唐任伍 張偉群 汪珞
作者：唐任伍，北京師范大學政府管理學院教授;張偉群、汪珞，北京師范大學政府管理學院博士生，北京 100875
doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2016.01.09
傳統的公共行政貫穿著價值中立、效率中心、技術至上這樣一條主線，效率成為傳統公共行政的出發點與終極目標，泰羅、法約爾闡明了科學理性和管理控制的價值觀，梅奧和羅特利斯伯格引進了用行為技術管理人的情感的思想;威爾遜強調行政學研究的目的就是解釋政府怎樣以盡可能高的效率和盡可能小的成本達成使命;古德諾則更加明白地告訴人們，行政學不使用民主或程序標准，而是研究政府的行政效率、使用方法和技術標准;懷特、古利克都強調公共行政的價值就是效率，奧地利學派的米塞斯甚至認為，價值中立必然導致效率至上。傳統公共行政的這些內涵，實際上與興起於20世紀初的管理主義是同質的，切斯特·巴納德則對管理主義價值作了最全面的表述。功利主義作為一種意識形態，証明把權力集中在政治上中立、富有道德責任感，並且僅僅關注提高效率，代表一個仁慈的統治階級的管理精英手中，構建一個計劃理性地實現公共利益而積極行動的國家是合理的。因為他們具有專業技術並且遵循科學理性，擁有專門的工具對任何工作進行有效的協調和控制;通過追求組織的利益，他們促進了社會的集體利益。這些信念受到傳統進步主義價值觀的支持，這些價值觀包括效率、相信科學、有能力、道德操守和理性的指導。
發生於20世紀80年代以來中國社會的轉型，成為現代世界發展史上的一件大事。這一時期內中國社會體制、社會結構和社會發展階段的急劇變遷，傳統的計劃經濟轉變到市場經濟，市場成為資源配置的主要工具，社會結構轉型，人們的行為方式、生活方式、價值體系發生明顯變化，中國社會從傳統向現代、從農業向工業、從封閉型向開放型轉變。這是一場深刻的社會革命，涉及到經濟、政治、社會、文化、生態和人們的生活等各個方面，它對政府管理的理念和方法帶來了質的改變。
與轉型時代相適應，追求效率成為根本訴求，產生於私人部門、強調效率和效用的傳統的管理主義理論以及同時期產生的新公共管理運動理論體系，在價值中立的外衣下，濫觴到以政府為主的公共管理部門，在中國大行其道，成為中國行政體制改革的主流理論依據。無論在理論上還是實踐中，管理主義的效率取向對轉型期的中國的政府管理行為產生重要影響。轉型期經濟增長的強烈欲望，使得管理主義思維方式和行為傾向充斥政府管理之中。與此同時，對效率的褊狹理解，導致二元結構畸形發展，社會矛盾凸顯多發，資源環境損耗嚴重，社會成本大幅提高。因此，以追求“經濟、效率、效益”為價值導向的政府管理行為，即為作者定義的政府管理中的管理主義行為取向。鑒於政府管理行為本質上是社會現象，而社會現象並非刪繁就簡的經濟學模型，不可能是經過提煉的純粹狀態，政府管理行為是多種復雜思想交織作用的結果，其間同時內蘊著管理主義和與之相對的憲政主義思想，成為中國轉型期政府管理的隱形指導理念。
一、轉型期中國政府管理主義行為的濫觴
第一，政府與市場的邊界模糊。以高度集權為特征、經濟政治化的計劃經濟體制，政府擔當全能型角色，全面壟斷社會生活，直接控制和推動經濟活動，從微觀上直接管理生產活動，政企不分、政社不分，以行政手段干預經濟運行，集企業的所有者、經營者和決策者於一身，控制著企業的人、財、物和產、供、銷，既當規則的制定者又當裁判和運動員，而在文化、教育、社會管理等領域，政府公共服務職能弱化。顯然，全能型政府既錯位又越位同時還缺位，難以保証經濟活動中的公平和公正和效率。
以“小政府、大社會”為基本准則的管理主義作為指導思想的轉型，意味著政府從外在形象到內在本質重新塑造，減少對具體微觀事務的管制和干涉，社會責任更加明晰，治國理政能力提升，社會主體更加多元，社會組織更加成熟。然而，盡管經過多次行政體制改革，特別是黨的十八大以后取消和下放了多項行政審批權，對社會生活各個方面大包大攬的局面有了一定程度的緩解，政府從全能型中退出了一些權力，並將部分資源配置的權力從政府轉移到市場，但“退位”尚不完全，“補位”零零散散，政府仍然主導社會經濟生活，沒有實現社會管理和公共服務職能的歸位，政府與市場的邊界模糊，片面強調制度和規則，注重效率、技術和方法的管理主義處處可見，政府成為一架賺錢的機器，招商引資、架橋修路、投資建廠，企業和私人部門經營管理的競爭機制和方法被完完全全移植到政府公共事務管理中來，自身的監管職能反而弱化。
