王一鳴
協調發展是“十三五”規劃《建議》提出的五大發展理念之一。推動區域協調發展是協調發展的重要內涵。《建議》指出，要“塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務均等、資源環境可承載的區域協調發展新格局”，明確了“十三五”時期推動區域協調發展的總體思路。我們要按照《建議》指明的方向，在實踐中探索區域協調發展的新路徑。
辯証看待我國區域發展差距
我國的基本國情之一是區域差異較大，這是由自然、地理和社會歷史等多重因素形成的。從自然地理角度看，我國自東向西在地貌上呈現三大台階，自然條件和資源稟賦存在較大差異。從經濟地理角度看，以胡煥庸線（從黑龍江璦琿到雲南騰沖）為界，以西北區域，人口和經濟活動密度較低，而以東南區域，人口和經濟密度較高，即便是在以東南區域，人口和經濟活動也相對集中在沿海地帶、沿京廣線、沿長江地帶等主要軸帶上。
區域差距大是我國經濟發展中面臨的問題之一，但從辯証視角看，作為一個發展中大國，區域發展水平的落差，往往可以增大發展的回旋空間，形成梯度推進和持續增長的動力。近年來，在沿海省市經濟增速放緩的同時，一些內陸省份經濟發展明顯提速，由此形成的對沖效應，使得我國由高速增長向中高速增長的轉換過程變得較為緩和，並使我國具有更長期保持中高速增長的潛力。
推進區域協調發展，縮小區域差距，實現結果公平固然重要，但這是需要長期奮斗的目標。現階段更重要的是最大限度地創造發展機會公平的環境，從而調動各地區的主動性和創造性，探索各具特色、符合本地條件和環境的發展模式，促進各地區在推動經濟發展和提高居民收入水平過程中逐步縮小區域差距。
新常態下區域發展的新特征
通常情況下，我們往往從東、中、西三大地帶視角來分析區域差距，但進入發展新常態，不僅東部和中西部地帶發展態勢在發生變化，而且經濟增長南北分化的態勢也在趨於明顯。即使同處在相同地帶，各省份經濟增速也在分化，呈現出不同於以往的新特征。
第一，東部地區轉型升級取得進展但壓力仍大。東部地區外向型經濟比重較高，加工貿易規模較大。國際金融危機后，隨著外部需求擴張放慢，東部省市推動經濟轉型升級起步較早並取得初步成效，在經歷一個時期的艱難調整后，經濟增長呈現趨穩態勢，但在研發投入、創新平台建設、人才培養和企業家精神培育等方面，與世界先進水平相比仍有不小差距，產業結構仍有待優化，轉型發展仍面臨較大壓力。
第二，中西部地區面臨“趕”與“轉”的雙重壓力。中西部地區經濟發展相對滯后，上游資源型產業比重較大，產業轉型升級起步相對較晚，需要加快“追趕”進程，縮小與東部沿海地區的差距，但在“追趕”路徑選擇上必須擺脫傳統發展模式，促進經濟發展從規模速度型粗放增長向質量效率型集約增長轉變，雙重壓力增大了轉型的難度。
第三，經濟增長南北分化態勢趨於明顯。近兩年來，東北、華北、西北等北方區域，受資源型產品價格回落和傳統產業產能過剩的沖擊，經濟增長和投資增速明顯放緩，而南方地區受到的影響相對較小。從2015年經濟增長情況看，增速位居前5位的重慶、西藏、貴州、天津、江西，除天津外均為南方省市﹔位居后5位的遼寧、山西、黑龍江、吉林和河北，則均為北方省份。
區域經濟理論認為，區域間發展水平差距表現為“倒U曲線”，區域差距往往先擴大、后縮小。但近年來的國際經驗表明，區域差距變化還可能呈現“雙倒U”曲線，即區域差距在經歷先擴大、后縮小后，還可能再擴大。從全國發展態勢看，2008年以來，東、中、西三大地帶的相對差距總體上在縮小，但就某些地區看，還可能出現“雙倒U”曲線的變化，也就是說，由於一些地區經濟轉型滯后，與先進地區的差距在縮小后，還可能重現擴大態勢。
