法國應急管理的權責關系

法國和我國都是單一制國家，法國的應急管理體制與我國有著非常相似的地方，如中央集權、屬地管理為主、分類管理、分級響應等。因而，考察法國應急管理體系及其制度特點對於優化我國應急管理體系具有借鑒意義，其中，應急管理的權責關系是一個重要維度。

作為單一制國家，傳統上法國的應急管理體系具有中央集權特征。然而，隨著分權思想30多年來在法國的日益盛行以及相應的政府管理體制改革，法國應急管理在實際運行中存在著分權與集權相結合的特點。

一、在縱向職責上，上下分工，中央與地方共同管理

法國應急管理體系是政府管理體制改革的產物。在縱向上，法國存在著四個政府層級：中央、大區、省和市鎮。全國共有27個大區（22個在本土，5個在海外）、101個省（96個在本土，5個在海外）、366681個市鎮（36552個在本土，129個在海外）。[1]

法國的公共安全與應急管理是一項中央與地方共擔的職能。[2]與四級政府層次相似，法國應急管理體系從上到下也有中央、區域、省、和市鎮四個層級，分別由不同管理主體負責（如圖1）。

（一）中央。總理是危機管理的最高負責人，應急管理日常性職能由內政部負責。內政部長負責中央、地方和公共場所的應急設施建設和應急資源協調工作。作為對廣義的“危機”管理，內政部負責建設的危機應對力量包括：一是國家警察，全國12萬人﹔二是國家憲兵，全國12萬﹔三是公民保護與危機應對總局及其牽頭建設的應急救援力量。對於狹義的“危機”管理，即應急管理而言，公民保護與危機應對總局是具體承擔部門。

公民保護與危機應對總局“主要負責對各類自然災害、工業及技術災難等突發事件的應急管理。其主要機構包括消防處、應急預案及危機管理處、全國應急資源管理處三大部門，此外還設有直接對局長負責的國際合作處，負責所有的應急管理國際合作事宜。” [4]

公民保護與危機應對總局下設全國應急指揮中心(COGIC)，24小時運行，平時主要負責對全國范圍內重大突發事件及輿情信息的監測、預警和分析，戰時則主要作為全國范圍內重大突發事件和危機處置的決策指揮平台。[5]在出現重大突發事件時，全國應急指揮中心負責通知內政部長和其他中央機構，並提出處置決策建議。

（二）區域。需要特別指出的是，法國應急管理體系中的“區域”層級，其職能歸屬並非是政府層級中的“大區”，而是公民保護與危機應對總局下設的7個區域性防衛辦公室。由於缺乏相應的應急管理能力，大區這一層級政府並沒有應急救援職責。

在區域層面，防衛區專員負責根據管轄范圍內省份的請求，在防衛區秘書處和防衛區指揮部成員的支持下，協調區域內和國家應急資源，對受災省份響應支援。防衛區辦公室設有民事安全處置綜合協調中心（COZ）來履行職能。

（三）省。由國家駐省專員（préfet，也有翻譯為省長）負責，可協調省內消防與警察等公共應急資源和私人應急資源，在必要情況下請求兄弟省或國家支援。與德國[6]等其他發達國家不同的是，由於行政體制的特殊性，法國省一級政府自身並沒有設立專門的應急管理指揮部。在出現突發事件時，國家駐省專員通過省消防與應急救援處置中心（CODIS）履行應急指揮職能。

駐省專員負責制定省的應急總體預案和其他應急救援預案（如大規模人員傷亡的醫療救援預案）。

（四）市鎮。由市鎮長在應急能力范圍內負責。法國應急管理體系中的四級組織在歸屬上可以劃分為兩個層次，一是中央機構，包括公民保護與危機應對總局及7個區域辦公室。二是地方機構：主要是駐省專員及其管轄的省內的警察和消防隊伍。中央和地方共同承擔突發事件的常態下的風險管理和緊急狀態下的應急管理任務。