第二，以物為本的非均衡發展戰略。中國是一個傳統的農業大國，基礎差，底子薄，工業總產值僅佔國民生產總值的10%左右，並且技術和管理都十分落后，資金人才極其匱乏。在不能對外掠奪和引進外資的條件下，發展資金密集型的重工業隻有通過“對傳統農業的強制無償剝奪”來實現資本的原始積累。面對高速工業化和做大蛋糕的壓力，轉型期的中國以管理主義價值觀為導向，從實用的、講求效率的角度出發，強調“發展是硬道理”，讓一部分地區和個人先富起來，先富帶動后富，最終實現共同富裕。地方政府決策者更是以“地方政府公司主義”精神，展現出類似公司管理者形象，在本轄區內動員一切資源來發展經濟，使得中國經濟在短時期內迅猛增長。無疑，以“經濟、效率、效益”為目標的管理主義原則契合了這一時期中國經濟社會發展的需要，管理主義模式下的政府管理行為充分發揮出了它的效率優勢，改革開放30多年，中國不但建立起了比較完整的現代化工業體系和國民經濟體系，而且一躍成為世界第二大經濟體。但同時也付出了“社會公平”和“正義”的代價，公共服務萎縮、貧富差距拉大、環境污染嚴重、官員腐敗加劇，[1]使得歷史原因形成的城鄉二元結構被一系列制度因素固化下來，嚴格的城鄉二元分割的戶籍制度及其相應配套制度體系，將城鄉居民嚴格劃分為“兩個在權利、義務和社會保障上不對等的社會集團”[2]又極大地強化了自然存在的城鄉二元結構並延伸為體制型二元結構。顯然，體制型二元經濟社會結構的形成是管理主義取向政府行為的結果。
第三，公共服務嚴重滯后，社會組織發育不健全。政府管理中管理行為取向注重的是經濟效率，忽視公共服務。而在從生存型社會向發展型社會過渡的中國，人們的需求結構發生深刻變化，對義務教育、基本醫療、養老保險、最低生活保障等基本公共服務的要求逐步升級，公共需求進入全面快速增長時期。然而由於政府職能錯位，公共服務的優化卻沒能跟上需求的增長，質量和數量差強人意，公共服務供求間的矛盾日益凸顯。本應由社會組織填補真空的一些公共服務領域，也由於社會組織發育失衡，無法填補“體制真空”的重任又落在了政府頭上，大社會的格局無法形成，政府管理邊界“小”起來的願望無法實現。但是，根據國家發展需要制定的非均衡發展戰略有著鮮明的管理主義印記，其所奉行的經濟和效率至上的原則在實踐中延續，使經濟建設成為各級政府的第一要務，規范社會秩序、調整社會關系、均衡社會利益、提供社會服務的社會管理職能被推向市場。這樣，在大量社會資源被集中於經濟建設領域、人們物質生活水平顯著提高的同時，社會發展及福利安排卻日益弱化，導致近年來政府公共服務提供責任實現程度下降，而公共需求激增與公共服務不到位之間的矛盾不斷累積，形成了經濟社會發展失衡的局面。
第四，粗放型的經濟發展方式和錯位的政績考核模式。在體制轉型過程中，以經濟績效為先的發展觀折射出管理主義單一的效率追求。政府採取高投入、高消耗、低產出、低效率的發展方式，經濟效益的獲得以自然資本的過度損耗和生態環境的嚴重破壞為代價，導致生態環境惡化，資源短缺加劇，直接威脅到發展的可持續性。“發達國家上百年工業化過程中分階段出現的環境問題在中國快速發展的20多年中集中出現”，“這些環境問題呈現出結構型、復合型、壓縮型等特點”，使得環境形勢十分嚴峻。[3]據世界銀行測算，中國資源環境成本佔當年GDP 的比重由1995年的8%上升為2013年的14.5%。
管理主義“效率至上”原則的發展觀絕非偶然，它是地方政府以GDP為唯一准繩的政績考核模式的必然結果。伴隨著市場取向的經濟改革的發展，政績考核制度的導向原則漸漸向管理主義價值觀靠攏，更加看重經濟實效而非社會效益，地方官員的選拔標准從傳統的單純政治指標轉變為經濟績效指標。出於對經濟指標的重視，一些地方和部門將GDP的產出與政府公職人員的政績挂鉤，作為政績考核的主體乃至唯一標准。政府公職人員的晉升僅僅依據招商引資的完成數額和財稅報表的上繳數據，教育、文化、環保等社會方面的指標均居於從屬地位。這一考核制度催生了地方政府唯GDP的政績觀，片面追求經濟增長的數量和速度而缺乏對民生相關問題和生態環境問題的關注，忽視了社會整體的綜合協調發展。盡管近年來中國政府在進一步轉變經濟發展方式和政府管理方式上做出了不少努力，比如應用了“綠色GDP”和“綠色國民儲蓄”為代表的綠色國民經濟核算方法以彌補現有國民核算體系的不足等，也取得了一定的成績，但整體上來看，轉型期地方政府唯GDP的發展觀轉變還不徹底，效率取向的績效考核制度仍然將GDP作為政績的主要標志。
