西方政策創新擴散研究的最新進展

　　﹝關鍵詞﹞政策創新擴散﹔深化拓展﹔最新進展﹔啟示

　　﹝中圖分類號﹞D0　　　　﹝文獻標識碼﹞A　　　　﹝文章編號﹞1008-9314（2016）01-0122-05

　　﹝收稿日期﹞2015-12-15

　　﹝基金項目﹞國家社科基金項目“我國社會治理創新擴散理論建構與實証研究”（14BSH017）

　　﹝作者簡介﹞楊代福（1978-），男，土家族，湖北宣恩人，博士，重慶大學公共管理學院行政管理系副教授。

一、導　　　言

　　政策創新擴散意指政策創新經過一段時間，經由特定的渠道，在政府間傳播並被採納的過程。研究政策創新由個別到一般、由典型到普及、由局部到整體的擴散過程，可使人們不停留在個別地區、某些層級與一些部門治理水平的提高，而實現整體治理水平提高的目的。自美國學者沃克爾（Walker）1969年發表有關這一問題的開創性論文以來，西方學者對政策創新擴散已經開展了大量研究。目前政策創新擴散已經成為政策科學中最引人注目的領域之一。

　　從學理上看，迄今為止，西方政策創新擴散研究經歷了三個階段，即早期研究階段（1969-1990）、范式確立階段（1990-2000）和深化拓展階段（2000年至今）。早期研究提出了研究問題、界定了核心概念、探索了政策創新擴散的S型曲線特征，並運用較為簡單的方法對政策創新擴散進行了初步解釋，為西方政策創新擴散研究的提出與創立作出了重大貢獻。在范式確立階段，學者們在貝瑞夫婦的引領下，對因變量進行了重新定義，整合內部決定模型和傳播模型以及新的研究成果，建立了更符合實際的、統一的模型，確立了西方政策創新擴散的基本解釋框架，並且尋找到了標准的研究方法——事件史分析，形成了西方政策創新擴散研究的基本范式。國內學者對這兩個階段的成果已有所譯介。盡管此時西方政策創新擴散研究已形成基本的研究范式，但仍然存在諸多不足，例如：因變量的定義仍存在問題，如政策採納概率過分簡化了現實﹔整合性解釋並未窮盡所有必要的影響因素﹔事件史分析方法尚存缺陷，其關於隨著時間進行的觀察獨立性的假定與真實的政策過程不符﹔對政策創新擴散中的一些重大問題也缺乏研究，如對政策創新擴散的機制、不同類型的政策創新的擴散的異同等問題研究不夠。因此，它仍沒有“開發出政策過程的內在復雜的模型”﹝1﹞。為了彌補研究的不足以及進一步推進理論的發展，2000年以來，西方國家眾多學者又陸續開展了大量研究，他們創新了研究方法，充實了研究內容，對一些重要問題作出了新的解釋，對分析框架進行了進一步的整合，在很大程度上深化和拓展了前兩個階段的研究。鑒於國內學者對這些新的研究成果的把握尚暫付闕如，本文試圖系統檢視2000年至今西方政策創新擴散研究的最新進展，並在總體評價和分析未來研究趨勢的基礎上，探索其對我國本土化研究的啟示。

