論社會治理體系創新的戰略路徑

　　﹝關鍵詞﹞社會治理﹔社會系統改造﹔社會治理體系創新

　　﹝中圖分類號﹞C916　　　﹝文獻標識碼﹞A　　　﹝文章編號﹞1008-9314（2016）01-0055-07

　　﹝收稿日期﹞2015-12-21

　　﹝基金項目﹞國家自然科學基金（70973133）階段性成果﹔北京市組織學習和發展研究項目階段性成果

　　﹝作者簡介﹞藍志勇，清華大學公共管理學院教授，博士生導師。

一、引　　　言

　　黨的十八屆五中全會提出了“十三五”時期國家發展的指導思想：繼續深化改革，統籌推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設，破解發展難題，貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念。﹝1﹞這一過去隻重GDP，從社會綜合發展的角度，提出了中國新常態條件下的發展目標，促使我們更嚴肅認真地思考新時期社會治理體系構建的創新路徑。

　　對新的發展方式的訴求，在近幾年已經顯得十分迫切。中國面對的，不再僅僅是經濟增長，而是全面的社會治理創新和社會系統改造。1978年以來的改革，使中國人民解決了溫飽問題，開始在工業化、城市化和全面現代化的道路上迅跑。但歷史上遺留下來的貧困、落后、陳舊的觀念和在改革開放過程中擴大了的貧富懸殊和社會不公也開始彰顯。社會矛盾增大、社會沖突頻繁，“加強社會管理，或社會治理，”開始成為當前的民間訴求和公共政策訴求的時代強音。

　　但是，在“什麼是社會治理和如何推進社會治理”的討論中，實踐界、學界、民間社會，眾說紛紜，並沒有有效的溝通，與國際經驗相差甚遠。觀念的差異阻礙著人們對社會治理的認識以及從社會治理理論和國際經驗中獲得有益的借鑒。為此，本文追根溯源，回顧我國社會治理討論的淵源，梳理社會治理的概念、目標和淵源，力圖糾正這一概念的片面認識﹔並借鑒發達國家社會治理的經驗，提出我國社會治理體系的體制機制創新戰略。

二、社會治理的概念、目標和制度體系

　　早在20世紀初，國內學者就注意到前蘇聯社會科學院社會學者寫的一本名為《社會管理》的書﹝2﹞。這本書以抽象的系統論、控制論的語言，在社會主義計劃經濟的大背景下討論社會管理﹝3﹞，與中國市場化改革的大方向並不十分融洽。

　　2002-2003年爆發的“非典”，給中國社會極大的震撼﹝4﹞，人們認識到發展不僅是政治路線選擇和經濟管理問題，還有民生問題。2004年9月，十六屆四中全會提出了“加強社會建設與管理，推進社會管理體制創新”。已故社會學家鄭杭生當時就對 “加強社會建設與管理”的提法，做出了回應。他論述了廣義和狹義的“社會建設與管理”，指出：廣義界定是指“整個社會的建設和管理，即包括政治子系統、經濟子系統、思想文化子系統和社會生活子系統在內的整個社會大系統的建設和管理”﹔狹義界定則著重指“與政治、經濟、思想文化各子系統並列的社會子系統的建設和管理”﹝4﹞﹝5﹞。

　　2007年黨的十七大文獻中，將社會建設和社會管理分成兩個概念，“社會建設”與“經濟建設”、“政治建設”、“文化建設”一起，並列為“四大建設”。對“社會管理”的新提法則為“完善社會管理，維護社會安定團結”﹝5﹞。

　　時任總書記胡錦濤在黨的十七大報告中將中心工作任務分為：經濟體系（經濟增長），政治體制（民主法治建設），文化體制（社會主義核心價值體系），社會建設與管理（教育，社保，公共衛生體系和基本醫療，社會穩定），國防和軍隊建設，港澳和對台、外交工作，和黨的建設﹝6﹞，社會建設與管理工作被定為一個特定的工作領域。

　　真正使社會管理的概念成為全社會關心的主題是當時胡錦濤總書記在中央黨校省部級領導干部社會管理及其創新專題研討班上講話﹝7﹞，以及后來的一系列維穩舉措。這些舉措將“社會管理”聚焦在社會治安、信訪和公共安全工作方面，內容比學者界定的狹義社會管理還要狹義。《中共中央國務院關於加強社會創新管理的意見》，還部署了“黨委領導，政府負責，社會協同，和公眾參與”的工作方法。