二、轉型期中國政府管理主義行為的價值迷思
以效率為目標，以技術化和科學化為工具的管理主義，在以知識經濟、信息經濟為表征的大數據時代，卻遭遇到諸多價值迷思。與以往時代不同，知識經濟、信息經濟時代的管理環境中不確定因素增加，標准化的控制難以維系，國民教育程度和知識水平的提升使其自主性增強而難以接受被動的約束，多元文化的繁榮要求政府及其相關組織發展寬容和尊重的倫理精神。但是，以實証研究為基本方法的管理主義強調管理的精確性、規律性和可控性，這就使得倫理、價值和情感感受等無法精確度量的要素游離於管理考察之外。政府管理作為一種由人而非純粹物質性構成的特殊實踐，需要在各種關系中尋找人類所特有的意義指向而無法回避價值問題
中國經濟社會轉型走的是一條非均衡的道路，通過超常規、跨越式的發展戰略實現了經濟的持續高速增長。不可否認，管理主義精神導向下看重經濟實效的政府管理行為極大地發揮了它的效率優勢。應當說，管理主義取向的政府管理行為模式是符合一定時期社會需要的，在轉型期中國政府管理的歷程中具有其合理性。但是，隨著中國從物質貧乏的生存型社會向需求多元化的發展型社會、從農業社會向工業乃至后工業社會的轉變，發端於私人部門的管理主義同作為民主政治重要組成部分的公共行政在本質上是相悖離的，效率主義的政府管理模式越來越不能適應經濟社會發展的需要，其弊端日益暴露。
一是人性假設的偏頗。管理主義是建筑在“理性人”假設基礎之上的，這種假設將人性簡單化，且使公共利益成為公共管理者“行為動機中一個無足輕重的變量，導致公共精神的喪失”。[4]二是對公共價值的忽視。管理主義最大的問題仍是“正統行政模式所面臨的效率與民主的兩難問題”，[5]它過度強調政府行政過程的效率而忽視公共行政的“公共性”，缺乏對社會公平、回應性和社會正義的關注，特別是過分迷信市場機制，而對市場本身存在的缺陷以及能否用市場的方式改善政府[7]視而不見，導致公共行政在民主治理過程中缺失，憲政主義(Constitutionalism)對於管理主義的批駁正是由此而來。三是混淆公私部門，對利益驅動的私人部門和以公共利益為最高原則的公共部門之間存在的根本性差異不加區別，在公共部門中照搬私人部門的管理方法從而必然導致失敗。四是崇尚不恰當的“顧客”隱喻，用弗裡德裡克森(H. G. Frederickson)的話說，顧客的譬喻是一種貶低，公民不是顧客，他們是政府的所有者，[6]而政府則應當是為民所有、為民所用、為民所享、為民所治的公共管理和公共服務機構。公民需要納稅以確保公共服務的提供，他們會參與公共管理的過程，甚至決定政策走向，所以公民既是服務的提供者，又是服務的接受者，有時還要扮演監督者的角色。而某些規則是強制執行的，政府作為管制者不可能像企業對待顧客一樣，嘗試滿足公民的一切願望。
轉型期管理主義原則在政府管理中被濫用，以經濟增長為首要取向的發展觀的片面性和局限性顯而易見。實際上，發展並非客觀、中性、純粹的經濟增長過程，也不僅僅是人們的物質生活水平改善的過程，“經濟增長隻能體現物質財富的增多，而不能反映社會文化內涵的提升以及政治民主化進程的推進程度，經濟的增長並不必然導致社會的全面發展和進步。”[7]經濟增長通常隻考慮到發展的部分成本，而忽略了經濟發展所造成的環境污染、生態失衡、貧富不均等嚴重的社會成本。特別是“經濟增長隻反映一定時期社會物質財富的總和，而不能反映這種財富在全體社會成員之間的實際分配和消費情況，因而不能說明全體社會成員的經濟條件和收入差距狀況”。[8]
轉型期復雜的社會形態導致公共行政價值訴求向多元化發展，這使得管理主義單一的效率取向及與其匹配的一元垂直式管理結構難以契合這一階段中國政府管理的需要，更多地表現出它與民主政治不相適應的一面，將其因忽視公平、民主等理念而造成公共精神流失的根本性缺陷暴露無遺。在管理主義原則的導向下，將經濟增長擺在第一位的發展觀曾為中國社會贏得了諸如生產力的提高和人民物質生活質量的根本改善等巨大利益和價值。當民眾不再掙扎於口腹之欲，自然而然對教育、醫療、交通、就業、食品安全等公共服務提出了更高的要求，社會公平於是取代管理效率，成為這一階段中國社會更令人關心的話題。然而對民主、公平、社會正義、責任的價值以及公民參與的忽略，導致社會發展水平嚴重滯后於經濟發展水平，嚴重威脅著中國社會穩定和社會安全，影響到經濟社會的可持續發展。這些正是效率驅動的管理主義價值迷思所在。