二、西方政策創新擴散研究的七大最新進展

　　（一）因變量的再定義

　　由於西方政策創新擴散研究的主流方法是定量研究，因此如何設置因變量是一個非常重要的問題。在以往的研究中，學者們將因變量設置為二分變量（政策採納或不採納），並將研究集中在一項單一的政策上，但這過於簡化了現實。2000年后，一些學者對這兩點進行了批判和改進。首先是對以前的研究“強調特定的單個政策要素”的批判和改進。豪利特（Howlett）等認為，這種做法模糊了政策擴散不僅涉及新政策工具和工具刻度，而且也涉及新政策工具的組合和政策風格這一事實。而不同層次的政策的擴散可能有非常不同的因果解釋。在霍爾（Hall）的基礎上，他們將政策分為六種類型或六個層次，分別為：總體政策目標、政策目標、政策標准規范、政策執行的總體方法、政策工具和執行標准規范，並提醒政策擴散研究必須仔細區分這些層次。而伯姆克（Boehmke）指出了另外一種情況，即被擴散的確為一項政策，但是有時這項政策包含了多個構件，因此，在政策創新擴散中，有時會出現採納者採納該政策的全部構件、部分構件等多種情形﹝2﹞。因此，不區分這些情形籠統地研究“一項政策”也是不合理的。其次，學者們也對將因變量設置為二分變量這種做法進行了批判和改進。一是如前所述，當研究具有多個構件的政策的擴散時，將因變量設置為二分變量是不適當的，因為因變量的取值不止甚至遠不止兩個。假定一項政策包括K個構件，那麼因變量的取值將是採納這項政策的全部構件、這項政策的構件都不採納和這項政策的K個構件的任意組合的採納﹝3﹞。此時，必須超越以前的做法，對因變量進行適當的設置。另外，斯屈貝爾（Strebel）和威德默（Widmer）也提出了一個政策採納的更細致的視角。他們認為，政策採納會依據可見性和事實性進行變化。可見性是指在立法中採納能被清晰地識別，事實性是指真實的、能被証明的事實，對於真實性，政策潛在的原理是否被採納是重要的。基於可見性和事實性，政策轉移（採納）可被劃分為四種類型，即工具性轉移（採納）——既具有可見性，又具有事實性﹔觀念性轉移（採納）——不具有可見性，但具有事實性﹔象征性轉移（採納）——具有可見性，但不具有事實性﹔消極轉移（採納）——既不具有可見性，也不具有事實性。由此，在完全採納和不採納之間，還存在觀念性採納和象征性採納兩種類型，也由此，因變量便有了四個取值。顯然，上述的改進不僅使因變量的設置更符合現實，而且，對於政策創新擴散模型也增加了信息。

　　（二）政策創新擴散的權變特征

　　長期以來，學者們都認為政策創新擴散符合S型曲線，即以時間因素為橫坐標，相應時點的總的採納者數量作為縱坐標，創新採納過程會呈現出一條相對規則的S型曲線。但這是否是政策創新擴散的唯一特征呢？在這一時期，學者布什伊（Boushey）提出了新的見解，他認為，在現實中，許多政策創新擴散的實例並不完全符合S型曲線。事實上，在不同的情境下，政策創新擴散會體現出不同的特征。在《美國政策擴散的動力》一書中，他指出政策創新擴散還會體現出一下三種特征：比較陡峭的S曲線、R型曲線和階梯模式。

　　（三）新的影響因素的提出

　　一直以來，學者們認為影響政策創新擴散的因素僅有四類：動機因素、資源/障礙因素、其他政策和外部因素。但這是否涵蓋了所有的影響因素呢？根據最近的研究，學者們的回答是否定的，他們認為以往的研究忽視了政策自身的特征這個因素。他們引入政策自身特征因素並進行分析，結果表明，政策屬性影響採納的可能性。馬克塞（Makse）和沃爾登（Volden）採用羅杰斯對創新屬性的分類，將政策屬性分為相對優勢、相容性、復雜性、可觀察性和可試用性，通過實証分析發現：政策的相對優勢、復雜性和相容性影響政策採納的可能性，而且，政策屬性塑造了空間採納模式、學習機制與政策擴散相關的程度。克羅蒂（Crotty）也指出政策具有兩個屬性——政策的突顯性和復雜性，政策的突顯性是指政策被很多人了解和關注，政策的復雜性是指為了將政策方案和政策問題連接起來，需要大量的專業技術。克羅蒂認為，問題的突顯性和復雜性決定了立法者忽略長期結果而偏好短期選舉收益的意願，並因此決定了立法者放棄政策學習而偏好快速採納的意願，從而增加了政策快速擴散的可能性。上述對政策屬性的研究，使得對政策創新擴散的解釋更加全面。

