建立基於物有所值原則的公私合作風險共擔機制

　　﹝關鍵詞﹞公私合作﹔風險識別﹔風險分配﹔風險共擔

　　﹝中圖分類號﹞D035　　　﹝文獻標識碼﹞A　　　﹝文章編號﹞1008-9314（2016）01-0062-06

　　﹝收稿日期﹞2016-01-05

　　﹝作者簡介﹞李軍鵬（1966-），湖北雲夢人，國家行政學院教授，博士生導師。

一、政府購買公共服務背景下公私合作中的風險識別

　　2013年9月30日，國務院公布了《關於政府向社會力量購買服務的指導意見》。此后，合同外包、公私合作（PPP）、補助、憑單制等政府購買公共服務的方式在我國蔚然興起，成為一股國家治理現代化與公共服務創新的潮流。其中，公私合作模式獲得了快速發展。2014年9月至2015年底，中央部委機關相繼發布了《關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》、《政府和社會資本合作項目政府採購管理辦法》、《關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》、《關於進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》等，公私合作制度得以建立與完善，公私合作項目簽約率也不斷提升。

　　公私合作是政府與社會資本合作提供公共服務的方式，是在基礎設施與公共服務領域建立的一種政府與社會的長期合作關系。公私合作作為政府購買公共服務的一種重要方式，具有極其重要的意義。第一，推廣公私合作有利於發揮市場在資源配置中的決定性作用，有利於推進公共服務的市場化與社會化。推廣公私合作，可以使政府集中精力提供自身具有優勢的公共服務，做好公共服務的政策規劃、標准制定、資金預算、績效管理等方面的工作﹔同時也可以引入競爭機制，提高公共服務的質量，降低政府行政成本。第二，推廣公私合作，有利於創新投融資體制，可以實現投資收益與社會效益的統一與雙贏，更好地滿足社會公共需求。社會資本負責承擔公共服務項目的設計、建設、運營與維護等工作，通過使用者付費或政府補助獲得合理投資回報﹔政府通過負責公共服務的質量監管與價格控制而促進社會效益最大化。第三，推廣公私合作，有利於推進全面改革。公私合作有利於推動各類資本相互融合，促進投資主體多元化，從而促進混合所有制改革特別是公用事業領域的混合所有制改革﹔公私合作促使政府和社會資本按照合同辦事，平等參與公共服務的供給，有利於簡政放權，有利於促進政府職能與政府管理方式轉變。第四，政府與社會合作也是加強地方政府債務管理的重要手段。在公私合作項目中，政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等方式使參與公益性事業投資運營的投資者享有穩定的收益，同時投資者通過銀行貸款、企業債、資產証券化等方式融資舉債並承擔償債責任，政府對投資者按合同約定承擔合理定價與財政補貼等責任，而不承擔投資者的償債責任，從而有效將債務風險轉移給合格投資者。第五，公私合作有利於建立和完善現代財政制度。由於公私合作的特許經營期一般長達十幾年甚至近百年，可以改變傳統的單一制度的預算收支管理體制，逐步轉向中長期財政規劃，從而深化財稅體制改革，促進現代財政制度的建立。

　　公私合作的實質是公共部門與社會力量的一種合同與契約關系，是公共部門與社會力量通過共同供給、風險共擔、利益共享來提供公共服務的一種方式。公私合作的關鍵是實現公共部門與社會力量之間的利益均衡。公私利益均衡的關鍵在於公共服務項目全生命周期中的風險合理分配，通過風險合理配置確保雙方利益達至均衡狀態。因而，公私合作的關鍵是風險的識別與配置。從世界各國推進公私合作的經驗來看，准確識別公私合作項目中存在的風險是關鍵﹔從我國已經實施的一些公私合作項目來看，能否准確識別風險、科學分配風險是成功與否的關鍵。而且，由於我國的特殊國情，公私合作過程中還存在著一些我國獨有的風險。如果不能准確識別這些風險，極容易導致公私合作項目“一哄而起、不歡而散”。為此，我們要深刻認識當前我國公私合作過程中面臨的許多風險。

