張佔斌：用五大理念引領新型城鎮化建設

　　﹝關鍵詞﹞五大理念﹔戶籍人口﹔新型城鎮化﹔就近城鎮化

　　﹝中圖分類號﹞F291.1　 ﹝文獻標識碼﹞A　 ﹝文章編號﹞1008-9314（2016）01-0013-06

　　﹝收稿日期﹞2016-01-10

　　﹝基金項目﹞國家社會科學基金重點項目“城鎮化與省直管縣改革研究”﹔國家行政學院重大科研項目“提高城鎮化質量和效益研究”

　　﹝作者簡介﹞張佔斌，國家行政學院經濟學教研部主任，教授，博士生導師。

　　“十三五”時期是全面建成小康社會決勝階段。黨的十八屆五中全會提出，實現“十三五” 時期發展目標，必須牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念。這五大理念，是當代中國新版的馬克思主義政治經濟學，覆蓋經濟社會各個方面，當然也要覆蓋新型城鎮化建設。

一、用五大理念引領新型城鎮化建設的現實針對性

　　城鎮化既是經濟結構轉型升級的過程，也是社會結構轉型升級的過程。推進城鎮化建設，促進我國經濟社會結構從傳統農業社會向現代工業社會、鄉村社會向城市社會轉型，是艱巨的歷史性任務。改革開放30多年來，我國城鎮化發展取得了舉世矚目的成就，常住人口城鎮化率從1978年的17.9%提高到2014年的54.7%（國家統計局數據）。這種變化意味著人們的生活方式、生產方式以及價值觀念等都隨之發生深刻變化，也意味著“城市中國”登上了歷史舞台，與“鄉土中國”共同演繹著城鄉經濟社會的重大歷史性變化，述說著13億人發生的激動人心的故事。

　　但總的來看，我國城鎮化水平還不高。2013年我國戶籍城鎮化率隻有35.9%（國家公安部數據），遠低於50%的世界平均水平，也低於48.5%的中等收入國家平均水平。根據《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》預測，戶籍人口城鎮化率必須每年提高1.3個百分點，轉戶1600多萬人，才能實現2020年戶籍人口城鎮化率45%左右的規劃目標。目前來看，差距較大。同時，我國城鎮化的質量也不高，城鄉“雙二元結構”矛盾突出。用五大理念引領新型城鎮化建設，是關系到我國現代化發展事業的重大戰略，具有特殊的現實針對性。

　　第一，堅持創新發展，使城鎮化釋放出創造需求和供給的巨大潛力。創新是引領發展的第一動力。城鎮化正如硬幣的兩面，既創造需求又創造供給。但是，由於創新沒有到位，制約城鎮化健康發展的難點問題很多。從世界范圍看，大國經濟發展必須保持需求與供給的協調統一。在過去較長時間，我國很大程度依靠外需拉動，但近些年來傳統的出口導向型經濟增長模式已難以為繼。我國經濟能否避免像有的國家那樣陷入低速增長，甚至出現停滯或衰退，很大程度上需要依靠內生增長的有力支撐。城鎮化既能擴大消費需求，也能擴大投資需求。從長遠看，我國還有大量農民沒有城鎮化，這是我國發展的突出難題，但也正是我國發展空間和潛力所在。從當前看，我國內需沒有得到應有的擴大，根源於城鎮化發展滯后。為什麼城鎮化滯后？在供給側也存在很大的問題，一系列推進城鎮化的方針戰略，與之配套的具有指導性的規劃體系和有效的實施機制還沒有完全形成。一些地方隨意調整規劃，在規劃實施中各自為政。關鍵領域和重要環節，如戶籍制度、土地制度、就業制度、財稅制度、投融資制度、社會保障制度等方面改革滯后，經濟政策和社會政策創新不足，重大的理論研究和公共政策落后於實踐，制約了公共資源在城鄉的優化配置和生產要素在城鄉之間的合理流動，影響了城鎮化的健康有序發展。加大供給側結構性改革，對於城鎮化建設意義深遠。