　　（四）政策創新擴散機制研究

　　政策創新擴散機制是政策創新擴散原因與結果之間的中介步驟。前兩個階段已經對影響政策採納（結果）的因素（原因）進行了大量研究，但是對於對政策創新擴散的機制這一中介步驟卻探討不足，這阻礙了對政策創新擴散的更深入的理解。2000年以來，學者們加強了對這一問題的研究。其一，學者們提出了多種多樣的政策擴散機制。格拉哈姆（Graham）、什潘（Shipan）和沃爾登發現已有研究已經提出了104個關於政策擴散機制的術語。依據一定的標准，一些學者也對擴散機制進行了分類。但總的來看，以下五種機制被較多地提及：學習、競爭、強制、模仿和社會化。學習與政府為了解決內部問題而依據其它地方的經驗這種情形有關，其行為的理性在於針對給定問題尋求有效的解決辦法，觀念基礎是其它地方的經驗為解決自己的問題提供了信息。社會化與由於行動者互動而導致的共享信仰的內在化相關，其建構了適當規則的認知維度。模仿描述了政府行動者符合廣泛分布的標准的願望，為了增加政策選擇的合法性，行動者僅僅對在其它地方發現的新政策進行復制。強制是一個一些行動者試圖將其偏好的政策強加給某個特別的政府的過程。競爭是指由於政府之間的日益增長的政治和經濟競爭對行動者施加了自適應壓力，由此導致政策的相互調整。其二，政策擴散機制的時間和條件性質。什潘和沃爾登發現這些機制具有時間性質，如模仿是一個更短暫的擴散過程。他們也指出，這些機制是有條件的，如大城市能更好地向它處學習，更少擔心經濟的溢出效應，依靠模仿的可能性更小。其三，不同政策擴散機制的結果。上述五種機制都能導致政策創新的擴散，但是不同的機制產生的具體擴散結果可能是不一樣的。在對印第安人博彩政策的研究中，伯姆克和威特默（Witmer）發現社會學習擴散影響採納但不影響擴張﹔經濟競爭應該影響政策採納和政策擴張﹝4﹞。布什伊也指出，漸進政策效仿（policy emulation）所驅動是平緩的政策擴散，政策模仿（policy imitation and mimicking）所驅動是快速的州與州之間的擴散，對一個共同的外部沖擊所進行的州層面的回應所驅動幾乎是即時的政策擴散。

　　（五）不同類型的政策創新擴散的比較研究

　　以前的研究主要是考察一種類型的創新的擴散，而很少對不同類型的創新的擴散進行比較研究。這一時期，一些學者彌補了這一不足。如理查德·沃克爾（Richard M.Walker）將創新分為五類：產品創新、過程創新（含三種具體類型）和輔助創新，並對這五類創新的擴散進行了研究，結果表明不同類型的創新的擴散是由不同因素驅動的﹝5﹞。又如，布什伊將政府政策劃分為管制政策（管制經濟、環境或行業的標准）、品行政策（政府對社會行為與規范的管理）和治理政策（對政府權力本身的規制），並認為：政府對管制政策的接受程度與該政府決策人員的專業能力緊密相關﹔政府對品行政策的接受程度被該政府內部政治派別的競爭所塑造，而政府對治理政策的接受程度則受到公民表達渠道的強烈影響。

　　（六）新的整合框架

　　雖然在過去的研究中貝瑞等建立了政策創新擴散的統一解釋框架，但是其對擴散研究中定義的一系列變量仍然缺乏整合，另外，對擴散的理論解釋也鮮有內在一致性。基於以上等原因，一些學者提出了新的整合框架。其一，魏吉娜（Wejnert）提出了基於系統論的政策創新擴散框架。其將創新擴散看成是創新本身、創新者與創新環境構成的創新系統的產出。其中，創新自身的特征包括公共與私人后果、採納的收益與成本。創新者的特征包括創新者的社會存在、對創新的熟悉程度、地位特征、社會經濟特征、在社會網絡中的位置以及個人素質。環境特征包含地理環境、社會文化、政治條件和全球一致性。其二，特夫斯（Tews）提出了國際體制下政策創新擴散綜合概念框架。該框架包含三組因素：跨國的和國際的力量、國家因素和政策創新的特征。其中，跨國的和國際的力量包括預先確定互動模式的結構（包括國家間的經濟聯系、國家間的政治與制度聯系）和創造、改變這些結構和在這些結構中行動的行動者（包括國際組織、跨國網絡和NGO），國家因素包括國家特征（如國家規模、市場容量、權力或聲譽）和國家政策制定能力（如政策制定的政治——制度能力、社會——經濟能力和認知——信息能力），政策創新的特征包括潛在的問題結構、相容性和政治可行性。作者認為，理解國際體制下的政策創新擴散需要對這三類因素之間的復雜的相互作用進行分析。其三，布勞恩（Braun）和吉拉爾迪（Gilardi）提出了政策變遷的期望效用模型。兩位作者認為，存在多種政策創新擴散機制，但這些機制基於不同的理論，所以目前對擴散的理論解釋就沒有內部一致性。他們認為一個政策的預期效用取決於政策的效果和其產生的收益，它們對政策變化很重要。而每種機制均以不同的方式影響這兩個參數之一。因此，該模型整合了所有的擴散機制。