　　雖然在實踐領域，社會管理是以“維穩”為切入點進入公眾視域，但在經過研究和思考后，學界開始努力突破社會管理是“維穩”的理解。何增科認為：“社會管理是政府和民間組織運用多種資源和手段，對社會生活、社會事務、社會組織進行規范、協調、服務的過程，其目的是為了滿足社會成員生存和發展的基本需求，解決社會問題，提高社會生活質量”﹝8﹞。李培林則提出：“社會管理通常是指以政府為主導的包括其他社會組織和公眾在內的社會管理主體在法律、法規、政策的框架內，通過各種方式對社會領域的各個環節進行組織、協調、服務、監督和控制的過程﹝9﹞。”

　　當治理的概念開始流行后，社會管理這一概念就擴展成“社會治理”，被界定為利用社會多主體的力量，共同治理社會，達到社會穩定和諧、可持續發展的目標的手段﹝10﹞。

　　這些討論中包含兩個重要的經典概念。一個是傳統上的“社會管理”，指的是政府對內管理政府機構，使之高效運行、對外管理社會，達到國泰民安、繁榮和諧的目標。不論是廣義還是狹義，社會管理是國家管理的學問，關注和管理整個社會的和諧運行。在社會管理的概念下，管理政府和管理社會的主體都是政府。在中國特定的政治體制中，黨是政府的領導力量。

　　另一個新概念是“社會治理”。社會治理借鑒了八十年代出現、近年來流行的“治理”理論，認為國家管理需要激勵多元主體的參與，應該不僅僅是政府行為，也要鼓勵企業、社會組織和個人積極參與，共治共贏共享。應用到社會管理領域，自然是政府、企業、和社會組織共同參與社會治理、解決社會問題。

　　理論界對“治理”也有兩種不同的基本認識。一種認為多元治理和合作離不開政府的領導，應該以政府組織為主干，政策法規為規范，文化傳承為環境，領導和激勵社會多主體的參與合作。因為從歷史上來說，治理就是統治，是一個國家內部制度和傳統權威的使用﹝11﹞。另一種則傳承西方經典自由主義的思想，認為社會治理應該以民間力量和社會組織為主體，政府隻要做出規范，讓社會自己管理自己的事情。

　　這個爭論，事實上已經在20世紀末以來的一系列重大政府改革的結果中得到了回答。全球性金融危機和各國紛紛救市的重大歷史事件，重新說明了政府和公共政策在國家治理中的重要作用。

　　這一回顧使我們看到，“社會管理”是中國現發展階段從國家管理實踐中“悟”出來的一種現實需求，融入當下國際學界流行的“治理”概念，成為“社會治理”。社會治理在當前中國的目標可以用社會主義核心價值觀來表述：“富強、民主、文明、和諧，自由、平等、公正、法治，愛國、敬業、誠信、友善”。也可進一步簡化為：“國家富強、人民幸福、司法公正、社會和諧。”其抽象的內核，就是每一個社會的個體，有生命、自由和追求幸福的權利，社會治理的目的就是使其社會成員有享受這些權利的制度和文化環境，而不僅僅是維穩、或簡單地通過社會組織提供公共服務。

　　圖1（略）

　　值得提及的是，“社會管理”和“社會治理”這兩個詞，在英文裡沒有對應的表述。著名社會學學者丁元竹和唐駿一致同意，“社會管理”一詞，看起來很“社會學”，但搜遍西方社會學經典，此概念卻芳影難覓﹝2，4﹞。所謂“Social Management 或 “Social Governance” 是生造出來對應中文的英語翻譯。英文中對應社會管理的核心概念應該是“公共管理”（Public Management 或 Public Affairs），這是一個美國工業化和進步運動時代發展起來的培養公務員、管理公共事務的管理學科。十九世紀末的美國工業化和城市化帶來很多社會問題，要統籌解決，才開始大力發展公共管理學科，培養公共事務的管理和政策人才。與之相關的學科有社會學（Sociology），研究和描述社會問題、社會理論、社會心理、社會現象、社會群體和組織、卻不是特別注重對社會問題的管理﹔社會工作（Social Work），是政府工作的延伸，注重管理和實施政府的社會福利和救助政策，並逐漸擴展到對社會政策的研究和討論。中國的社會管理，源於自身社會的發展需求，但在尋求解決方案時，卻沒有對應好已有的國際經驗。就是說，雖然西方發達國家沒有社會管理或社會治理這兩個詞，但卻有社會管理的問題，也有過許多關於社會管理和治理的政策、管理和社會協同治理的舉措，但由於學科對接不准的問題，這些經驗沒有系統進入中國學界有關社會管理的討論。