三、轉型期中國政府管理主義行為不良傾向的矯正
轉型期政府管理中管理主義行為盛行，必然對社會政治、經濟發展帶來極大的負面影響，危及到和諧社會建設和“中國夢”的實現。因此，矯正政府管理中管理主義行為的不良傾向，消除政府管理中管理主義行為不良傾向的負效應，合理調整政府管理行為，向公平與效率且以公平為先的均衡型政府管理模式變遷，不僅是保証經濟社會和諧發展的前提，也是全面貫徹“以人為本”的科學發展觀、提高黨的執政能力、實現“兩個一百年”奮斗目標的關鍵。
首先，要全面理解發展內涵，轉變褊狹的效率觀念，破除唯GDP的發展觀。對“發展”的片面理解和褊狹的效率觀念，造成了實踐中對管理主義取向的政府管理行為模式的濫用。“發展”內涵豐富，不僅僅局限於“經濟增長”。管理主義把效率與公平對立，片面地將“發展”等同於經濟的發展和效率的改善，忽視發展過程中出現的社會公平公正、資源環境代價等，將環境保護和社會公平正義等排除在發展的目標之外，僅從經濟增長這一個維度來理解發展的意義，認為要想實現公平，唯有損害效率，要保証效率，必將犧牲公平。因此，管理主義在政府管理中的運用一旦失去制約，其中的負效應將會被無限放大，傷及公共行政的公共性。因此，要想對症發藥、補偏救弊，就要全面理解發展的內涵，轉變褊狹的效率觀念，為管理主義行為模式在政府管理中的適度應用創造條件。
發展是一個多元化的概念，除了經濟效率的提升之外，還包括環境保護、社會公正等內容。公平與效率是一對矛盾的統一。效率的改進為社會成員的發展奠定了物質基礎，有利於社會公平的實現，而一個公平的社會又往往會令身處其中的個體獲得更多的平等權利和重要機會，進而幫助他們更好地發揮其主觀能動性和生產潛力，促進經濟增長效率的提升。所以，如果說缺乏效率的公平是低水平的公平，那麼忽略公平的效率，就失卻了效率的本意。
地方政府在管理主義價值觀的驅使下，為了獲得穩定的稅源和收入，以彌補財權與事權的不相適應，維持中央政府下放的剛性的公共服務職能，因此更加關心項目和建設，[9]偏愛高自然成本的粗放型項目，而較少關注直接關系社會公平公正的收入分配問題。褊狹的政績考核制度，進一步助長了管理主義行為的泛濫，於是高自然成本的粗放型項目和房地產業等更受地方政府青睞，由此導致經濟發展的社會成本越來越高，經濟的高速發展漸漸偏離社會發展的整體目標。所以，要從根本上拒絕在管理主義價值觀指導下不加限制的效率主義行為，就要轉變地方政府GDP至上的發展觀，深化財政制度改革，完善地方稅制，建立一種科學、合理、全面的政績考核制度，重視公共服務提供能力和水平的提高，真正做到在兼顧效率的前提下縮小收入差距，保証改革開放和經濟社會進步的成果惠及全體公民，消除政府管理中管理主義行為不良傾向的負效應。
其次，用公平和民主彌補政府管理中管理主義的缺失。“天下有公議，私不可奪;以私奪公者，人不服。”[10]民主顯示出政府管理的合法性，而效率代表著政府管理的合理性。政治與行政嚴格分離意味著民主問題被排除在了行政體系之外，直接導致管理主義中的民主價值缺失和公共行政的合法性遭受質疑。實踐中的新公共管理改革以兩極化的方式定義政府與公民關系，異化了委托代理理論，簡單地將公民比喻為顧客，不僅使公民由政府的所有者、監督者、合作者等被貶低為單一被動的服務接受者，同時也將政府的角色錯位。政府不僅僅是經濟社會的管制者，更是公共服務的提供者。[11]通過構建公民參與機制實現各利益主體的平等溝通和協商對話，擴大公民在政府管理中的政治與行政參與，疏導社會矛盾，讓公民對政府管理中的許多重大問題有知情權、表達權、參與權和監督權，是解決政府管理主義行為模式中民主價值缺失的一個良策，它使政府與公民既分享權力又履行義務。
管理主義注重技術，將管理看作為一種技術性的活動，一種求達目的的手段，即使在管理主義濫觴於政府等公共部門后也是如此。然而，政府管理既包括公共性內容，又包括管理性內容，公共性內容關注公共利益和公平、公正、人文關懷等價值，管理性內容則呼吁效率、市場、績效、回應性等價值。完全選擇公平視角或者完全選擇效率視角的政府管理，在實踐中都是殘缺的，惟其有效結合公平與效率，統一價值理性與工具理性，才能從根本上解決管理主義行為中公共價值缺失，進而保証管理主義導向的政府管理行為更多地表現出它的正面效應。因此，對政府管理主義行為不良傾向的矯正，應從對管理主義的缺失成分進行補充入手，將民主和公平整合進管理主義的改革過程，避免過度的效率主義傾向。