近年來，區域經濟增長分化態勢趨於明顯，因素是多方面的：一是人口“淨流入”或“淨流出”。人口淨流入的省市，就業機會較多，經濟增速相對較快，而人口淨流出的省區，往往增速回落較大，比如，東北地區經濟增速放緩與人口淨流出是分不開的。二是能源資源價格影響。大宗商品價格持續回落，對資源型省區的經濟影響較大。三是鐵路特別是高速鐵路網建設。截至2015年年底，全國鐵路營業裡程超過12萬公裡，其中高速鐵路運營裡程突破1.9萬公裡，居世界第一位，這對區域增長格局變動有較大影響。四是內需市場加快成長。外需市場擴張放慢，內需市場份額相對提升，為內陸一些人口較多、市場規模較大的省份加快發展創造了條件。五是對外開放空間拓展。推進“一帶一路”建設，加快形成東西雙向、海陸聯動的開放格局，為中西部省份發展開放型經濟創造了條件。比如，渝新歐貨運班列開通，就明顯改變了重慶的區位和開放條件，資源整合和要素配置能力明顯提升。六是比較優勢區域轉移。東部沿海地區生產要素成本上升較快，使內陸地區要素成本低的比較優勢顯現出來，促進沿海失去比較優勢的產業加快向內陸地區轉移。
促進要素有序自由流動是關鍵
過去一個時期，在市場機制作用下，較大規模的“人口東移”和“產業西進”，成為促進區域協調發展的重要途徑。當前，勞動力、資本等生產要素跨區域流動還受到多重約束。一方面，中西部農村轉移到東部城鎮就業的人口，還難以在就業地落戶並享受與當地居民相同的基本公共服務，仍沒有完全實現市民化。另一方面，東部的資本、技術和人才進入中西部也往往受到營商環境不佳、交易成本較高等因素制約。“十三五”時期，要通過深化改革、加快全國統一市場建設，促進要素有序自由流動，進而繼續推動“人口東移”和“產業西進”，進一步發揮市場機制在促進區域協調發展中的積極作用。
一是要加快建立全國統一開放、競爭有序的市場體系。改革開放以來，我國市場體系建設取得積極進展，特別是放寬對勞動力流動的限制，打破城鄉勞動力的分割配置，促進了農業轉移勞動力大規模向城鎮制造業和服務業轉移，初步形成了城鄉統一的勞動力市場。但也應看到，城鄉或不同城市之間的戶籍壁壘和公共服務供給不均等，仍是妨礙勞動力自由流動的重要體制性因素。“十三五”時期，要破除限制生產要素自由流動的各種體制障礙，打破地區封鎖和壟斷，促進生產要素跨區域有序自由流動，形成有利於推動區域協調發展的市場環境。
二是促進東部產業有序向中西部轉移。產業轉移有利於拉長產業的生命周期，促進內陸地區工業化進程。比如，重慶成為全球最大的電腦生產基地之一和國內重要的汽車生產基地，就與近年來吸納產業轉移是分不開的。產業轉移是成本倒逼、拓展市場和政策引導等多種因素共同作用的結果，也需要相應的配套能力和人力資本條件，但更重要的是當地的營商環境，這涉及到市場的公平性、透明度、交易成本等。中西部的要素成本較低，但往往交易成本較高，如果較低的要素成本不足以抵消較高的交易成本的話，對產業轉移就缺乏吸引力。產業轉移還要與中西部地區產業轉型升級結合起來，與促進可持續發展結合起來。
三是促進農業轉移人口市民化。勞動力跨區域流動面臨的主要障礙是如何解決落戶問題。要建立農業人口市民化的成本分擔機制，加快落實到2020年使1億左右農民工和其他常住人口在城鎮定居落戶的目標，使他們平等地享受教育、就業服務、社會保障、醫療、保障房等方面的公共服務。同時，還要建立財政轉移支付資金、城鎮建設用地新增規模與吸納農業轉移人口挂鉤，以及中央預算內投資向轉移人口落戶較多的城鎮傾斜的機制，以鼓勵有條件的城市吸納更多農業轉移人口落戶。