　　第二，堅持協調發展，讓城鎮化成為推動區域和城鄉發展的關鍵抓手。城鎮化是人口和經濟在區域空間合理集聚的過程。目前我國城鎮化建設存在著不協調因素。從區域發展不協調來看，一個重要表現就在於中西部地區城鎮化水平相對滯后。從城鄉發展不協調來看，一些地方缺乏城鄉統一規劃，城鄉發展“一頭重、一頭輕”，工業反哺農業，城市支持農村，難以落地。有的地方甚至出現農民“被上樓”現象。從城市內部發展不協調來看，城市建設“重面子輕裡子”、“重地上輕地下”、“重硬件輕軟件”、“重短期輕長期”等問題突出。堅持協調發展，堅持協調發展，要落實中央城市工作會議精神，統籌空間、規模、產業三大結構，統籌規劃、建設、管理三大環節，統籌改革、科技、文化三大動力，統籌生產、生活、生態三大布局，統籌政府、社會、市民三大主體，優化城鎮空間布局，引導勞動力等生產要素在區域間和城鄉間合理流動，使人口分布與經濟布局更加協調，縮小區域、城鄉以及城市內部的差距。

　　第三，堅持綠色發展，是城鎮化推動資源節約和環境友好的重要途徑。城鎮化從本質上講也是一個提高經濟效率、減少資源消耗和污染排放的過程。我國城鎮化建設面臨的一個最大瓶頸是資源和環境制約，一些城市發展超出了資源環境承載能力，人口、土地、資源、環境的矛盾日益突出。世界城鎮化規律表明，城鎮化過程存在著生態效應。當一個國家經濟發展水平較低的時候，環境污染的程度較輕，但是隨著人均收入的增加，環境污染由低趨高，環境惡化程度隨經濟的增長而加劇﹔當經濟發展達到一定水平后，到達某個臨界點或稱“拐點”以后，隨著人均收入的進一步增加，環境污染又由高趨低，其環境污染的程度逐漸減緩，環境質量逐漸得到改善。堅持綠色發展，能夠提高能源、原材料使用效率，有利於生態環境保護，把美麗中國真正鋪到大地上。當前我國總體上正處在城鎮化發展中期階段，客觀上已進入污染排放應當下降的時期。我們要下更大的決心堅持綠色發展，加強節能減排工作，加大生態環境保護力度，建設生態城市、田園城市、海綿城市，推進“兩型社會”健康發展。

　　第四，堅持開放發展，是城鎮化順應全球化發展參與國際競爭的時代要求。我國已經成為全球性的經濟大國，正向經濟強國邁進，要高度重視城鎮化對於全面提升我國國際競爭力的重要作用。當前，國際競爭一個顯著特點是城市間競爭越來越激烈，一個大國沒有幾個居於全球產業分工高端的城市，沒有在全球化發展中具有綜合競爭力的城市群，這個國家就很難形成強大的競爭力。根據近年來世界銀行“世界城市化發展展望報告”等分析，未來城市人口將越來越集中在大城市和城市群。據統計，我國環渤海、長三角、珠三角佔國土面積不足4%，人口比重卻達到18%，創造了40%的GDP，這三大城市群在很大程度上代表了我國的國際競爭力水平。我國推進城鎮化，就要順應全球化發展需要，適應以大城市和城市群參與全球資源配置和市場競爭的發展趨勢，統籌利用國際國內兩種資源、兩個市場，培育像紐約、倫敦、巴黎、東京那樣的大城市和城市群，不斷壯大我國整體的競爭實力，在現有的國際分工和全球化競爭格局中贏得主動。

　　第五，堅持共享發展，是城鎮化健康發展的必由之路。世界城鎮化經驗表明，能否讓城鄉人民共享發展成果是城鎮化健康發展的關鍵。一些發展中國家沒有處理好這些關系，導致了農業衰敗和凋敝，城市出現嚴重“貧民窟”現象。這些年來，許多從農村升學、參軍、經商、務工進入城鎮的人口，在城鎮有穩定工作、持續繳納社保和稅費、購買了住房、並在城市生活，卻被小小的戶口本擋在了公共服務之外。堅持走共享的城鎮化道路，就要在城鎮化建設中牢固樹立改善民生的質量意識，把重大民生工程擺在優先序列，全面推進就業、醫療衛生、社會保障、教育、文化等領域的改善民生行動計劃，逐步擴大基本民生保障的覆蓋面，推進基本公共服務均等化。要提高不同規模和類型城鎮的綜合承載能力，加強公共交通、水電熱氣供應等市政基礎設施和公共服務設施建設，推動智慧城鎮建設，完善城鎮應急管理和治安防控體系，提高城鎮綜合管理水平。要重點改進和完善保障性安居工程，加快廉租房、棚戶區改造等住房建設管理，解決好低收入群眾住房困難問題。要不斷縮小收入差距，度過反映收入差距與經濟發展關系變化的“庫茲涅茨拐點”，跨越人們普遍關注的“中等收入陷阱”。