最后，用“參與式治理”消解政府管理中管理主義行為的負效用。韋伯的理性官僚制是政府管理中管理主義行為模式的組織基礎，而中國的情況是黨政合一，比之西方國家成熟高效的官僚制體系，中國官僚制出現了異化，以法理型權威和傳統型權威的混合作為權力基礎，組織活動的非理性和行政的人格化傾向，價值因素的缺位和對人的作用的否定交織，導致行政集權和腐敗蔓延。[12]與此同時，中國法制水平較低，缺乏法制環境約束，管理主義行為中激進因素的負面效應無法得到有效遏止，再加上市場經濟尚不健全、社會力量有待培育等等，管理主義價值觀中與當前社會發展要求相契合的部分無法充分發揮作用。因此，中國政府管理中引入有序公眾參與為核心的“參與式治理”模式，放大“公共利益”，將公共服務、環境保護、社會穩定等內容植入決策的官僚科層制組織結構中，在政策目標和干部考核指標中增加了民意測評、民意調查等技術程序，黨政機關及其智囊團體與公眾分享議程設置權力，治理信息公開成為制度，公眾對公共事務關注度提高，多元的利益代表和表達渠道形成，政策反饋和糾錯機制加強，開放性的、包容性的合作得以建立，公平、公正的民主價值觀在政府管理中得到落實，封閉式管理主義的管理通過優化行政環境、健全民主法制制度、培育社會力量等得到矯正。
（來源：中國行政管理）
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The Value Myth and Correction of Managerialism Behaviorsin the Course of
China’s Public Administration in the Transition
Tang Renwu Zhang Weiqun Wang Luo
[Abstract]The origin of managerialism in the transition period, value-neutrality, efficiency-orientation and technological-determinism, which are the basic principles of managerialism, have profound implications for the practice of China’s public administration.Inappropriate performance evaluation model, imbalanced development stratedy, ambiguous boundary between government and market, and the unsound social organization make the public service lag far behind, as well as the absence of fairness and justice. Transfering the performance evaluation model, inserting the idea of fairness and justice, combining with the principle of participative management is an effective way to correct the tendency of manageralism behaviors in China’s punlic administration
[Keywords]managerialism behavior, transition period,value myth
[Authors] Tang Renwu is Professor at School of Government,Beijing Normal University; Zhang Weiqun and Wang Luo are PhD. Candidates at School of Government,Beijing Normal University.Beijing 100875
