日本政府購買服務制度及啟示

　　﹝關鍵詞﹞政府購買服務﹔民間委托﹔PFI﹔指定管理者﹔市場檢驗

　　﹝中圖分類號﹞D7313.03　 ﹝文獻標識碼﹞A　 ﹝文章編號﹞1008-9314（2016）01-0073-05

　　﹝收稿日期﹞2015-12-20

　　﹝作者簡介﹞俞祖成（1982-），福建永定人，政策科學博士，日本同志社大學綜合政策科學研究科助教，研究方向：日本公共服務改革、社會治理與NPO政策。

　　毋庸諱言，政府購買服務作為中國的一項新生事物，相關制度建設仍較薄弱。為此，《國務院辦公廳關於政府向社會力量購買服務的指導意見》專門指出：我們在及時總結改革實踐經驗的同時，必須積極借鑒國外有益成果。其實，在該指導意見頒布之前，我國學界就已對世界主要國家政府向社會力量購買服務制度展開研究。然而，已有研究集中傾向關注歐美國家，忽視了曾在國家與社會關系上與中國存在相似性的鄰國日本。鑒於此，本文聚焦於日本政府購買服務制度，著重分析其制度背景與制度建構內容並提出對我國的若干啟示，以供相關研究和實務參考。

一、制度背景：地方自治制度下的公私合作伙伴關系之構建

　　日本是實行地方自治制度的單一制國家，其政府機構分為中央、都道府縣和市町村三級，其中后兩級政府在法律上被稱為“普通地方公共團體”（通稱“地方自治體”），依法擁有自治立法權、自治行政權與自治財政權並負責實施團體自治和居民自治。所謂團體自治，是指一定區域內的公共團體以法人身份從中央政府中獨立出來，在不受中央政府干涉的前提下自主管理該地區事務。而居民自治是指居民基於自主意願，通過直接參與等方式參與地區治理﹝1﹞。然而在很長時期內，日本地方自治體一直未能擁有真正意義上的自治權限，其原因在於日本中央政府通過“機關委任事務制度”，要求地方自治體首長以“國家機關”身份接受中央政府的委任以協助處理相關事務，從而得以有力介入並控制地方行政，由此導致地方自治名不副其實。為革除這個制度弊端，日本於2000年出台“地方分權一攬子法案”，從而在法律上實現中央政府與地方自治體的平等關系，並將“機關委任事務”變更為“法定受托事務”。據此，日本地方自治體除了負責實施與市民生活緊密相關、能夠自我決策的“自治事務”，還能夠以平等身份與中央政府簽訂法律契約，同時負責實施“法定受托事務”。

　　與此同時，日本《地方自治法》明確規定地方自治體必須“以謀求居民福祉之增進為根本，在地區范圍內自主全面地實施行政事務”，同時必須確保“民主且高效地實施行政事務”。根據該法律宗旨，同法進而對地方自治體的事務處理原則作出規定，其中最為重要的原則是“地方公共團體在處理行政事務的過程中必須努力增進居民福祉，同時必須以最少的經費獲得最大的效果”。而在現實境況中，由於老齡少子化的不斷推進，地域和家庭的功能逐漸萎縮，諸如保育和護理等公共服務的需求隨之高漲。另外，由於犯罪事件日益增加以及自然災害頻發等原因，諸如構建安心且安全的生活環境的公共服務需求亦日趨高漲。更為緊迫的是，由於經濟萎靡所導致的稅收銳減以及巨額公共債務的償還壓力，日本各級政府普遍陷入財政危機。

　　總而言之，在法律規制、財政危機以及公共服務需求不斷高漲等因素的影響下，日本地方自治體在向居民提供公共服務的過程中必須（不得不）時刻努力遵守“以最少的經費獲得最大的效果”原則。為此，近年來日本各級政府大力構建“公私合作伙伴關系”（Public–Private Partnership，簡稱PPP），以此積極主動地將各種社會力量納入公共服務供給體系。概括而言，如圖1所示，日本PPP的構建路徑主要包括“民間技術引入路徑”、“民間開放路徑”以及“協動路徑”。其中，民間開放路徑類似於我國的政府購買服務，是指政府部門在保留監管權限等行政責任的前提下，按照一定的方式和程序將那些不涉及權力行使等行政事務和公共服務委托給社會力量實施，從而提升財政效率並實現政策目的。

　　圖1　 日本公共服務供給系統中的PPP構建路徑（略）

二、制度建構：政府購買服務制度的分化與細化

　　2015年8月，日本總務省向地方自治體發出《關於推進地方行政服務改革之注意事項》，對新一輪的公共服務改革作出指示﹝2﹞。根據該文件，日本政府購買服務制度可概括為4類。

