徐曉明
在當前經濟面臨下行壓力的大背景下，推進新型城鎮化對於我國轉變經濟發展方式具有重要意義。積極穩妥推進城鎮化，最重要的是提高城鎮化質量，促進城鎮化轉型升級。當前應繼續依靠改革創新推動城鎮化轉型升級，特別是合理確定城鎮化方針和推進城鎮化體制機制改革創新。
我國的城鎮化之路已經走過了30余年，經歷了從支持小城鎮到重點發展大城市，再到大中小城市和小城鎮協調發展的路徑，多次為經濟增長提供動力。而在30%至70%的城鎮化加速階段和工業化后期階段，在52.57%的城鎮化率這個數字背后，我國城鎮化發展表現出的現狀、特點與挑戰都很突出。以物為主的導向造成土地的城鎮化快於人的城鎮化，而人的城鎮化同時也滯后於工業化水平，滯后於經濟發展水平。城鎮化“跑偏”帶來的問題也在逐漸凸顯﹔圈地賣錢、拆除舊建筑、無約束擴大城市面積、大搞工業等，一系列短視的行為，使得“大城市病”突發，並引發了城市盲目擴張、布局不合理、投資過熱、債務負擔加重，以及環境資源受到破壞等負面效應。
如何提升發展質量，走好新型城鎮化道路？當前，土地城鎮化超前於人口城鎮化積累起來的問題和矛盾如果不認真解決，就會產生城鎮化方向走偏的風險。首先是脫離信息化、工業化驅動的風險。當前，信息化和信息產業爆發式增長正在引發第三次產業革命，現代城鎮化必須依靠信息化、工業化驅動。如果依靠征地賣地支撐城鎮化，憑借大片廉價土地吸引投資和勞動力，重投入、輕產出，重速度、輕效益，就會陷入脫離信息化、工業化驅動和滋生城市經濟泡沫的風險。其次是脫離以城帶鄉、統籌城鄉發展的風險。如果失地農民不能得到應有的補償，一些人斷了務農的路又不能成為真正的市民，就業和收入不穩定，就會增加落入拉美“城市化陷阱”的風險。還應看到，如果長期推行政府主導型城鎮化，將土地財政用過了頭，就有可能累積地方債務風險，給改革發展帶來一些隱患。因此，當務之急是以改革創新推進城鎮化轉型升級。
推進城鎮化轉型升級，需要改革政府主導型機制，特別是改革地方政府土地財政機制。一是應進一步推進財稅體制和各級政府公共服務事權改革，認真研究中央和地方間的財力事權關系，以財力定事權，完善轉移支付制度，健全公共財政體系，構建地方稅體系，促進形成有利於經濟結構優化、城鎮化健康發展的稅收制度。二是政府對城鎮建設的投資主要是引導性的，還需要發動社會各方面的力量。發展農村城鎮，需要民間投資，但政府的引導性投資是不可或缺的。應把基礎設施建設和社會事業發展的重點放在農村城鎮。政府按照規劃在城鎮進行基礎設施、公共設施建設，並給農村集中供水、供電、供氣，通路、通電話、通電視、通網絡，建生活污水處理設施，辦學校、辦醫院。三是需要創新體制機制。首先，過去的城鎮化重點是城市面積擴大和人口比例增加，而新階段城鎮化的重點應是城市要素出城進入城鎮，包括產業和人口向城鎮分流。這是與市場調節的方向相背的，需要政府的積極引導。其次，目前農村城鎮與大城市經濟社會發展水平和市場化水平的差距十分明顯，如果任憑市場調節，在優勝劣汰機制的作用下，農村城鎮不但沒有能力吸引城市發展要素，自身的發展要素還可能被城市吸走，因而需要政府發揮積極引導作用。
推進城鎮化轉型升級，需要進一步推進基本公共服務城鄉均等化。這方面的主體是政府，首先由於歷史和經濟的原因，優質的公共設施和公共服務資源特別是優質的教育和醫療資源基本上集中在城市，這就造成城鄉享用優質公共服務資源的巨大差距。推進城鎮化，應擴大基本公共產品在農村的覆蓋面，同時逐步把優質的教育、醫療等基本公共服務資源安排到城鎮，使農民在當地城鎮就可以就近享受城鎮化的成果。其次，基本公共服務能否實現均等化實際上同地方政府的財政能力相關，說到底同現行的財政體制相關。目前，不同地區的公共產品供給能力取決於當地的經濟發展水平，經濟發展水平越高，地方財力越強，公共產品的供給能力就越強。顯然，要實現基本公共服務城鄉均等化，就要將其同各地經濟發展水平脫鉤。政府需要對基本公共服務供給進行城鄉統籌協調。
推進城鎮化轉型升級還需要規劃先行。目前，城鎮實際上是涉及縣城、中心城鎮、小城鎮和新農村的結構。分散的城鎮區位形不成集聚效應，達不到規模經濟。新階段推進城鎮化需要政府科學規劃、統籌安排，做到規劃先行。應科學合理地規劃大中小城市和小城鎮的布局和功能，實現城市和城鎮規劃一體化。除了功能規劃，還應重視空間規劃，突出城鎮發展的集中、集約和生態要求。與此同時，推進城鎮化必須從我國基本國情出發，遵循規律，按規律辦事，使城鎮化成為一個順勢而為、水到渠成、符合經濟發展階段要求的過程。各級政府在確定城鎮化目標時須遵循實事求是、切實可行的思維，不能靠行政命令、政績考核的辦法，以避免拔苗助長式的城鎮化政績工程或形象工程。總之，推進城鎮化既要積極，又要穩妥，更要扎實，方向要明、步子要穩、措施要實，不能指望“畢其功於一役”。
總之，城鎮化的本質是一個自然的歷史過程，是與經濟發展相伴的客觀現象，作為改革的總抓手和指針，新型城鎮化以“人”為核心既是基調，也具有高度的現實指向性。推進以人為核心的新型城鎮化，勢必成為重啟改革、經濟轉型升級的破題之舉。
（作者單位：國家行政學院）