　　一是由於政府政策改革、行政體制與政府管理方式而引發的政治風險。由於全面改革的深入進行，政府土地政策、稅收政策、勞動政策與價格政策處於變動與調整之中，有可能影響公私合作項目的未來收益。一些地方政府沒有控制好財政風險，導致企業債務向政府轉移，容易引發政府債務風險。一些公私合作項目在實施過程中，涉及征地拆遷、補償安置等涉及群眾利益的事項，因而存在著社會穩定風險與公共安全風險。一些項目由於行政審批改革不到位，政府審批環節過多導致審批延誤風險。一些政府官員腐敗也容易導致腐敗風險。一些地方政府與政府部門由於合同意識與契約意識薄弱，不注重信用，隨意簽訂合同與隨意撕毀合同並存，導致政府信用風險。與其它風險相比，政治風險對於公私合作項目的影響最大，遠遠超過經濟風險與項目建設風險。

　　二是我國經濟進入新常態后潛在的經濟風險。公私合作過程中存在著融資風險、利率風險、匯率風險、通貨膨脹風險等經濟風險與金融風險，以及市場收益不足風險、市場需求變化風險與收費變更風險等，從而影響項目的盈利水平。當前我國正處在利率市場化與匯率市場化的過程之中，利率變化與匯率調整對公私合作項目中投資者的收益產生著越來越深刻的影響。國際與國內大宗商品市場的價格波動對公共服務設施運行的成本影響巨大，也使價格與收費存在著降低或升高的相應風險。

　　三是由於社會力量能力不足而引發的管理風險。我國社會力量參與公共服務的歷史較短，一些私人投資者對於如何建設、管理與運營公共事業缺乏經驗，從而導致公私合作過程中的項目建設風險、運營風險、技術風險、財務風險與公共利益風險。其中，項目建設期間存在的風險主要有設計失誤、生產工藝不達標、工期延誤、建設資金不到位、投資超標等﹔項目運營期間存在的風險主要有財務風險、市場競爭風險、服務質量風險、服務覆蓋率不達標、設施老化風險、環境風險等等。

　　四是由於監管體制不完善而導致的公共利益風險。我國的監管部門習慣於監管傳統的國有公共事業單位，對於引入私人資本的公私合作項目如何監管缺乏經驗。在公私合作過程中，政府的目標、社會力量的目標與社會公眾的目標之間有可能產生沖突，從而導致公共利益風險。政府部門及其官員出於追求政績的沖動，有可能為加快項目建設而盲目承諾，高溢價轉讓公共事業股權，產生過度擔保等行為，加劇公共利益風險。在公私合作特許經營的過程中，社會力量有可能因為合同條款不完備、信息不對稱、用戶分散、經營壟斷等原因產生偷懶行為或不合作行為，不積極擴展公共服務的覆蓋面，從而產生降低公共服務質量與數量的風險。當前，一些公私合作項目存在高溢價轉讓投資者經營的問題，導致提前透支項目未來收益，並使公眾面臨公共服務價格提升的風險隱患﹔還有一些公私合作項目約定私人投資者經營期滿后由當地政府以市場價格轉讓當地政府，容易導致公共利益風險與政府財政風險。例如，蘭州市政府2007年將蘭州供水集團45%的股權以17.1億元這一約3倍於原淨資產的價格賣給威立雅水務公司，合作經營蘭州四座自來水廠及管網整體資產，合作經營期限30年。由於高溢價資產收購，導致合營公司持續財務虧損，迫使蘭州市政府連續多次上調城市水價。同時，項目公司基於自身利益與投資收益比的考慮，對城鄉結合部及周邊開發區的供水設施投資不足，使公共利益與公眾利益受損。合營期滿之后，蘭州市政府還要以市價回購外資持有的45%的股權，這將導致政府更大的經濟風險。