當出現危機事件時，從省、區域到中央的三級應急處置中心或指揮中心將一起啟動，共同協作處置危機。[7]

二、在橫向分責上，依據階段，分類與綜合管理結合

法國在理論上將應急管理劃分為事前、事中、事后三個階段，根據分類管理原則進行分工。

在非緊急狀態下，亦即在事前的風險管理和事后的恢復階段，各專業部門按照其職能各司其職。“工業部、生態部、衛生部、交通部等專業部門負責本行業領域突發事件風險防范工作，多設有本部門危機處理中心，其職責主要是統計分析風險分布狀況，制訂和落實安全防范措施，指導處置一般突發事件，為重大突發事件處置工作提供資源和技術支持。” [8]例如，對洪水的風險評估、風險點分布、風險預防與治理、制定和落實安全防范措施等，由生態、可持續發展與能源部負責。

按照分類管理原則，作為應急管理的專業部門，在非緊急狀態下，內政部（由公民保護與危機應對總局實施）的工作主要包括：一是風險分析，掌握各類風險隱患﹔二是監測預警，了解與掌握全國突發事件，必要時向公眾發布預警信息﹔三是能力建設，指導各類救援力量建設，草擬和執行民事安全預算等﹔四是公眾教育，普及應急自救互救基本知識﹔五是資源管理，掌握應急資源狀況。

在緊急狀態下，內政部負責危機的總體應對工作。換句話說，內政部是突發事件應對的綜合管理部門，通過其公民保護與危機應對總局執行，統一指揮重大突發事件應急救援，統籌協調全國應急資源。在中央應急力量方面，公民保護和危機應對總局管轄國家應急救援部隊。國家應急救援部隊屬軍事力量，但歸內政部管轄，約有近3000人的規模，配備有應急航空隊、礦山救援隊等專業力量以及確保后勤保障和交通運輸的輔助力量。在每個國家應急救援部隊基地，均配備有一定數量的直升機，配合救援部隊開展各類急難險重的救援任務。此外，國家應急救援部隊還配備有一定數量的危化品及礦山救援專業人員，專門負責工礦企業重特大安全生產事故和危化品泄露等方面的應急救援任務。[9]

除了由內政部負責應急管理綜合職能，針對一些特殊的、需要更高專業性處置的災害，法國設立了相應的專業管理機構。以核事故應急為例，由國家核能安全局（ASN）負責核安全管理。該機構主要在制定法規、審批執照、監督運行、技術支持以及配合國家組織的核事故應急處置和救援行動方面開展工作。ASN在本部門設有危機處理中心，在全國有11個派出機構，分11個區對核安全進行監督，形成了較完備的核安全管理體制。[10]

在出現嚴重危機事件時，中央政府設立臨時部際聯席會議，統一領導危機應對工作，由總理負責，內政部具體牽頭與綜合協調，並承擔聯席會議辦公室職能。此時，內政部整合各專業部門資源和力量，統一應對危機。

三、在管理責任上，屬地管理為主，上級與下級共同分擔

雖然中央和地方都有應急管理職能，但在突發事件應對的響應職責上，法國強調應急管理以屬地為主、分級響應原則。市鎮長和國家駐省專員對其所轄地區的公共安全負責，首先對轄區內突發事件進行響應和處置，在能力范圍內無法應對的情況下再請求國家資源的支持。

在法國的36681個市鎮中，規模大小各異，本土市鎮的平均面積是14.88平方公裡，57%的市鎮人口少於500人。[11]這意味著，對於絕大多數的市鎮而言，用於應對突發事件的能力和資源都非常有限，很難形成應急救援的組織化。這就決定了省這一層級政府在應急管理體系中的舉足輕重地位。

在實際運行中，在地方層面，省是突發事件應對的主體，承擔著屬地管理責任，由國家駐省專員總負責。在出現重大突發事件時，駐省專員在消防指揮官的協助下開展應急管理工作，可協調省內的消防、警察等應急力量。