　　（七）研究方法創新

　　為了更好地研究政策創新擴散，一些學者對研究方法進行了創新。這體現在三個方面：其一，定量方法方面。首先是定量資料的收集，這方面有兩種新的方法：（1）實驗法。泰倫（Tyran）和薩斯格魯勃（Sausgruber）提出具有幾個“實驗州”的實驗設置，每個州的公民具有採納政策創新的自由裁量權，在政策創新採納的公投中進行投票。作者研究了通過一系列投票決定的稅收政策創新的採納。運用該法，作者揭示了信息在政策創新採納中的作用。（2）地理信息系統。政策創新擴散模型假定州官員與鄰近州競爭，一個州的政策選擇為州官員對公民採取的行為方式的關注度所驅動。但是測量官員的關注度是困難的。於是，威廉·D·貝瑞等運用地理信息系統來估量官員關注度。其次是定量資料的分析。這方面有四種新的方法：（1）二元事件史。傳統的EHA雖然可以分析政策擴散的許多方面，但隻能反映部分真相，如成功政策難以整合進州——年事件史，州——年事件史也不能考察什麼政策被採納和思想來自何處這兩個問題。於是沃爾登運用配對——年事件史分析來克服以上局限﹝6﹞。在該方法中，分析單位不是州——年，而是成對的州——年。在成對的州中，一個是潛在的“接受者”（州A），一個是潛在的“發送者”（州B），且每一對出現兩次，允許每一個州輪流作為潛在的“接受者”和“發送者”。因變量不再是簡單的政策採納，而是成對的州之間的“增加的相似性”的某一形式。實証分析表明該方法有利於更精確地分析政策創新擴散。雖然用二元事件史方法研究政策創新擴散是一個重大的進步，但是，這個方法仍然存在問題，如吉拉爾迪和福吉李斯特指出運用該方法時存在一些方法問題，后來伯姆克也指出二元事件史方法存在潛在的模糊。當然，一些學者也指出了修正二元事件史模型的辦法，如多層方法和調整效法的機會。（2）事件計數回歸。貝瑞夫婦認為，當假定在一年中採納數量的變化實質上產生了關於採納“范圍”或“程度”的有意義的信息是合理的時候，事件計數模型是適當的。該方法已被確定為事件史方法的改良或替代方法。（3）合並事件史。該方法適於分析具有多個構件的政策的擴散或同時研究多個政策的擴散。對具有K個構件的政策的擴散或同時研究K個政策的擴散可以通過估計K個單獨的事件史模型進行分析，但是這種方法缺乏簡約性，也忽略了多個構件或多個政策潛在的共性﹝7﹞。而在合並事件史中，K個事件史方程被並入一個方程，其堆疊來自每個構件或每個政策的所有數據，估計一個統一模型。該方法不僅簡約、具有集中信息的能力以及通過增加觀測數獲得對系數的更精確的估計的能力，而且在相對少的州採納許多構件或許多政策時也具有獨特優勢。（4）計算機模擬。在對地區效應進行探索性分析的過程中，穆利（Mooney）運用計算機程序模擬了具有多種地區效應的政策擴散﹝8﹞。計算機模擬可被用來產生關於以下兩個問題的額外見解：解釋擴散過程的參數是如何相互作用的？整個擴散模式是怎樣的？因此，該方法也是一個特別有希望的方法。其二，定性方法方面。在前面兩個階段學者們極少使用定性方法，但在這一時期，越來越多的研究運用定性方法來系統地探索政策創新擴散。斯塔克（Starke）認為，存在三種可被運用的定性研究技術，即跨案例分析、案例內過程追蹤和反事實推理。而且，這三種定性研究技術是相互補充的，將三種研究技術進行組合將是強有力的研究策略﹝9﹞。其三，定量方法與定性方法相結合。雖然定量研究在概括性、精確性上優勢明顯，但是缺乏對深度事實和復雜細節的把握，因此一些學者將定量方法與定性方法結合來研究政策創新擴散。如卡奇的《民主實驗室：美國各州政策擴散》和霍羅維茨（Horowitz）的《軍事力量的擴散：國際政治的原因和后果》兩書都結合統計方法和案例研究研究了政策創新擴散。