二、加快破除制約戶籍人口城鎮化率提高的難點問題

　　習近平總書記在黨的十八屆五中全會上明確提出，加快提高戶籍人口城鎮化率。中央城市工作會議將促進常住人口有序實現市民化作為城鎮化的首要任務。未來五年，加快提高戶籍人口城鎮化率是全面建成小康社會必須補齊的短板。實現1億人在城鎮落戶意義十分重大。從供給側來看，我國面臨勞動年齡人口總量減少的壓力，“劉易斯拐點”已經出現並越發嚴重，提高戶籍人口城鎮化率對於穩定勞動力供給和工資成本、培育現代產業工人隊伍具有重要意義。從需求側來看，城市人口的消費能力是農村人口的三倍，提高戶籍人口城鎮化率，對於擴大消費需求、穩定房地產市場、擴大城鎮基礎設施和公共服務設施投資具有重要意義。把這件事情辦好，既有利於穩定經濟增長，也有利於促進社會公平正義與和諧穩定，是全面小康社會惠及更多人口的內在要求。我理解，要重點解決以下幾個難題：

　　一是推進城鎮化與工業化、信息化、農業現代化協同發展，增強城鎮產業對人口的吸納能力。城鎮化發展的好不好，關鍵要有產業做支撐，特別是要有比較優勢的特色產業就更有發展后勁。有了產業支撐的城鎮化，就會有人氣，就會人丁興旺，就會出現產城人的融合。但是，一些地方，城鎮化與工業化、信息化、農業現代化沒有實現協同發展，產業集聚帶動社會分工深化細化不夠，一些地方盲目跑馬圈地，搞了一些有名無實的“開發區”、“工業園區”、“城市新區”，片面發展房地產，庫存嚴重，甚至出現“空城”、“鬼城”，成為經濟和社會風險隱患。城市吸納就業的能力很低，城市留不住人，城市如何才能繁榮？因此，加快提高戶籍人口城鎮化率，必須要堅持走新型工業化道路，以信息化帶動工業化發展，著力提高信息產業支撐融合發展的能力，用信息化的生產方式改造傳統產業，用信息化的組織方式發展新興產業，用互聯網+提高工業化和城鎮化發展的信息化水平。加快農業現代化步伐，積極推進農業產業化和適度規模經營，更好發揮農業對城鎮化的基礎性作用。

　　二是大力發展現代服務業，引領城鎮轉型升級以增強就業和服務能力。國際經驗表明，城鎮化早中期主要靠工業拉動，中期之后服務業將取代工業成為城市的主導產業，城市發展的趨勢是城市的核心區以服務業為主導，城市的工業向郊區和外圍中小城市擴散。西方先進國家城鎮化率達到60%以上，服務業的比重是工業的2-3倍，而我國東部地區的城鎮化率已經接近60%，進入了服務業加快發展的階段。城市功能是否完善，取決於城市服務業發展的好壞。城市資源利用的效率粗放還是集約，意味著是否給服務業發展留下充分的空間。城市的發展既是現代服務業與信息產業高度聚集的過程，也是傳統的服務業為城市的中低收入人口提供服務的過程。城市服務業是最大的就業容納器，鋪天蓋地，可以相互創造需求，在城鎮化中可以發揮其他產業難以替代的支撐作用。在城鎮化發展中要採取有效措施，為服務業發展創造有利環境，擴大服務業規模，提高服務業水平。既要發展生活性服務業，又要發展生產性服務業﹔既要發展低端服務業，又要發展高端服務業，著力扶持中小型服務企業發展。

　　三是加快形成農業轉移人口市民化成本分擔機制，積極接納新市民。實現1億人在城鎮落戶，是黨中央作出的重大決策，推進農民轉移人口市民化，讓農民工及其家屬轉化為城鎮居民，均等享受社會保障、醫療衛生、子女教育、城鎮住房保障體系等基本公共服務，需要抓緊研究建立農民工市民化成本分擔機制，強化各級政府責任，充分調動社會力量，盡可能縮短農民工市民化的過程。除承載特殊功能的個別特大城市之外，都應該以積極的狀態接納新市民。要有序放寬大中城市的落戶條件，逐步建立城鄉一體、以居住地為依據的人口登記制度。推進戶籍人口的城鎮化，這是城鎮化的本質所在，也是新型所在。

