論英國“新公共管理運動”目標與實效的鴻溝

　　﹝關鍵詞﹞新公共管理運動﹔鴻溝﹔英國

　　﹝中圖分類號﹞D7561.03　 ﹝文獻標識碼﹞A　 ﹝文章編號﹞1008-9314（2016）01-0117-05

　　﹝收稿日期﹞2015-12-30

　　﹝基金項目﹞國家社科基金一般項目（2015）“制度執行力與治理現代化”（15BKS034）﹔國家行政學院院級科研課題（2015）“公共政策執行中的梗阻問題研究”（15ZBYB003）

　　﹝作者簡介﹞宋雄偉，國家行政學院政治學教研部副教授。

一、問題的提出

　　20世紀70年代末，英國掀起了一場新公共管理運動，其既是這場運動的始作俑者，又是主導性力量，深刻地影響了西方國家公共行政領域。國內外學界對於新公共管理運動的評價不一，既有正面肯定，也有負面批評。正面肯定的學者認為新公共管理運動有助於推動政府節約成本，提高效率，運用市場機制，鼓勵公私合作。也有學者對“新公共管理運動”所取得的效果和適用性提出質疑和挑戰。普利特（Pollit）﹝1﹞指出新公共管理實際上是一種“新泰勒主義”，其對高級文官實行政治任命，以加強政治控制的主張，既破壞了傳統的文官政治中立原則，又在一定程度上導致政治腐敗。國內學者認為，新公共管理具有根深蒂固的制度取向，具有極強的政治性，對於社會制度不同的國家，公共管理理論與實踐不具有普適性。還有學者指出，新公共管理無視公共、私有部門的根本差別，並傾向於將政府與公眾關系簡單化。

　　雖然國內外學者對於新公共管理運動有著不同理解，但並沒有影響認識這場運動所要達到目標的一致性，即要實現縮小政府機構，控制政府成本，減少政府干預，轉變政府職能。盡管“新公共管理運動”的研究文獻已著述頗豐，但現有文獻還很少縱深跨越歷史長河來分析“新公共管理運動”政策目標與政策實效的鴻溝。筆者意在“舊瓶裝新酒”，從政策落實的視角分析這項規模宏大，影響世界的政府改革運動，也為我國正在進行的“簡政放權”運動提供一定的歷史參考和改革依據。

二、政策目標與政策實效的鴻溝：五個分析視角

　　筆者認為，“新公共管理運動”所追求的改革目標在很大程度上與實際效果存在著巨大的差距，即整體改革目標體系模糊，有限目標與實施結果存在較大差距，成本控制落空，集權與分權互相矛盾，以及“強政府”主導。

　　1.改革的整體目標體系模糊

　　有不少學者試圖概括和總結“新公共管理運動”的概念、內涵和特點，甚至有學者認為：英國的改革具有系統設計、穩步推行的特征。從雷納評審、部長管理信息系統、財務管理新方案、下一步行動方案、公民憲章運動一直到后來的政府現代化白皮書，可以看出在不同的階段，改革的側重點有所不同，追求的目標有所不同，改革的主要形式不同，但不同階段之間有著有機的聯系，且對每一重大改革措施都進行獨立的評估，以保証下一步改革具有堅實的基礎。

　　事實上，筆者認為1979-90年代英國政府完全沒有一個清晰和明確的實施規劃和改革藍圖。休斯（Hughes）在《公共行政與管理》一書中所說：“自80年代中期以來，發達國家的公共部門管理已發生了轉變，曾經在本世紀的大部分時間中居於支配地位的傳統公共行政管理的那種刻板（僵化）、層級官僚體制形式逐步轉變為一種靈活的、以市場為基礎的新公共管理形式。[2]“新公共管理”是一個相對模糊的名詞，是與新自由主義、公共選擇理論、企業行為和管理等理論元素緊密聯系在一起的概念。胡德（Hood）雖然在文章中歸納了“新公共管理”的特質，然而，他也承認，“新公共管理”是一個非常不明確的概念，更像是一劑“萬能貼”，到處都可以用。另外，撒切爾執政期間所推出的一系列改革也與政黨政治緊密聯系在一起，保守黨內部本身在意識形態方面分為“新保守主義”與“新自由主義”，撒切爾與梅杰都不得不在“兩派”中間選擇平衡和妥協。