二、基於物有所值原則進行公私合作風險的合理配置

　　公私合作成功的關鍵是建立公共部門與社會力量之間的長期共生關系，實現雙方的優勢互補、資源共享、風險共擔、利益共享與共同發展。公私合作關系長期存在的必要條件就是物有所值（Value　for Money，VFM），也就是說，相對於傳統的政府獨立投資與建設運維模式，在公共服務項目的全生命周期中，資金價值的提升為公私合作提供了增值與績效的証明，能夠提高服務質量和運營效率，或者降低項目成本。物有所值是公私合作項目評價的主要標准，如英國在2004年出台“資金價值評估指南”，要求採用物有所值評估方法，並規定隻有公私合作物有所值時才可實施相應的項目採購。一般說來，物有所值分析採用以公共部門比較標准（PSC）為基准的方法，該方法在定性方面主要考察公私合作是否比傳統政府採購模式更能優化風險分配、提高效率、增加供給與促進創新，在定量方面主要考察公私合作是否切實降低了項目全生命周期成本。

　　物有所值原則關鍵是提高資金價值，實現公共服務項目全生命周期下成本和質量的最佳組合。從理論上講，公私合作有利於實現物有所值的原則。首先，公私合作改變了傳統的政府單一融資的辦法，放寬了社會資本的公共事業市場准入，根據公共服務項目的生命周期進行分期付款，使公共服務項目融資結構更為合理，從而降低了融資成本。據研究，國外公私合作的公共服務成功項目中，項目平均成本下降10%以上。其次，公私合作改變了公共部門獨立承擔所有建設成本與運營成本、導致高超支風險與長期維護風險的傳統模式，建立了平衡公共部門與社會力量在公共項目中的收益與風險的機制，實現了長期風險共擔。因而，合理的風險分配與風險共擔機制，是公私合作的成功要素與先進之處。例如，北京市地鐵4號線公私合作項目中，政府僅對土木建設部分的投資進行還本付息，而不需要補貼4號線的運營，因而在提高地鐵運營效率的同時，減輕了政府財政支出的壓力。再次，公私合作通過招標競爭的方式確定經營權，形成了公共服務項目建設與運維中的良性競爭環境，提升了資金價值。最后，公共服務項目實行完全代理制，公共服務項目由一個公司法人完成，社會力量通過與政府之間的談判與溝通確定契約條款，實現了責權利三者的統一，在發揮社會力量優勢的基礎上調動了其積極性。

　　但是，在實踐中，如果對公私合作雙方所應承擔的風險分配失當，則公私合作項目很難達到預期效果，從而難以實現物有所值的目標。例如，成都第六水廠公私合作項目，由法國通用水務集團與丸紅株式會社聯合體中標該項目，特許經營期限為18年，成都自來水公司與該項目公司簽訂了每天購買自來水40萬立方米的購水協議，由於對用水量預測產生的錯誤，以及政府與項目建設運營方的風險分擔不合理，使成都市自來水公司虧損嚴重[1]。

　　為貫徹物有所值的原則，促使公私合作雙方達到中長期戰略合作關系，需要在公私合作主體之間進行合理的風險配置。

　　一是根據公私雙方各自的優勢與劣勢進行風險分配。在政府與社會合作項目中，由於面臨的風險較多且各種風險產生的原因各不相同，因而，風險分配中應綜合考慮合作雙方的優勢與劣勢。從政府這一方面來看，其優勢是政策資源優勢、公共財政支持優勢、監管優勢﹔其劣勢是管理水平、投資能力與經驗不足，因而，政治風險適宜由政府承擔。而社會力量則具有投融資優勢、管理技術先進、經驗豐富等優勢，因而，管理風險適宜由社會力量承擔。同時，要綜合考慮項目全周期的風險、合作雙方的風險承受能力、各自優勢劣勢，公平合理地確定雙方的風險分擔比例，把各個風險要素分配給最適合承擔的主體，從而實現公共利益與投資收益的雙贏。公私合作的參與方應本著公平的原則簽訂各種合同，各方承擔的風險程度與收益相對等，風險分配給最有能力控制風險並能夠以最小代價控制風險的一方。財政部《關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》中指出，要按照“風險由最適宜的一方來承擔”的原則，合理分配項目風險，商業風險如項目設計、建設運營、財務等原則上由社會資本承擔，政策與法律風險等由政府承擔，不可抗力風險由政府和社會資本合理分擔[2]。