　　既然社會治理追求的是國家治理的目標，社會制度體系自然就需要包括國家治理的理念、國家機構、法律、政策、社會文化和社會組織。這些內容，在傳統國家和現代國家是不同的，在發展中國家和在發達國家是不同的，處於不同發展階段的國家是不同的，奉行自由資本主義的國家和奉行社會主義的國家也是不同的﹝10﹞。社會治理的制度體系，在國家的憲法、最高權力機構、專業權力機構、核心社會政策、社會組織、公民需求和參與等方面都有各自的存在和特定的表達。例如，在現代國家治理體系中，憲法界定公民和社會組織的權利，社會政策表述具體資源配置理念和方案，公安、城管、民政、社保、教育、醫療、住房、財政、工青婦等社會團體、地方政府、社區和街道、公共衛生、其它民間非營利組織共同參與理念和政策的實施、監管和推動。這一概念可以用圖1做一個簡單的勾畫。

　　當然，雖然政府是社會治理的第一責任主體，政府也需要大規模培育、維護、支持和依靠社會組織來協助政府來管理社會，彌補政府工作和服務的不足。社會組織在第二次世界大戰后大規模興起，大多數以非營利的方式，為社會提供服務，在社會管理中起到了引人矚目的作用。關於社會組織興起的原因，有政府失靈論，有慈善理論，還有自利理論等等。社會組織服務的區域，包括醫療、文化、教育、社會保障等等，管理方法包括營利，非營利、社會企業、民營或准政府等等。由於篇幅原因，將另外行文討論，在此暫不贅述。

三、社會治理體系的基礎是社會政策

　　社會治理體系的基礎是基於憲法精神的社會政策。國家通過政府機構和公共政策治理社會問題。政府機構是公共政策的載體，而公共政策也創立政府機構。總體說來，國家的政策一般可以分為五大類。一類是政治法規，關於國家制度和構建的憲法，是政治制度的規范和表達﹔二類是關於國家經濟活動的經濟政策，如銀行法、金融政策、產業政策、農業保護政策、貿易政策、投資政策，反壟斷政策、破產保護等﹔三類是關於自然資源開發和保護、如環境政策、資源管理政策（江河湖海森林和礦產）、能源政策﹔四類是有關於教育、科技、文化、體育、公共衛生、食品安全保護等社會保護、發展和社團管理政策﹔五類是有關於社會財富再分配和社保、福利和社會救助的民生政策，如，社保，社會救助、醫療補助，等等。在西方，社會政策屬於第五類。在我國，根據政府工作內容的劃分，三、四、五類的公共政策都可以被認為是廣義的有關社會治理的“社會政策”。

　　當然，其它還有國防、外交等等其它政策。

　　與這些政策同步又橫跨這些政策領域的還有相關的稅收財政政策，統籌兼顧政府的支出需求、稅賦收入彈性度、稅收生產激勵功能、公平公正功能、稅收成本等等。財稅政策一般嵌入在各種不同的政策之中，也可以專門為不同的政策制定，但每一財政年度都要進行預算和決算協調，保証對政策有效實施的資源支持。

　　按照政策分類，社會治理應該重點關注的是國家的社會政策。某一發展階段的國家資源能力、社會的需求、政策理論和社會價值觀及之間互動的結果。我們可以從西方的社會福利理論的演變，來看西方社會政策目標訴求的變化。

　　德國是早期工業化的國家，工業化的結果迫使德國學者思考國家對經濟活動干預以外的各項社會政策。李斯特（F. List）等提出了“福利國家”的思想，指出國家除了安定社會秩序和發展軍事實力外，也要干預和控制經濟生活，實行經濟和社會改革，如工廠法，勞動保護、工廠監督、孤寡老人救濟等，並實行河流、森林、礦產、鐵路和銀行等生產經營的國有化，限制土地私有制，改善公共衛生，改革財政賦稅制度等，以緩和社會矛盾，促進經濟發展。﹝12﹞到了1873年，他們甚至成立了旨在推行改良主義政策的“社會政策學會”，他們改良主義的主張被俾斯麥政府所接受，取得了社會成功。