　　這在一定程度上導致保守黨政府並沒有形成一套完整和清晰的“新公共管理”改革藍圖，而是憑借“漸進式和實用主義”來向前推動改革。例如，英國“下一步行動方案”改革過程中的重要參與大臣彼德·坎普（Pete Kemp）在接受筆者採訪中就談到：“整個公務員制度的改革是一個龐大的工程，我們（高層）有一種感覺，英國的公務員體系運轉上出了問題，需要不斷革新，需要想出新辦法來解決問題，但是，我們（包括撒切爾）本身並沒有一個完全准備妥當的方案，我們也不斷在嘗試”。學者赫格伍德（Hogwood）評論：“1979年保守黨成為執政黨后，整個政府體制機制的改革都沒有一張明晰的規劃和藍圖，甚至很多對於中央政府本身的改革都是基於具體問題而專門進行的方案設計。比如，在研究中我們不能夠充分解釋“下一步行動方案”推出時間背后的依據和邏輯，以及為何在不同政府部門和代理機構間採取不同的實施方案”[3]。因此，1979—90年代英國政府的“新公共管理”運動更多的是為了解決當時所面臨的經濟、政治、意識形態的現實需要而提出，默認改革必須要釋放私有機構的活力和效率。在一定程度上，是保守黨政府在經歷長達18年“影子內閣”痛苦的等待中所總結出來的經驗。林（Ling）指出：“1979年后的保守黨政府執政后面臨著一系列復雜的難題，因此，其所提出的國家改革策略大部分是基於某些具體問題而逐一提出和試行的，並沒有一個系統和長期的完美計劃來進行政府改革”[4]。

　　2.有限目標和實施效果的差距明顯

　　“有限目標”是指英國在推進新公共管理改革運動中雖然缺失整體的規劃和藍圖，但在以“問題為導向”的改革中有著一系列階段性目標，筆者稱之為“有限目標”。實現新公共管理運動的改革意圖需要將私有化改革，政府職能轉變和機構調整等政策主張付諸實踐。然而，由於英國“新公共管理”運動起初並沒有一張明確而清晰的施政藍圖，因此，其在不同政策領域實行的改革效果差異較大，存在諸多問題。正如羅德斯（Rhodes）和馬斯（Marsh）所論述的那樣：“整個保守黨時期改革的畫面是相當復雜的，遠不像新公共管理推行者那樣所描述的簡單和輕鬆，目標宏大，執行困難”[5]。

　　英國政府首先在立法上大做文章，試圖通過立法進一步確立“市場”地位，限制政府干預，改革稅收體系，限制工會力量等。羅賓斯（Robins）論述到：“這一時期保守黨政府主要在四個領域通過了大量的立法，分別是地方政府（Local Government）、工業關系（Industrial Relations）、住房（Housing）和私有化（Privatization）”[5]。彼德.坎普（Kemp）論述到：“如果說在所有政策領域中哪方面的政策最能展現撒切爾改革的成果，那必然要算是住房政策，也是保守黨政府完成目標最多的一項政策，共完成了5大目標中的4個，即增加住房擁有率，減少地方政府住房供給，減少在住房上面的政府開支和贏得地方選舉競爭優勢﹔然而，撒切爾政府在最重要的一項目標，即擴大私有化租賃房上面卻栽了跟頭”[6]。再比如，整個80年代期間，保守黨政府通過了40個關於地方政府的相關法案，旨在達到兩個主要目標：即作為節省整個英國政府開支的一部分，嚴格控制地方政府的財政開支，並增強地方政府的責任性。然而，這項政策改革也不太理想，僅完成4個大目標中的1個，在控制地方政府開支方面幾乎沒有效果，在完善地方政府公共服務方面的表現也差強人意。其次，在經濟領域，改革的效果同樣不容樂觀。杰克森（Jackson）在分析經濟績效指標中提到：“撒切爾時期英國的經濟年均增長率甚至都低過未執政前的增長率，進口增加，收支平衡急劇惡化，更加沒有控制住經濟通貨膨脹”[7]。