政府應發揮更加積極的作用
實現區域協調發展，要發揮市場機制的決定性作用，同時也要更好發揮政府的獨特作用。發揮政府作用不是要去干預市場，最主要的是促進基本公共服務均等化。一是要進一步完善主體功能區制度。細化主體功能區劃分，推動形成主體功能約束有效、國土空間開發有序的新格局。二是積極支持老少邊窮地區發展。加強基礎設施和生態環境建設，加快特色優勢產業發展，改善集中連片特殊困難地區的發展環境，進一步提高教育、衛生、文化、社會保障等公共服務水平。三是促進區域間基本公共服務均等化。中西部欠發達地區財力不足，有些地方政府公共支出捉襟見肘，需要加大中央政府財政轉移支付規模，提高當地的公共服務水平，逐步縮小與東部發達地區公共服務水平的差距。四是加大財政轉移支付和政策扶持力度。在符合其他必要條件的前提下，盡可能將公共事業機構、設施和項目安排到欠發達地區，形成更廣泛的帶動作用。五是加快建立全國統籌的社保體系。社會保障體系在全國實行統一的制度規定，有利於勞動力跨區域流動，也有利於農業轉移人口在就業地落戶，加快市民化進程。
構建新的增長帶和增長極
在經濟全球化時代，人們普遍認為“世界是平的”，但從區域經濟的視角看，世界永遠都不是平的，工業生產和科技創新中心往往集聚在幾個點上，經濟發展有“高地”就必然有“窪地”。美國哥倫比亞大學地球研究所薩克斯教授的研究表明，世界60%的GDP分布在沿海一百公裡的范圍內。但隨著交通改善、互聯網發展和物流成本降低，內陸地區發展條件在明顯改善。比如在歐洲，瑞士、奧地利等內陸國家發展水平就很高。同樣在國內，近年來重慶、成都、西安、武漢、鄭州、貴陽等城市獲得了較快發展，關鍵是要探索符合本地條件的發展模式。
“十三五”時期，在區域發展戰略上，要積極構建新的增長帶和增長極，著力推動“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展三大戰略的實施，培育區域發展新格局。
首先，要推進“一帶一路”建設。“一帶一路”是我國對外開放的4.0版，也是產業轉移、外貿拓展和金融合作的重要載體，有助於形成“東西雙向、海陸聯動”的開放格局。要完善雙邊和多邊合作機制，以企業為主體，實行市場化運作，推進同有關國家和地區多領域互利共贏的務實合作。
其次，推動京津冀協同發展。科技資源密集是京津冀的比較優勢之一，要通過市場化改革促進創新資源優化配置，形成貫通產業鏈的創新鏈，打造全國科技創新高地。要將生態文明建設作為重要突破口，統一京津冀三地的生態環境規劃、標准、檢測、執法、評估和協調體系，建立一體化的生態環境准入和退出機制，建立區域內環境污染聯防聯控制度。
再者，推進長江經濟帶建設。要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，開展全流域水環境和江河湖綜合治理，科學有序開發岸線資源，強化生態系統保護與修復，建立長江流域生態環境保護協調機制。要加快綜合立體交通走廊建設，發揮長江經濟帶承東啟西、輻射南北的優勢，引領帶動廣大內陸地區發展。要發揮長江經濟帶科技水平領先、產業體系完備的綜合優勢，增強科技創新能力和產業發展活力，支撐我國經濟向創新驅動轉變、向中高端水平邁進。
（作者系國務院發展研究中心副主任。本文是作者1月16日在“國研智庫論壇·新年論壇2016”上的演講，本刊記者張菀航根據錄音整理，發表前經作者審定。）