　　英國是最早步入工業化的國家，最早遇到社會貧困問題，也是最早較大規模由政府制定福利政策的國家。早期經濟學家亞當·斯密（Adam Smith）認為人們是利己，國家財富可以在人們追求個人利益的過程中得到增強。政府對市場的干預越少越好，社會政策隻要管沒有勞動能力的老弱病殘就行，不必對市場上失敗的個人提供福利救濟和社會保障﹝13﹞。馬爾薩斯（T.Malthus）也認為貧困是私人問題而不是社會問題，貧困是人口過度增長的結果，要消除貧困就要抑制人口的增長。而濟貧會使過剩的貧困人口繼續存在和繁殖，給他們工作就會造成在業人員失業，也給貧困人口造成依賴心理﹝14﹞﹝15﹞。這一時期持類似看法的經濟學家還有李嘉圖（D.Ricardo）﹝16﹞，法國經濟學家薩伊﹝17﹞等等。由於這些看法，雖然1601年英國頒布了《濟貧法》（Poor Law），以法律的形式將救濟貧困由私人義務（宗教機構、同業行會）轉變為社會公共責任，並規定了救濟貧民的福利措施。但因為經濟學家的討論，1843年英國通過的新“濟貧法”採用了嚴厲的法則，規定依靠救濟的人必須接受苛刻嚴厲的受援助的條件。

　　后來的帕累托，庇古和凱恩斯，則超越了亞當斯密認為政府福利政策隻需管老弱病殘和喪失勞動能力的人的思想，認為政府干預要加大。庇古認為，政府不但要管喪失勞動能力的人，還要管身體健康、有勞動能力但由於產業結構和技術變化，不能有效勞動的人。要培訓和給他們再就業的機會。而到了凱恩斯時代，生產和市場社會化，經濟周期影響極大，政府必須用宏觀調控、利息、國債、金融等手段來創造就業機會保証就業，否則，即便有能力、受過教育、有技術水平的人也會找不到工作。﹝18﹞

　　二十世紀以后，發達國家的討論很多集中在社會的公平正義與和諧方面，焦點問題是享受社會福利是人的基本權還是特定條件和制度環境賦予的特權﹝19﹞。政府對社會和市場的干預和管理，跳出了以經濟效率為目標的限制。比較典型的有社會主義理論的發展﹝20﹞、自由民主社會主義的目標追求﹝21﹞，和社會學家波蘭尼的雙向運動理論。﹝22﹞波蘭尼認為資本有一種不斷擴張的傾向，而社會文化傳承和民間訴求會對其制約。一個長治久安的社會，既要兼顧經濟的發展，又不可能忽略社會的需求。社會政策，反映的正是社會的各項需求，是保護社會穩定和可持續發展，國家長治久安的穩定器。﹝23﹞到了二十一世紀，學者們開始認為，國家發展的目標不僅僅是經濟增長，而是人的尋求自由的能力的開發和建設。﹝24﹞

　　這些回顧告訴我們，社會治理在不同的社會發展階段，其訴求是不同的。因而，社會政策的內容和范圍，在不同的經濟發展階段，也應該是不同的。而正是這些社會政策，是社會治理的制度基礎。

四、社會治理體系的創新路徑

　　社會治理是國家對社會和激勵社會共同參與的、對整個社會管理的活動，牽涉到國家治理理念，社會發展的階段性需求和發展目標和社會自我管理能力的水平，不是某一個學科或部門的專項工作。成功的社會管理，需要有力的政治經濟的支持和國家層面的社會政策的指引和規范，需要價值理念、制度結構、政策目標、執行方式和人員資金支持。需要有以立為本，不立不破的思考。需要有社會政策制定的危機意識，頂層設計的系統性和規模性立法，有底線思維的專業化政策原則，制度性執法和監管，集中與分權問責的方式。

　　首先，要有以立新而破舊的創新思維，所謂先立后破，不立不破。舊有的存在，有環境和歷史傳承的合理性，但它們對排山倒海而來的新問題的理解和解決新問題的能力不夠。先破后立，會造成政策真空和社會混亂，立起來的替代制度也可能有問題，是不穩定的原因。行政審批制度改革碰到的挫折，就是先破后立的結果。而中國改革過程中的一個重要的成功經驗就是雙軌制的實行，以工業園、高新區的全新基礎和運行方式，成功替代了舊有工業，完成了產業升級和經濟增長的任務，以“新” 的成功，替代了“舊”的存在，形成了新的產業能力，替代了舊的產業。是以立新而破舊的典范。但是，這個新還存在於 “ 舊” 的頂層制度結構下，運行時是利用園區特別服務系統屏蔽了“舊”政策體系的困擾，在產業和經濟增長方面獲得了成功。如果要在更寬廣的社會層面改革，就要牽涉到頂層的政策創新。就是說，創新立法的范圍要更加系統寬廣和高層。