　　3.控制成本的追求基本落空

　　“新公共管理”運動的核心是“控制成本”（Cost—Cutting），然而，筆者研究發現，並沒有任何可靠的証據表明“新公共管理”事實上實現了這一目標。英國推行“新公共管理”的最大目的是為政府節約開支，控制成本和提升效率。普利特（Pollitt）論述到：“仔細研究整個撒切爾和梅杰時期成本控制，基本上沒有太多証據可以表明，新公共管理運動完成了這一任務”[8]。羅伯特（Roberts）則更為直接地指出：“所有宣稱成本已經得到控制的文件都是出自於政府機構部門，並沒有完全可靠的証據表明事實上達到了成本控制目標，更像是政府部門為了讓自己看上去更體面的‘數字游戲’”[9]。

　　圖1　 來源於胡德和狄克遜（2013）（略）

　　圖1可以看出，事實上，在整個保守黨執政期間，成本控制所取得的效果基本上不明顯，甚至成本在1980—1993年左右呈現一直不斷的上漲趨勢。吉姆斯（James）在研究英國中央政府機構代理化中也得出過同樣的結論，數據表明事實上在1988—1989年間中央政府的行政成本反而增長了17%[10]。有趣的是，根據胡德（Hood）的研究數據表明，保守黨執政時期“新公共管理”帶來的是與之目標相反的現象，即“政府成本”呈不斷上升趨勢。

　　圖2　 來源於胡德和狄克遜（2013）（略）

　　圖2同樣表明，以1980—1981年的數據為基准線，1982年至1993年英國政府的行政成本一直呈上升趨勢。

　　4.中央集權與地方分權相互矛盾

　　英國“新公共管理”運動中始終明顯存在著“中央集權與地方分權之間矛盾”的悖論。官僚體制和行政管理的傳統觀念強調等級控制的模式，而關於民主復興的思想則強調地方分權和參與的作用，以緩解冷酷和傲慢的官僚制。新公共管理改革時期，英國政府非常強調地方分權。然而，事實上，中央集權的影子始終伴隨著地方分權的改革。也正如英國學者理查德和史密斯所述：“‘西敏斯特主義’是理解英國政府改革的一個核心要素，強調議會主權至高無上，內閣主導政府權力，自上而下的中央政府控制模式等”[11]英國政府在中央層面強化了首相和少數內閣大臣的絕對權力。第一，進一步降低內閣的作用。撒切爾時期打破了內閣委員會的決策建議要向全體內閣會議報告的制度，以維持內閣對整個決策的最高控制和監督。第二，強化對中央各部門的控制。撒切爾執政以來對中央政府各部門的干預大大超過了任何一屆前任首相，定期督促、檢查各部門執行政策的進展情況，並成立許多政策小組（Policy Unit）加強首相的政策能力，進行政策制定和實施監督。

　　第三，控制地方政府。由於地方政府的稅收不足其開支的一半，其余有賴於中央資助，因此，中央對地方財政開支的控制大大超過了以往，不僅規定了開支限額，而且超過者或征稅不力者都將受罰。通過頒布1980年的《地方政府、規劃和土地法》和1982年的《地方政府財政法》減少中央政府對地方政府的補貼，保持在地方收入的40%以下﹔限制地方的征稅稅額，通過1984年《稅收法》取消地方政府征收追加稅收的權力。此外，由於推行出售公房、鼓勵私人買房等政策，加強對資本投資的控制，削弱地方政府在住房和土地規劃上的權力，並時常否決地方政府的規劃決定。第四，中央政府直接控制大量“執行機構”，其直接或間接取代了地方政府傳統上所具有職能和提供的服務，並造成不同執行機構間程序的沖突﹔同時導致接受公共服務的地方公眾不得不面對復雜性極高的公共服務供給體系。第五，加強對議員的控制。在加強權力集中的同時，也加強了對議員的控制，對議員的忠誠度和可信度進行定期嚴格檢查，黨的督導機構每年要舉行兩次會議來討論議員的政治傾向問題。