　　1.民間委托制度

　　早在歐美國家新公共管理運動興起之前的1960年代，日本已著手將下水道、醫院以及交通等公共服務進行民間委托﹝3﹞。在1990年代之前，民間委托（Private Sector Consignment）作為日本政府購買服務的唯一制度安排，實施了“具有特定法律依據的民間委托業務”和“不具有特定法律依據的民間委托業務”。其中，前者是指原地方自治法規定的公共設施管理委托業務以及其他法律規定的民間委托業務。后者是指那些暫未被納入法律調整范圍、採取民事合同進行部分外包的行政業務。

　　關於民間委托的承接主體，早在20世紀90年代之前就已包括股份制公司、社團/財團法人、社會福祉法人、志願者團體以及自治會/町內會等在內的各種社會力量﹝3﹞。另外，根據日本總務省公布的最新資料，目前地方自治體所實施的民間委托業務主要為定型化的公共服務（政府履職輔助性服務和技術要求較低的基本公共服務），具體包括以下12類：政府辦公設施的清掃、夜間保安、引導和接待、電話轉接、公務車輛駕駛﹔糞便回收（都道府縣除外）﹔普通垃圾回收（都道府縣除外）﹔公立學校的配餐和事務員事務﹔水表記錄﹔道路的管理、維修和清掃等﹔家庭上門服務員派遣（都道府縣除外）﹔居家送餐服務（都道府縣除外）﹔政府信息處理和內部信息系統管理﹔政府官網制作和管理﹔調查和統計﹔辦公室相關事務。截至2014年10月1日，都道府縣、政令指定都市和市區町村所實施的民間委托平均比率分別達到88.5%、90.6%、79.1%﹝4﹞。

　　2. PFI制度

　　由於泡沫經濟的破滅，日本從1991年起進入持續十年的經濟低迷期。受之影響，之前開展的以民營化和民間委托為核心的“將民間活力導入公共服務領域”的改革也隨之陷入停滯狀態。為了打破這一僵局，日本在借鑒英國PFI（Private Finance Initiative）制度的基礎上，於1999年推出《利用民間活力等以促進公共設施建設之法律》（通稱PFI法），從而激活並創新日本政府購買服務制度。PFI法頒布后第2年，日本時任首相隨即頒布該制度的基本方針並成立“內閣府民間資金等活用事業推進室”，責令其制定有關操作流程、風險分擔、VFM（Value For Money）、合同方式以及監管體制等方面的實施細則。

　　概括而言，PFI法堅持以效率性、公平性、透明性、客觀性以及合同主義為基本原則，允許政府部門充分利用社會力量在資金、管理以及技術等方面的優勢，通過“性能發包”和“項目融資”的方式將公共設施等的設計、建設、維護以及管理運營等業務一攬子外包給由不同企業等組成的“特定目的公司”（Special Purpose Company）。作為承接主體的特定目的公司可以通過服務購買型、獨立核算型或者混合型項目模式，採取BTO（Build Transfer Operate）、BOT（Build Operate Transfer）、BOO（Build Operate Own）、RO（Rehabilitate Operate）等方式實施項目。而作為購買主體的政府部門必須事先制定購買服務的內容和質量要求並實施監管。

　　截至2015年3月末，日本PFI項目總數已達到45，015件，項目資金累計高達489億日元﹝5﹞，基本實現以最少的經費獲得最大的效果、構建政府與社會力量之間的合作伙伴關系以及激活經濟並創造新型產業等政策目的。

　　3.指定管理者制度

　　由於PFI法中有關“公共設施等”的規定與原地方自治法中有關“公共設施”的規定存在沖突，同時鑒於市民對於公共設施需求呈現出多樣化和專業化之趨勢，日本政府於2003年修訂地方自治法，廢除“公共設施委托管理制度”並創設“指定管理者制度”（Designated Manager System for Public Facilities），以此消除制度非整合性問題並借助社會力量提升公共設施的管理效率。

　　在新制度下，各地方自治體可以自行制定條例，對作為承接主體（指定管理者）的遴選方式、遴選基准、外包年限、外包范圍、外包質量要求以及其他必要事項進行詳細規定。需指出的是，作為獨具日本特色的行政行為之一的“指定”，不同於與普通民事合同，無需按照地方自治法中有關契約合同的規定採取競標方式選定承接主體。不過，為了實現妥善且高效的公共設施管理，地方自治體必須通過條例明確承接主體的遴選方式和基准，同時指定行為本身必須得到議會許可方能生效。

　　與舊制度相比，指定管理者制度呈現出以下幾個特征：首先，承接主體從原有的政府部門和准政府部門擴大至包括NPO（非營利組織）和私營企業在內的“法人及其他團體”﹔其次，地方自治體可以根據各個公共設施的目的或實際情況，通過制定條例自主設定外包年限（其中5年期限佔56%）﹔再次，地方自治體有權通過“指定”將公共設施的管理權限外包給承接主體，同時還可根據條例規定將公共設施的使用許可權限委托給承接主體。最后，地方自治體有權允許承接主體收取一定的設施使用費用。而關於承接主體所需管理費用，可以採取“收取設施使用費用”、“由政府部門全額撥款”以及“政府撥款與費用收取相結合”這三種方式。