　　二是根據風險類型進行風險分配。政府與社會力量在公共服務項目中承擔的風險，要根據公共服務項目實施的風險類型進行合理分配。一般說來，客觀的風險應主要由政府承擔，如政府干預、審批延遲、監管等政治法律風險以及匯率等金融風險﹔而項目決策、項目管理等主觀因素導致的風險一般應由社會力量承擔，如項目設計、建設與運維方面的風險以及利率、通貨膨脹等風險。

　　三是根據公私合作項目的不同階段進行風險分配。在項目的建設期間，社會力量是主要的風險承擔方，要承擔起投資不到位或超標、技術風險、延誤風險等風險。在項目經營期間，經營風險、財務風險、匯率風險、利率風險與市場風險應由社會力量承擔﹔公共利益風險由政府與社會力量分擔﹔政治風險與通貨膨脹風險由政府承擔。

　　四是根據項目的經營性、准經營性與非經營性進行合理風險分配。經營性的項目由於具有明確的收費基礎，且收費能夠完全覆蓋投資成本，能夠實現社會投資主體的盈利，可以通過授予特許經營權的方式進行，並根據淨折現率或行業基准收益率進行收益與風險分配。如2014年12月29日，安徽池州市政府與深圳水務集團正式簽訂池州市主城區污水處理及市政排水設施購買服務項目資產轉讓協議和特許經營協議，將池州市兩座污水處理廠污水、雨水750公裡排水管網，7座污水泵站打包作為一個整體，授予項目投資公司特許經營權26年﹔池州市每年以支付污水處理服務費和排水設施服務費的方式，購買市政公用設施運營維護管理服務。准經營性項目收費不足以覆蓋成本，可採取政府授予特許經營權並附加部分補貼的方式來分配風險。非經營項目缺乏使用者付費的基礎，主要依靠政府付費回收成本，則可運用績效考核基礎上的可用性費用標准進行收益與風險分配。如安徽安慶市外環北路項目是非經營性項目採用PPP模式運作的典型，該項目作為新建項目採取DBFO（設計—建設—融資—經營）的運作方式，政府給予社會資本的回報方式是政府向項目公司購買本項目可用性費用以及為維持本項目可用性所需的運營維護服務費用，即政府根據績效考核情況向社會資本支付可用性服務費和運維績效服務費。

　　五是根據公共利益與投資收益均衡的原則進行風險分配。根據基於政府方的產出標准來看，在公私合作項目的公共利益方面，要確保項目設計滿足社會公共需求，服務質量與數量滿足消費者需求﹔設施產權移交后服務質量保持前后一致性﹔服務價格消費者能夠承受，調價機制合理﹔特許經營期限結構合理，長短合理﹔項目建設與運營符合環境保護要求，服務具有競爭力與升級能力﹔政府補貼減少，減小政府財政壓力，體現政府的服務性與公益性。從社會資本一方的收益來看，投資者也獲得合理的利潤，提高了基礎設施建設、管理、運營與維護的效率。如海南三亞中法供水PPP項目由海南天涯水業集團公司與中法水務投資有限公司合作運營，主要負責三亞主城區的供水業務，雙方各佔50%的股份﹔合營期限30年期滿后，該項目資產無償移交給三亞市政府﹔該項目運營過程中，公共服務、水質等指標逐年提升，水價也保持穩定，項目公司也實現了盈利，實現了公共利益與投資者利益的均衡。

三、建立現代公私合作風險共擔機制

　　公私合作風險共擔機制是在准確識別公私合作風險、科學分配風險的基礎上，建立起公私雙方共同承擔風險的長期制度、體制與機制，從而更好地實現公共利益最大化。我國公私合作的過程中，從實際運行的許多項目來看，存在著風險識別不到位、風險配置不科學、缺乏風險共擔的長期機制等問題。如果不能建立風險共擔機制，我國政府購買公共服務將難以長期進行。從國外的經驗看，建立公私合作的風險共擔機制是政府購買公共服務得以長期順利進行的關鍵。例如，澳大利亞政府對公私合作項目規定了明確的條件，要求明確劃分政府和社會資本的角色、責任與各自承擔的風險，同時能夠保障私人利益﹔英國政府公私合作項目要求確定項目的產出標准，要求社會資本提出創新和節約政府成本的解決方案，等等。從發展趨勢上看，我國要長期推動公私合作的順利進行，就必須在科學分配風險的基礎上，應該採取切實措施，建立現代公私合作風險共擔機制。