　　四是深化體制機制改革，為人口城鎮化提供堅強制度性保障。推進城鎮化發展，需要加大供給側的制度性改革。包括戶籍制度、土地政策、住房政策、公共服務、財稅體制、投融資體制、行政體制和行政區劃等改革，是一個復雜的系統工程，既要全面推進，又要重點突破。當前，涉及城鎮化的體制改革，大體可分為兩大類：一是中央已有明確要求，思路也已清晰，如就業、保障房、基本公共服務等，各地各部門要堅決貫徹執行中央決定，克服困難，狠抓落實﹔二是方向和目標很清楚，有些地方已有試點，具體方案還需探索的，如戶籍制度、土地制度等，現在就是要努力找到“過河的船”，找到切實可行的操作辦法。在推動改革和體制創新的過程中，能不能真正貫徹新的發展理念，能不能真正以人為本、關注民生，很大程度上，就看我們能不能真正從制度上破除城鄉二元體制障礙。

三、就近城鎮化為全面建成小康社會提供新動力

　　由於大城市、特大城市和超大城市的高生活成本、高落戶門檻，以及普遍存在的“城市病”和巨大人口壓力，大多數農業轉移人口難以落戶這些城市，最大可能是通過就近城鎮化落戶中小城市和小城鎮，以此減輕大城市、特大城市和超大城市的承載壓力，並促進大中小城市和小城鎮協調發展，而這很可能是一條符合我國國情的、有中國特色的新型城鎮化發展之路。

　　當前，我國就近城鎮化發展面臨諸多困境，主要存在產業支撐不足、資金嚴重短缺、政策不完善、規劃不合理等問題。

　　一是產業發展滯后，支撐能力不足。首先，政府主導產業發展，特色不鮮明。許多地方推動產業發展主要靠政府招商引資，靠吸引東部地區的產業轉移，一窩蜂地上重化工業、制造業，缺少區域產業分工和錯位發展，產業結構嚴重雷同，當前經濟下行壓力大，產能過剩暴露出來，加劇了全國范圍的結構調整難和產業升級難。其次，片面理解“產業支撐”的含義，忽視社會建設和公共服務事業發展。一些地方片面突出工業，忽視現代農業和服務業，教育、醫療衛生事業發展緩慢，導致中小城市和小城鎮城市服務功能不足，缺乏吸引和穩定人口集聚的能力。

　　二是融資渠道不暢，資金嚴重短缺。就近城鎮化，錢從哪裡來？“土地財政”能夠獲取建設資金，對地方政府有吸引力，但容易形成嚴重的“土地依賴症”，難以持續。當前經濟下行壓力大，財稅收入縮水，土地不像以前那麼好賣了。多頭撒胡椒面式的財政轉移支付更是杯水車薪，無法從根源上解決資金短缺。近年來地方政府負債規模過大的風險也逐漸暴露，處置不當極易引發債務鏈條危機。建設資金短缺已經成為就近就地城鎮化的重要制約因素。就市場主體企業來講，近些年普遍反映融資難、融資貴問題突出，中小企業融資更是困難重重。農業發展銀行、農業銀行和郵儲銀行因其網點分布少、針對農民的產品服務少，服務農民力度不夠，涉農金融服務缺位比較嚴重。

　　三是改革不到位，配套政策不完善。就近城鎮化是復雜的系統工程，由於戶籍、土地、財稅、審批、規劃、社保、金融、教育、醫療、行政、區劃等體制機制改革不到位，導致政策不配套，制約了就近城鎮化的展開。比如，由於農村土地制度改革滯后，農村土地要素沒有盤活，農民缺少金融資本武裝，農村土地流轉和農業適度規模經營進展遲緩。比如，地方投融資有些問題還未納入國家統一規劃和制度安排，直接融資渠道有限，政策性和商業性金融界限混淆，中小金融機構生長困難。再比如，中央對推動農業轉移人口市民化非常重視，但各方如何分擔市民化成本？特別是中央政府與地方政府之間、輸出地政府和輸入地政府之間，至今也沒有形成有效的分擔機制。