　　5.政府從來不是“弱”的，而是“強”的

　　英國“新公共管理”運動在“小政府”理念的影響下，政府開始收縮邊界，轉變職能，但仍是一個徹底的“強政府”。20世紀70年代末，英國政府意識形態領域發生變化，“政府干預理論”受到嚴重質疑，特別是在經濟領域，政府直接干預的手漸漸退出，通過改革強化市場的決定性作用，強化競爭機制，開始推進一系列“私有化”改革。主要目標是：提升公共部門的效率﹔減少公共部門的財政支出和融資需求，減少了以財政為擔保的國有企業融資需求﹔減少政府對國有企業的行政干預﹔削弱工會的政治、經濟力量﹔擴大股份所有者的范圍，實行“大眾資本主義”（Popular Capitalism）﹔爭取政治優勢。從英國十多年來的私有化實踐來看，英國私有化政策主要採取了三種形式：一是出售國有資產，實現國有資產從公共部門向私人部門轉移，二是放鬆政策管制，打破國家對產業壟斷的格局，取消新企業進入產業的行政法規壁壘，這既可以在出售國有資產的情況下實現，也可以在不出售國有資產的情況下實現，三是通過特許投標、合同承包、鼓勵私人部門提供可市場化的產品和服務。

　　私有化過程中，政府管制者在控制私有化企業經營方面有相當大的權力，它們負責評價企業的績效，決定價格水平，對企業規定提供服務的義務和責任等。英國在基礎設施產業實行私有化期間，對政府管制體制也進行了相應的改革。盡管由於各基礎設施產業具有自身的特點，政府管制的目標、重點內容等必然存在差別，但從制度形式的角度看，它們之間具有共性，都服從於整個政府管制體制的總體框架。這一總體框架大致由政府管制立法、確認各個政府管制機構的權力與責任、各政府管制機構之間的運作關系等部分組成。

　　英國政府對基礎設施產業的私有化是以政府管制立法為先導的，使私有化具有法律依據和實施程序。1984年頒布《電信法》，建立“電信管制辦公室”，廢除英國電信公司在電信產業的獨家壟斷經營權，允許私有化﹔1986年頒布《煤氣法》，建立“煤氣供應管制辦公室”﹔1989年頒布《自來水法》，建立“國家江河管理局”，建立“自來水服務管制辦公室”，允許10個地區自來水公司私有化﹔1989年頒布《電力法》，建立“電力供應管制辦公室”，把電力產業分害割為電網、分銷和電力生產公司。此外，除成立以上的政府管制機構外，還同時由負責各產業的國務大臣委員一名總監擔任政府管制辦公室主任。例如，根據1984年的《電信法》的有關規定，英國工貿大臣委任卡斯伯格（Carsberg）為電信（管制）總監，擔任電信管制辦公室主任。有關法規在規定各個產業管制總監職責的同時，也授予他們相當大的法定權力，如總監與負責本產業的國務大臣協商后有權發放企業經營許可証，總監還有權根據具體情況修改經營許可証的一些條款。如果各產業的管制辦公室和被管制企業在修改經營許可証條款等方面發生沖突，總監可將發生沖突的事件提交壟斷與兼並委員會裁決。同時“公平交易辦公室”（Office of Fair Trading）有權監督和調解被管制企業的反競爭或濫用市場壟斷力量的行為。最后，在私有化過程中，對於那些不能進行直接競爭的領域，運用比較競爭形式引發間接競爭。比如在12個地區電力公司間採取比較競爭形式。政府管制通過比較這些公司的投入、單位成本和服務質量以衡量它們的效率水平。