　　第一，基於物有所值的原則，著眼於項目的全生命周期科學確定公私雙方的收益與風險，建立政府與社會力量之間的合理利益分配機制，完善政府、社會力量、公眾三方滿意的目標體系。政府在公私合作項目中，應該立足於物有所值的風險分擔原則來進行合作，而不能單純追求高溢價轉讓或超低服務單價，而是應該選擇綜合服務水平最好、物有所值原則最佳的私人合作方中標。同時，對於私人投資者的退出機制與資產移交機制也要統籌考慮，不能因為有償移交而導致巨資回購、違背物有所值原則。當前，一些公私合作項目的私人投資方過度追求經營利潤，忽視了對公共基礎設施維護改造的投入，忽視了對於城鄉接合部、農村地區、貧困地區的普遍公共服務的供給，導致公共服務安全與質量得不到保障、城鄉公共服務一體化難以實現。另外，一些私人投資者通過對公共服務價格的上漲預期與合同約定掌握了公共服務價格的定價權，並通過保底收益率、固定回報率等方式確保高額回報，不僅使其降低了長期投資風險，而且獲得了超額壟斷利潤。因而，公共服務產品的定價應兼顧公眾支付能力、公眾服務滿意度與社會力量的預期收益，使社會力量參與公共服務供給的收益合理化。政府應制定公共服務調整政策，實行全成本的定價模式，綜合考慮公共服務成本、物價上漲指數、公眾收入增長幅度等因素，在認真核算與審計公共服務供給成本的基礎上，通過公開的價格聽証后，合理進行相應價格調整。同時，政府應加強對公共服務成本的核定與價格監管，通過合同約定規定城鄉公共服務一體化的要求與普遍服務的覆蓋面，從而保護公共利益。

　　第二，在公私合作項目的全生命周期中，對不同風險採取相對應的共擔策略。政治風險由政府承擔，政府要承諾在發生政治變化、法律調整、稅收政策變化導致社會力量損失時，給予相應且適當的補償﹔要嚴格特許經營權授予程序，建立公開、公平、公正的市場准入機制，從而避免審批延誤風險﹔合作雙方應聘請專業法律顧問，確保項目的合法性，嚴格依據法律法規進行，從而避免法律風險﹔政府要嚴格依法行政，違法行政必須嚴格問責。政府財政部門在確定財政支出責任時，要統籌考慮項目風險因素，在考慮社會資本合理收益的基礎上，根據服務價格、設計與建設成本、運營維護費用、實際收益率、財政中長期承受能力等因素，合理確定財政資金支持方式和力度，防止潛在財政風險。為防范管理風險，政府在選擇項目合作方時，應綜合考察其信用狀況、資金狀況、管理水平、技術能力、業績指標，選擇技術實力強、管理資質好、社會服務水平高的合作方，簽訂項目合同時應明確雙方界定違約責任。為防范經濟風險，合作雙方可與銀行簽訂貸款協議，實行多幣種方式融資或採用金融衍生工具進行對沖，從而將利率控制在合理范圍﹔合作雙方可在合同中就通貨膨脹率達到一定水平啟動調價程序，從而規避通貨膨脹風險﹔等等。在環境安全風險方面，項目論証、建設與運營階段都要嚴格進行環境保護評價與可行性研究，完善環境保護的相關制度，從而防范環境保護風險。

　　第三，完善公私合作的監管法規。目前，我國關於PPP的立法尚未出台，公私經營合同不完善，特別是對公共服務的質量與數量要求、普遍服務的覆蓋面與地域要求、公共服務成本核定、面向最終消費者的消費價格確定等方面的規定不完善，監管與監督不到位，導致公共利益存在受損風險。因此，應加快出台《政府與社會資本合作法》或《特許經營法》，填補政府和社會資本合作領域立法空白，著力解決政府和社會資本合作項目運作與現行法律之間的銜接協調問題，明確政府出資的法律依據和出資性質，規范政府和社會資本的責權利關系，明確政府相關部門的監督管理責任。同時，還要盡快出台政府與社會合作的實施細則與配套政策，對市場准入與退出、競標、合同管理、服務標准與產品質量、評估與監督做出統一規定﹔制定公共服務信息披露條例，確保公眾知情權。