　　其次，規模性、系統性立法，是解決規模性和系統性社會問題的必須，而規模性立法需要危機意識的促成。當前“新常態”的本質問題就是：以GDP為導向的單一經濟增長的政策目標和高增長的“舊常態”不再有可持續性。從產能過剩、貧富懸殊、社會矛盾凸顯和環境急劇惡化等維度看，是事實上的“發展危機”，必須以應對危機的意識和關注，推行改革和政策創新。當前美國的幾次重大的社會政策創新，都是通過大規模和系統性立法以針尖對麥芒的方法解決社會問題。比如說，在美國工業化發展到一定的階段，社會矛盾高度尖銳的時代，西奧多·羅斯福發動進步運動，以科學、改革和良好生活為口號，改變了美國政府與企業關系的傳統，重建社會和諧。他說，“我們正面臨著財產對人類福利的新看法……有人錯誤地認為，一切人權同利潤相比都是次要的。現在，這樣的人必須給那些維護人類福利的人民讓步了。每個人擁有的財產都要服從社會的整體權利，按公共福利的要求來規定使用到什麼程度。﹝25﹞” 他用對社會民生的關懷，挑戰傳統資本主義和大利益集團，反壟斷，建立資源保護政策（森林、礦物、石油等資源）﹔公平交易法案，推動勞工與資本家和解，解決了第一輪社會危機。他的侄子，富蘭克林·德拉諾·羅斯福，在1929年經濟危機、大蕭條席卷美國的時候，發動新政和百日立法，在1933年，提出各種咨文，督促和指導國會的立法工作。國會則以驚人的速度先后通過《緊急銀行法》、《聯邦緊急救濟法》、《農業調整法》、《國家工業復興法》、《田納西河流域管理法》等等，維持銀行信用，實行美元貶值，刺激對外貿易，限制農業生產以維持農產品價格，避免農場主破產﹔規定協定價格以減少企業之間的競爭，制止企業倒閉。1935-1939年的新政則著重“救濟”和“改革”，運用行政干預，實行緩慢的通貨膨脹，廣泛開展公共工程建設和緊急救濟，實施社會保險，擴大就業機會和提高社會購買力﹔進行稅制改革。這些政策不僅僅追求經濟效率，而是全面考慮社會的重大需求，以經濟復蘇，社會和諧，信心重建和民生發展為主線，促使美國工業、農業逐漸全面恢復。當時建立的社會安全保障法（Social Security Act of 1935），開美國全民社會保障的先河，是美國社會長期穩定的基石。六十年代，林登·貝恩斯·約翰遜的“偉大社會運動，”也特別值得關注。約翰遜1964年當選為總統，提出“偉大的社會”計劃：規劃、建設和美化城市，解決污染和人口增長的問題﹔向貧困開戰，增加就業機會﹔進行社會保險和救濟，幫助“收入低、不能滿足基本需要的家庭”﹔支持教育，開拓通向“偉大的社會”的道路﹔建設和美化農村，開發蕭條地區和修筑高速公路，採用廉價方法淡化海水，幫助農業發展。還推動通過了老年保健醫療制度、醫療補助制度、民權法和選舉權法。他在職的頭兩年內，提請國會通過的立法“比本世紀內任何一個總統在任何一屆國會所提出的都要多”。他連任后增加對“偉大社會”計劃的撥款，比如衛生、教育、蕭條地區發展經費三項合計從1965 財政年度的81億美元增加到1966年度的114億美元，較多的窮人得到了社會救濟，失業率也有所下降。﹝25﹞

　　除了這幾個大規模的推動社會政策變革的運動外，后來的克林頓和奧巴馬總統，都在貧民就業、社會保障改革、全民醫療保險制度方面推進了社會政策的制定和實施。

　　這些歷史事實反映出的一個線索就是，許多作為美國社會管理基石的重大社會政策，都是在總統的直接推動下，有時甚至是克服了許多重大社會利益集團形成的阻力的條件下形成的。不是簡單的部門分工的努力。