根據需要，駐省專員可向上級機構，即公民保護與危機應對總局區域辦公室求援，或直接向總局求助。上級將協調區域或國家資源支援，但通常情況下不會替代省的管理權或駐省專員指揮權。當然，上級機構也可以根據需要直接介入或指揮地方的應急救援工作，此時救援責任由上級承擔。也就是說，中央和地方共同分擔應急救援的指揮與協調責任。

還需特別提及的是，國家駐省專員這一應急管理最重要的職位在法國十分特殊。駐省專員由總理和內政部長共同提名，部長理事會通過后由總統任命產生，代表國家在省裡維護對國家法律的尊重，在內政部領導下工作。換句話說，在省一級的突發事件應對中，國家任命的專員通過調動省屬資源來開展應急管理工作。這意味著中央和地方共同分擔應急指揮與協調的責任在省這一級就已經體現。

法國這種中央與地方互動的、相互交織的應急管理權責狀態與其特殊的行政架構有著密切關系。法國國土面積55.15萬平方公裡（大體相當於我國四川省），劃分為101個省。多數省面積在4000至8000平方公裡之間，人口在32萬至100萬之間。[12]嚴格意義上說，法國的“省”在功能上實際上相當於我國的縣，也更應該翻譯為“縣”。中央在應急管理上能直接指揮到“縣”，無疑在效率上會更高。

四、在能力建設上，各自承擔，中央配套並統籌調用

由於法國應急救援工作主要依托消防力量，其應急救援能力建設也主要體現在消防隊伍的能力建設方面。

法國全國有約25萬名消防員，分為職業消防員（佔16%）、志願消防員（佔79%）和軍隊消防員（佔5%），[13]由於接受了標准化培訓，在能力上完全一樣。其中，職業消防員和志願消防員屬於地方性救援力量，由地方為主負責隊伍建設、設施投入和維護，中央投入一定資金支持。作為其公共建設的組成部分，各省消防隊伍由其省委員會（conseil départemental）負責資金投入。省委員會主席同時兼任省消防隊伍的首長，[14]但在救援事務上省委員會主席並不介入，而是由國家駐省專員協調和調度消防力量進行救援。

在2014年消防投入的48.03億歐元總預算中，地方承擔42.41億歐元，中央配套5.62億歐元。從消防力量資金投入主體的比重結構上看，總預算的50%由大區承擔、38%由市鎮承擔，12％由中央承擔。[15]也就是說，大區這一層級政府雖然在應急救援上沒有職責，但在應急能力建設上卻是主要投入者﹔省這一層級政府雖然是應急救援的主體，但在資金投入上卻幾乎沒有。這意味著，法國將應急能力建設職能和突發事件的處置職能進行了分離，既滿足了應急能力建設的資金投入需求，又促進了應急處置力量專業化程度的提高。

在軍隊消防力量方面，法國有軍隊消防員約1.2萬人，主要負責巴黎（陸軍）和馬賽（海軍）的應急救援以及參加國際救援。軍隊消防屬於國家救援力量，由中央負責資金投入，由國防部建設，但歸內政部使用。

無論是地方消防力量、軍隊消防力量，還是國家救援隊伍，出於應對危機的需要，中央可以在必要時按照分級響應機制統籌協調和調度。

五、在救援實施上，技術主導，行政支持但最終負責

按照響應程序，對於常見的、小規模的突發事件，處置工作主要由當地消防力量實施，消防指揮官負責指揮。無論是職業消防、志願消防或軍隊消防隊伍，法國採取的都是軍銜制，從下士到上校共劃分為10個級別。[16]軍銜級別越高，表示其專業能力越強、救援經驗越豐富。少校以上級別指揮官才有指揮權力，而且級別越高，可以指揮的力量越多。在技術救援層面，消防總指揮對其制定的救援方案和實施過程負責。