三、總體評價、未來趨勢與對我國的啟示

　　（一）總體評價

　　總的來看，經過近半個世紀特別是2000年以來的研究，西方政策創新擴散研究取得了豐碩的成果，政策創新擴散框架已成為一個前景看好的框架，為政策過程理論的發展作出了重大貢獻。但是，仍然存在一些缺陷。首先，就框架而言，其把個體當成參與者，而收集到的和用來測定源於該框架的數據卻是系統水平上的，由此容易混淆﹔而且，框架中的總體變量仍沒有得到很好地闡述﹔另外，其把分析范圍主要設定在政策採納這一個階段上，這不如甚至遠不如支持聯盟框架和制度分析和發展框架。其次，從理論的角度看，政策創新擴散研究雖然發展出了框架和模型，但是在框架和模型之間的理論卻沒有得到發展。因此，政策創新擴散框架要進一步發展成為更具邏輯整合性和縝密性的框架並最終成為十分完善的理論還任重而道遠。

　　（二）未來研究趨勢

　　其一，發展出一個關於個人的更為清晰和連貫的模型，該模型應包括從根本上驅動個體行為的目標或規則、行動者獲取並處理信息的能力、行動者的決策規則以及他們政治上的相關資源。其二，比較研究。目前雖然已有學者開展了不同類型的政策創新擴散的比較研究，但是還缺乏跨政策領域、跨國、跨政治體制的比較研究。特別地，由於目前政策創新擴散研究發展的理論主要是基於聯邦體制的，單一制下政策創新擴散有何規律，其和聯邦制下政策創新擴散有何異同，開展這方面的比較有可能大大豐富政策創新擴散理論。其三，進一步的整合。是否還有其它影響因素沒有被考慮，政策創新擴散機制是否被全面考察或簡化，以上問題有待於進一步整合。其四，定量方法與定性方法的結合。雖然已有部分學者嘗試將這兩種方法結合，但是數量極少，因此未來會注重綜合運用兩種方法來開展研究。

　　（三）對我國的啟示

　　我國自改革開放以來，在各個政策領域都出現大量的政策創新擴散現象，但是鮮有學者對這些擴散現象進行研究，當然也對我國政策創新擴散的規律認識不夠。另外，在當前我國推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下，必將有大量的政策創新涌現，而如何促進這些政策創新在不同地區、不同級別政府或不同政府部門之間的傳播，從而推進從個別地方治理體系、水平、能力的提高到全國整體治理體系、水平、能力的提高的進程將是一個重大而緊迫的現實問題。因此，借鑒西方政策創新擴散研究的成果，開展我國政策創新擴散研究具有重要的理論意義和現實意義。就具體啟示而言，一是國內公共管理學界應重視並投身於這一領域的研究。二是在研究的過程中，發揮“后發優勢”，充分借鑒西方政策創新擴散的較為成熟分析框架和研究方法來開展我國政策創新擴散研究。三是在具體策略上，應注重對西方政策創新擴散的模型進行經驗檢測、修正和整合，從而建構我國本土化的政策創新擴散理論模型。

﹝參考文獻﹞

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　　﹝4﹞Charles R. Shipan，Craig Volden.The Mechanisms of Policy Diffusion﹝J﹞.American Journal of Political Science，2008，52（1）：840-857.

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　　﹝6﹞Volden，Craig. States as Policy Laboratories：Emulating Success in the Children's Health Insurance Program﹝J﹞.American Journal of Political Science，2006，50（2）：294-312.

　　﹝8﹞Mooney，Christopher Z.Modeling Regional Effects on State Policy Diffusion﹝J﹞.Political Research Quarterly，2001，54（1）：103-124.

　　﹝9﹞Peter Starke.Qualitative Methods for the Study of Policy Diffusion：Challenges and Available Solutions﹝J﹞.The Policy Studies Journal，2013，41（4）：561-582.