　　此外，承接主體在每年度末必須向政府部門提交管理業務報告書以接受監管。同時，地方自治體的首長或第三方機構（合議制機構）可以隨時要求承接主體就某項管理業務或財務會計業務提交報告書或派人進行實地調查，如果從中發現問題可對承接主體提出改善要求甚至撤銷其指定管理者資格。根據日本總務省的最新統計，截至2012年4月1日，日本共有73，476座公共設施被納入指定管理者項目，其中約30%的承接主體為NPO法人、學校法人、醫療法人和股份制公司等社會力量﹝6﹞。

　　4.市場檢驗制度

　　鑒於民間委托制度、PFI制度以及指定管理者制度在適用范圍上的局限性，日本政府在2004年制定《規制改革與民間開放推進3年計劃》之后，隨即對英國的“強制競爭招標制度”展開調查並於翌年實施實驗性改革。在此基礎上，日本政府於2006年出台《通過導入競爭以實現公共服務改革之法律》（通稱“市場檢驗法”）。

　　所謂市場檢驗（Market Testing），是指就行政機關向國民提供的公共服務或其他有助於增進公共利益的行政業務（廣義公共服務），“官”（政府部門等）與“民”（社會力量）基於平等立場展開競爭投標，在價格和質量方面均最具優勢者負責該公共服務的供給。換言之，市場檢驗制度並非單純地將公共服務進行外包，而是強調官民同台競爭，以此實現財政支出的削減和公共服務質量的提升，同時通過導入市場競爭原理，實現政府工作流程的再造和公共服務供給方式的變革。需要留意的是，在地方自治制度框架下，日本的市場檢驗制度分為兩大類，即中央層級制度模式和地方層級制度模式。

　　在中央層級制度模式中，首先，市場檢驗法對“官民競爭投標手續”（中央政府部門等與社會力量同台競標程序）以及“民間競爭投標手續”（不同社會力量之間的競標程序）做出詳盡規定。其次，關於如何選定作為市場檢驗對象的公共服務內容，日本首相在聽取社會各界（潛在承接主體）、中央部委負責人以及地方自治體的意見並經由第三方機構審議之后，以閣議形式出台公共服務改革基本方針。根據這一基本方針，分管不同公共服務供給的中央各部委另行制定實施細則並舉行招標以選定承接主體。如果承接主體最終選定為社會力量，那麼即使是那些現有法律規定為隻能由公務員負責提供的公共服務，也可以採取法律特例將其規定為“特定公共服務”加以外包。再次，競標結束后，承接主體應根據委托合同等（如果中標方為政府部門，則根據實施細則和標書）進行公共服務供給。作為購買主體的政府部門則必須對外包服務的供給過程及質量水准進行監管。項目結束后，政府部門還應負責實施項目評估並根據評估結果決定是否再次實施官民競爭投標或民間競爭投標，抑或停止該項公共服務的供給。最后，需要指出的是，為了確保政策實施過程的透明性、中立性及公平性，日本內閣府須設置由外部專家組成的第三方機構“官民競爭投標等監理委員會”，委托其負責監管政策實施的全過程。

　　而在地方層級制度模式中，如果外包對象為市場檢驗法所規定的“特定公共服務”，那麼地方自治體可根據同法相關規定制定實施方針和實施細則，同時設置作為第三方機構的審議會或其他合議制機構並實施官民競爭投標或民間競爭投標。需要注意的是，盡管其實施手續與中央層級制度模式大致相同，但地方自治體並未負有實施項目評估的法定義務。另外，如果外包對象為非特定公共服務且無需採取法律特例措施的公共服務，即使承接主體為社會力量，地方自治體仍可以依據地方自治法出台條例或規則以實施官民競爭投標或民間競爭投標。

　　截至2015年7月10日，僅中央政府層級，日本就已實施347項市場檢驗項目，其中涉及設施管理、公務員培訓、統計調查、窗口服務、公物管理、考試考核以及行政信息網絡系統構建等公共服務，年均財政支出削減率達到28%左右（即年均節省約217億日元）。另外，在其中的43項市場檢驗項目中，中央機構所需公務員人數從7，242人銳減至126人，公務員削減率竟高達98%左右﹝7﹞。