當突發事件達到一定規模時，由市鎮長或駐省專員領導的行政力量介入。市鎮長或駐省專員在什麼情況下開始介入事件救援，一方面來自於消防指揮官的建議，另一方面取決於市鎮長和駐省專員個人對於事件發展趨勢的判斷。即便是在重大突發事件應對中，通常情況下，還是由消防指揮官絕對主導技術層面救援措施的制定與實施。

行政指揮官（市鎮長、駐省專員、內政部長、總理等）負責行政組織層面的突發事件應對方案，主要發揮應急資源協調與保障作用，包括協調轄區內資源和請求外援。行政指揮官一般不干預技術層面的救援，通常情況下會在消防指揮官的協助下制定行政組織支持方案。也就是說，消防指揮官在整個救援過程中發揮著重要作用，行政指揮和技術指揮有著明確分工但又緊密合作。當然，如果行政指揮官認為有必要，也可以直接介入對技術救援方案進行干預，甚至直接指揮現場救援工作。此時，技術救援的責任也由行政指揮官承擔。

雖然指揮工作在行政和技術上有著明確分工，但在政治上，行政指揮官對於救援的最終結果負總責。

（來源：行政管理改革）

參考文獻

[1]"Regions of France"﹝OL﹞, Wikipedia, 10 October 2015, https://en.wikipedia.org/wiki/Regions_of_France﹔"Departments of France"﹝OL﹞, Wikipedia, 3 September 2015, https://en.wikipedia.org/wiki/Departments_of_France﹔ "Communes of France"﹝OL﹞, Wikipedia, 3 September 2015, https://fr.wikipedia.org/wiki/Commune_(France).

[2]European Commission, "France - Disaster management structure Vademecum - Civil Protection"﹝OL﹞, 10 July 2014, http://ec.europa.eu/echo/files/civil_protection/vademecum/fr/2-fr-1.html

[3]European Commission, "France - Disaster management structure Vademecum - Civil Protection"﹝OL﹞, 10 July 2014, http://ec.europa.eu/echo/files/civil_protection/vademecum/fr/2-fr-1.html

[4]曹海峰. 法國應急管理體制的特點﹝N﹞. 學習時報, 2015-9-7.

[5]曹海峰. 法國應急管理體制的特點﹝N﹞. 學習時報, 2015-9-7.

[6]張磊. 德國應急管理體系研究﹝M﹞. 國家行政學院出版社, 2013: 185-196.

[7]European Commission, "France - Disaster management structure Vademecum - Civil Protection"﹝OL﹞, 10 July 2014, http://ec.europa.eu/echo/files/civil_protection/vademecum/fr/2-fr-1.html

[8]國務院辦公廳應急管理能力建設赴法考察培訓團. 法國應急管理能力建設培訓考察報告﹝J﹞. 中國應急管理, 2010(12): 48.

[9]曹海峰. 法國應急管理體制的特點﹝N﹞. 學習時報, 2015-9-7.

[10]國務院辦公廳應急管理能力建設赴法考察培訓團. 法國應急管理能力建設培訓考察報告﹝J﹞. 中國應急管理, 2010(12): 48.

[11]"Communes of France"﹝OL﹞, Wikipedia, 3 September 2015, https://fr.wikipedia.org/wiki/Commune_(France).

[12]"Departments of France"﹝OL﹞, Wikipedia, 3 September 2015, https://en.wikipedia.org/wiki/Departments_of_France.

[13]The French Firefighters Federation, "French Fire and Rescue Services", 27 September 2015.

[14]European Commission, "France - Disaster management structure Vademecum - Civil Protection"﹝OL﹞, 10 July 2014, http://ec.europa.eu/echo/files/civil_protection/vademecum/fr/2-fr-1.html

[15]The French Firefighters Federation, "French Fire and Rescue Services", 27 September 2015.

[16]ENSOSP, "Organisation of the civil security and the fire-fighters in France"﹝OL﹞, http://www.brandweervlaanderen.be/Portals/BVV/Documenten/Kennisdossiers/Vorming%20en%20Opleiding/Frankrijk%20deel%201.pdf