三、對中國簡政放權改革的啟示

　　時下中國政府正在大力推動“簡政放權”的政府改革，目標是進一步轉變政府職能，精簡政府機構，節約政府開支，推動公務員體系的效能建設。實際上，中國政府所推動的“簡政放權”改革與英國在20世紀80年代所推行“新公共管理運動”有著較為相似的政府改革目標。借鑒他山之石，有助於啟發我們進一步思考“簡政放權”的改革。

　　第一，政府應始終扮演“主導”角色。英國20多年的改革經驗啟示我們，政府在改革推進中並沒有放棄“主導”地位，且一直在強勢通過立法，政策監管，財政資金和新設機構等方式主導改革。因此，中國在推進“簡政放權”中必須注意到這點，以免“鸚鵡學舌”。我們不能過度強調政府權力的下放，忽視政府在過程中的主導作用。同時，我們還應注意，政府“主導”並不簡單等同於政府“全包”，政府在“主導”中轉變職能的主要方式有立法，政策監管，社會和市場主體的培育，制度構建來完成改革任務。

　　第二，應注重“統籌規劃與問題導向”相結合。英國的經驗告訴我們，一味地追求“整體規劃和宏大目標”不利於改革的具體推進和落實，容易造成使“簡政放權”成為一個“萬能貼”和“政治口號”，處處可用，處處推進，卻落不到實處。因此，面臨復雜的政治、經濟、社會和文化因素，我們在推進“簡政放權”中應更加“務實”，採用“實用主義的策略，以問題為導向”，在“統籌規劃”的引領下解決改革中的具體問題。

　　第三，要特別關注“執行效果”。正如文中所述，英國政府試圖將“新公共管理”價值引入各個政策領域，並按既定目標實施的努力並不是一帆風順，總體來說有很多政策結果都沒有能夠達到政策目標。因此，中國的“簡政放權”在既定的改革方案和具體問題的解決中要非常重視“執行效果”。事實上，學術界對於在改革進程中出現的問題進行了多方面的探討，指出我們在簡政放權過程存在著形式化、隱性化、非規范化和缺位化等諸多問題，執行效果並不理想。關注“執行效果”事關“簡政放權”能否實質上起到政府職能轉變，深化行政體制改革，建設服務型政府的目標。筆者認為，在我國下一步的改革中必須有意識地構建和強化政府執行力，落實“簡政放權”的政策目標。

　　第四，應以“讓人民滿意”為根本出發點，不能單純以“控制成本”為中心。英國經驗啟示我們，事實上，政府在“簡政放權”過程中，政府下放一部分權力，但是又不得不圍繞新的問題而創造新的機構，履行新的職能。因此，在英國20多年的改革過程中，控制政府成本的目標並沒有實現，且呈現出不斷上升趨勢。我們在推動“簡政放權”中要汲取這一經驗，不需要拘泥於“成本控制”的數字游戲，也不需要對改革中成本的攀升產生恐慌，而更應當注重“讓人民滿意”為改革的根本動力和目標。

　　第五，應增強中央與地方政府的合作，構建協商機制。中國與英國都是“單一制”國家，有著較為相似的中央與地方關系。在英國實際的改革過程中，中央與地方的合作問題仍然是其頭疼的難題，一直未能跳出“集權與分權”相互交織與循環往復的困境。這主要也源於英國中央政府長期以來對於地方政府的懷疑和不信任，中央政府時常通過制度設計越俎代庖，削弱地方政府的權力和自由裁量權。事實上，我們在推動“簡政放權”的改革中也碰到類似這樣的問題，中央政府和地方政府權責不對稱，導致地方政府積極性不足，動力不夠。因此，我們需要在中央和地方政府的合作中充分引入協商機制，讓地方政府表達其在改革過程中所需要的權限，更加明確其所要承擔的責任，從而促進中央和地方的合作，跳出“一收就死，一放就亂”的怪圈。

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