　　綜上，經過將近半個世紀的努力，日本最終構建起符合日本國情且高度分化和精細化的政府購買服務制度體系（詳見表1）。

　　表1　 日本政府購買服務制度體系（略）

三、結語：日本經驗對我國的啟示

　　在我國，隨著政府購買規模及受益人群的不斷擴大，政府購買服務已不僅是各地進行的制度創新探索，而是逐漸成為政府履行公共服務職能的常規性政策安排，並基本構建起從中央到地方的縱向政策體系﹝8﹞。然而，目前的制度建設仍存在許多問題和不足，導致對政府購買服務的規范效力有限。對此，日本經驗能夠為我們帶來何種啟示？

　　第一，根據公共服務的不同類型，實現制度構建的分化和細化。迄今為止，我國嘗試在《政府採購法》的制度框架內構建包括行政法規、部門規范性文件和地方性規章在內的政府購買服務制度體系，其購買服務內容均以中央層級文件為依據，主要涉及社會工作服務、養老服務、殘疾人服務以及公共文化服務等。與之相比，日本將政府服務購買區別於政府採購，並根據購買內容的不同類型和特性，相繼建立以定型化公共服務為對象的民間委托制度、以公共設施一攬子業務為對象的PFI制度、以公共設施管理業務為對象的指定管理者制度以及以廣義公共服務為對象的市場檢驗制度，從而實現政府購買服務制度的分化和細化。

　　第二，重視私營企業作為承接主體的核心作用。國務院於2012年提出一項重點改革任務，即建立健全政府向“社會組織”購買服務制度，其政策意圖是將政府購買服務作為支持社會組織發展的一項重要措施，這也是地方前期探索中的主要出發點。但到了第二年，國務院常務會議在研究部署政府購買服務工作時，決定將政府購買服務的承接主體由“社會組織”擴大至“社會力量”，從而將依法成立的企業和機構也納入進來，並將政府購買服務視為推動政府職能轉變、加快服務業發展、引導有效需求的重要舉措。然而，鑒於“公共服務的公益性以及培育社會組織發展的需要，各地在購買公共服務中普遍選擇社會組織作為重要的承接主體”﹝8﹞，在很大程度上仍不重視或不信任私營企業在政府購買服務中的重要作用。而在日本，從制度建設伊始，就明確將私營企業和其他社會力量視為同等重要的力量，甚至側重向前者購買公共服務。理由很簡單，較之制度建設起步較晚、資源動員能力較弱的社會組織，作為市場經濟主角的私營企業擁有更加強大的資源動員能力和服務供給能力。在建立完善且行之有效的監管機制之前提下，私營企業作為公共服務外包的承接主體，顯然能夠發揮更大作用。

　　第三，建立健全評估和監管體系。從本質上而言，政府服務購買屬於公共事務分工問題，其成敗將取決於“是否構建起行之有效的民主控制機制”﹝3﹞。目前，我國已有的政府購買服務政策文件大多規定要建立財政部門牽頭的以財政資金使用為核心的監管評估機制。然而，公共服務不同於其他貨物或工程，對服務質量和效果以及項目實施全過程的監管應該成為監管之重心。同時，目前的監管集中於對各種財務報表的審核，而對服務質量的監管和評價流於形式化﹝8﹞。與之相比，日本在各項政府購買服務制度中極為重視評估和監管體系的建設，尤其是在市場檢驗制度中，採取法定形式強制要求建立由外部專家組成的第三方監管機構，委托其負責包括制度建設、實施流程、評估監管以及制度完善在內的政策實施全過程的監管，並將監管信息進行徹底公開以接受社會各界的監督。

﹝參考文獻﹞

　　﹝1﹞今村都南雄ほか『基礎行政學（改正版）』[M].北樹出版，2010.167.　

　　﹝2﹞日本総務省「地方行政サービス改革の推進に関する留意事項について」（2015年8月）[EB/OL]. URL：http：//www.soumu.go.jp/iken/main.html.

　　﹝3﹞今村都南雄編著『公共サービスと民間委託』[M].敬文堂，1997.49-50、294、13.

　　﹝4﹞日本総務省「地方公共団體における行政改革の取り組み」（2015年3月）[EB/OL]. URL：http：//www.soumu.go.jp/iken/83106.html.

　　﹝5﹞日本內閣府民間資金等活用事業推進室「PFIの現狀について」（2015年5月）[EB/OL]. URL：http：//www8.cao.go.jp/pfi/topics. html.　

　　﹝6﹞日本総務省『公の施設の指定管理者制度の導入狀況等に関する調査結果』（2012年11月）[EB/OL]. URL：http：//www.soumu. go.jp/iken/main.html.

　　﹝7﹞日本內閣府公共サービス改革推進室『公共サービス改革報告書』（2015年7月）[EB/OL]. URL：http：//www5.cao.go.jp/koukyo/ kouhyou/kouhyou.html.

　　﹝8﹞徐家良，武靜.政府購買公共服務的政策文本分析﹝C﹞.政府購買服務學術研討會（復旦大學），2015-11-14.