　　中國當務之急，需要有大規模的產業政策立法，新能源立法，環保立法，社會保障立法，醫療保障立法，住房立法，民權民生立法和社會組織管理立法，並設定必要的專業化法庭和審理程序，政府工作人員的工作也會大量地轉換成法律援助。這些立法和新制度的建立需要在黨中央，國務院的直接領導下，集中國內最優秀的專家團隊和一線管理人員頂層設計，廣泛征求意見，迅速推行。

　　第三，有底線思維的系統性和專業化政策制定，是應急決策的一個重要原則。系統性強調決策機構不是某一部門，而是最高政策制定機構－比如說國會、中央政策委員會、立法院、或國務院為唯一立法機構。專業化指的是，每個重大政策應該徹底解決一項問題，但力求不與其它現行政策相沖突，如果有沖突，可以說以此政策為准。並不求全、求細、求無所不包。比如說，美國制定社會安全法（老年退休社會保障法）時，國家並不富裕（1935年）。政策重點是所有達到國家退休年齡的老人都可以享受退休保証金，金額根據工作時交的退休保障稅（社安稅）的多少有所不同，但上有封頂，下有保底，征收現有工作人員的社安稅給過去沒有交的人使用，不足的由國家補貼。由於有一定的計算支持，國家退休保障遵守了黃金律－保基本生活底線（中位數收入三分之一左右），資金來源不缺，國家負擔不重，社會安全意識強。這一政策，先解決老年退休生活，並不管醫療病痛。到1965年，國家力量強了、國會的政治力量支持的時候，將老年醫療保障（Medicare 和Medicaid）增補進社安法。社安法和其中的老年醫療保障法都是保底線的國家政策，人人享有，不與其它個人增加項目沖突，也盡可能與地方或單位執行的在職或失業人員的醫療、救助、和失業保險相銜接。

　　系統性的底線思維還可以從非營利組織的管理看出。如果有營利行為和非公益相關活動，都有明文規范和管理。所有法律的制定，最后都要通過國會的專門委員會審議，提交大會討論和通過。各種法律之間的沖突在討論和碰撞中協調解決。

　　第四，制度性執法和監管。一項政策一旦制定，就有指定的權威機構執行。此機構的人員、經費、執法和監管能力，都有相應配套。比如社安法就建立了國家社安基金管理局，管理和發放由國稅局代收的個人退休社安稅和退休醫療保險稅。管理單位專業分工和職責明確。

　　第五，中央與地方分權和集權界限清晰，縱向管理與橫向管理不沖突，隻合作。國家的事國家解決，地方的事地方解決，在國家保底，允許差異的情況下，形成良性地方競爭。中央政策為上位政策，有必須作為和不得作為條例，對地方行為作出規范。比如環保、食品安全、員工最低工資和基本權利保護原則，地方法規不得突破。各地方必須配合外地政府對犯罪、違法行為的懲處，同意接受外地政府按程序頒發的合理証件（如駕駛証等、營業証等。醫療、教育往往各州有自己的認証），不得推諉。

　　社會管理中的許多社會政策，是國家政治經濟能力發展到一定階段的產物。在經濟能力低下，資源缺乏，提供公共服務和社保的能力是有限的，隻能量體裁衣。而在國家政治經濟能力達到相當水平的時候，國家對社會和社會對社會的公共服務會提高，需要有相應的理念、政策、基礎設施管理和實施的方法。中國是一個龐大的發展中國家，政策制定要面對巨大的區域差異，行政管理要面對工作任務分解、責權和能力配套的挑戰。將宏觀社會政策的制定與地方的社會治理能力和政策能力有機結合，是社會治理體制機制創新的必然之路。社會管理的重要功能，民權保護、社會保障，社會救助，非營利機構管理，民用住房管理，義務教育，職業教育、高等教育、醫療保障、食品藥物監管等重要的民生機構，或許都需要設立高度專業化的獨立運行機構，與日常行政事務分離，直接與最基層的管理單元甚至個人對接。與此相關的行政管理原理，另文討論。但社會服務的政策化、專業化和具體化管理，是現代公共服務的重要特點。事實上，在非營利機構如基金會、養老院、醫療體系、教育管理、住房補貼、福利政策、非營利公共服務組織、社區治理、地方安全等方面，西方先行工業化的國家有許多有益的經驗，值得我們認真借鑒。

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