地位重新定位。未來民法典首先應將法人劃分為公法人和私法人，然后在嚴格限制公法人進入私法領域的范圍的基礎上，再將私法人劃分為社團法人和財團法人，同時對社團法人輔之以營利、公益和中間法人的立法模式。然后對我國當前存的幾種民辦學校分別歸類，其中要求合理回報的學校屬於營利性民辦教育機構，應定性為營利性社團法人﹔不要求合理回報的學校應定性為公益性社團﹔而捐資舉辦的民辦學校則屬於財團法人。
此外還應由國務院出台相關實施細則，對實踐中涉及的具體問題加以規定，比如，現有的非營利性民辦學校若改為營利性民辦學校，資產該如何處理等﹔或者出台專門規范營利性民辦學校的登記管理制度。總之，作為“非營利性法人”和“營利性法人”的民辦學校的發展離不開與其他法律、法規的配套和協調。法律不僅要回應當下教育發展的新形勢、新要求，更重要的是超越就事論事、為修法而修法的狹隘視界，著眼於更長遠的、具有前瞻性的整體設計，否則恐難逃被擱置和無法適用的命運。而在民法典修訂之前，選取民辦教育比較發達的省市進行民辦學校的分類試點，並針對本地的具體情況，出台有關民辦學校的人事、組織、稅收、財務、工資、社會保障等具有可操作性的具體規定，總結經驗教訓后再上升到法律層面，以逐步完善我國民辦教育法律法規體系，才能保障和促進民辦教育持續健康發展。