　　第四，完善公私合作的合同管理制度。政府部門要樹立合同意識與契約意識，合同一旦簽訂，就要嚴格按合同辦事，打造信用政府。公私合作項目的合同應明確項目功能與服務范圍、價格管理與回報機制、融資與付款機制、風險分擔、績效標准與評估、爭議解決程序、違約處罰、政府接管與退出機制等關鍵環節。完善以項目合同為核心，融資合同、工程承包合同、運營服務合同、產品採購合同等共同組成的合同體系。在公私合作項目合同中，應就公共服務的質量、覆蓋面做出相應規定，並對社會力量的公共服務設施維護、更新投資方面做出嚴格規定，確保公共服務質量與覆蓋面達標。

　　第五，完善公私合作項目一系列運作機制。一是完善競爭機制。公私合作項目實現物有所值的重要機制是招投標競爭機制。當前，一些PPP項目招投標的競標程序不規范，投標人的資質與競爭維度設置不科學，評標獨立性不足，導致難以選到最佳質價比的中標投資人。二是建立政府與社會力量的互信機制。政府要信守承諾，激勵社會力量投資於公共服務的信心，建立雙方的長期信任關系。三是建立政府與社會力量之間的監督激勵機制。政府要加強對社會力量的監督與激勵，積極鼓勵社會團體與社會組織參與公共事業活動，完善社會公眾、司法機關與媒體的聯合監督機制，設立由相關利益者組成的公共服務監督委員會，引導社會力量通過不斷創新來提高效率與改善服務。四是建立公共服務質量的定期報告與信息披露制度，確保公眾的知情權與參與權，從而確保公共利益的實現。五是建立現行價格執行情況的民意調查機制，建立價格協商談判制度。六是建立保護弱勢群體的利益補償機制。在公私合作項目合同中，可約定政府對弱勢群體的強制性普遍服務的補貼，既在合同中明確社會投資者推廣普遍社會公共服務的義務，促使社會投資者履行社會責任﹔又能通過政府補貼促進公共服務均等化這一公益性目標的實現，促使從而更好地推動城鄉一體化進程。

　　第六，完善政府公私合作監管服務體制機制。政府要制定良好的監管框架，建立公正、獨立的政府與社會合作監管機構，進行獨立的公共服務質量、價格監管。進一步深化行政審批制度改革，減少審批事項，完善公私合作中社會力量的市場准入條件與退出機制。加強公共服務成本與價格監管，運用大數據處理技術和雲計算技術，建立統一的公共服務與基礎設施領域績效管理系統，運用績效管理平台核定各相應公共事業單位的成本與收益，形成統一的公共服務質量參考標准，建立在績效基礎上的定價機制，從而為合理的價格調整機制奠定平台基礎，防止企業故意維持較高成本以推高定價，對於服務好、成本低、公眾滿意度高的社會投資者應逐步擴大其規模，逐步淘汰服務質量差、成本高、公眾滿意度低的社會投資者。優化政府服務，為相關企業提供技術和信息咨詢服務。完善公共服務質量監管機制，逐步完善與提高各類公共服務標准，使公共服務質量如水質、污水處理、污染物排放等逐步達到與美國、歐盟等發達國家總體相當的水平﹔明確規定項目公司承擔的公共服務責任，制定相關的服務標准、服務制度與違反質量標准的賠償責任。

　　第七，建立公私合作項目的風險評估體系，對項目的政治風險、經濟風險、管理風險與公共利益風險進行科學評估。在公私合作項目的競標與談判階段，應該對社會力量的能力及其資源進行評估，分析其是否具有相應的風險控制能力並提出風險補償。項目實施過程中要加強對工程質量與運營標准的監督，確保公共服務質量。項目完成后，要根據事先設置的可量化的績效指標，對項目的目標實現程度、公共服務質量、運營管理水平、資金使用、公眾滿意度等方面進行績效評估，並根據評估結果對價格或補貼進行調整，激勵社會資本提升公共服務績效。