　　四是規劃混亂不合理，形式主義嚴重。具體來說，一是多頭規劃，統籌不夠。總體規劃、分區規劃和專項規劃統籌銜接不夠，沒有做到多規合一。二是規劃宗旨、目標不清晰，一些地方政府盲目模仿發達地區的做法，思路不清、方向不明，難以形成分工明確、布局合理的產業體系、城鎮體系和空間布局。三是群眾參與度低，對群眾的訴求回應不夠，存在著以權代規和換一任領導就換一套規劃的問題，規劃實施剛性不足。四是規劃缺乏鮮明的個性特色，缺乏與時俱進的創新，千城一面，針對性差，可操作性不強。

　　就近城鎮化面臨的困難，不是單單哪個中小城市或小城鎮的問題，具有普遍性。究其原因，主要有以下三點。

　　一是發展理念存在誤區，片面迷信大城市。我國城市行政等級與資源分配呈正相關性，優質資源過度集中在大城市、特大城市和超大城市，“虹吸”效應導致城鎮化“極化”現象嚴重，大城市、特大城市和超大城市越來越大，而中小城市、小城鎮難以獲得應有的經濟資源和公共資源，發展緩慢。這種事實上存在的迷信大城市，片面推崇大城市，忽視中小城市、小城鎮的問題，導致我國人口等要素短時間、大規模向大城市、特大城市和超大城市集聚，超出了城市的承載能力，隱患嚴重。

　　二是發展思路不清晰，片面發展房地產。一些地方將城鎮化發展片面地理解為房地產化，認為城鎮化建設就是基礎設施建設加房地產開發，忽視“新增城鎮人口如何安居樂業”，“在城鎮人口不斷增加的同時，如何完善城鎮基礎設施和基本公共服務”等民生問題。片面地理解為城鎮規模的不斷擴張，過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進城鎮建設，加劇了土地粗放利用，催生地產泡沫，出現了“鬼城”“空城”現象。農民離開鄉村到城鎮就業生活，不能享有與城鎮居民同等的權利和福利保障，不能真正融入城鎮社會，舊的城鄉二元被移到城市裡，“半城鎮化”現象突出。

　　三是發展政策有缺陷，資源集聚不夠。過去有多年的西部大開發和中部崛起戰略實施，但總的來看中西部地區資源集聚不夠，一方面各種要素資源源源不斷流向東部地區﹔另一方面國家宏觀政策引導資源向中西部回流的強度不夠。國家向中小城市、小城鎮基礎設施建設的投入仍然不足，截至2014年底，我國仍有近20%鎮沒有集中供水，近80%鎮沒有污水處理設施。國家重大項目向中小城市、小城鎮的布局十分有限，教育資源、醫療資源向小城市、小城鎮流動的措施不給力。公共服務水平低，制約了中西部中小城市、小城鎮的發展。

　　那麼，如何才能穩妥推進就近城鎮化呢？要把握兩個關鍵點：一是既要走出片面迷信大城市、特大城市、超大城市的誤區，同時也不能轉而片面迷信中小城市、小城鎮，特別是小城鎮不能遍地開花，避免要素過於分散，導致土地等資源的浪費。二是把縣城建設作為就近城鎮化的重要平台和主要抓手，增強對人口就近城鎮化的吸納能力。

　　第一，重視產業支撐，加快推動產城人融合。鼓勵支持中小城市和小城鎮培育壯大特色產業和新興產業，比如通過“互聯網+”來推動勞動密集型產業的發展，發展現代物流產業，發展旅游休閑和健康養老產業等。建立產業梯度轉移激勵機制，積極引導鼓勵東部產業向中西部小城市和小城鎮梯度轉移，健全承接大中城市工業企業的激勵機制，提供土地、財政、稅收、金融、技術、人才等全方位的支持政策。比如，組建中西部產業發展基金。把特色產業與重點鎮建設結合起來，培育有特色產業支撐的工業強鎮、商貿重鎮、旅游古鎮和衛星城鎮。加快推進交通、水利、能源、市政等基礎設施建設，增強發展后勁。

　　第二，拓寬投融資渠道，建立規范透明的城市建設投融資機制。允許和擴大地方政府發行市政債券，建立健全地方債券發行管理制度和評級制度，拓寬城市建設融資渠道。加快建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構，為城市基礎設施和保障性安居工程建設提供融資服務。完善PPP模式，拓寬社會資本投入領域和多元投入機制。加大財政支持力度，在小城鎮產生的城鎮建設配套費、土地出讓金、排污費等，建議省市縣留成部分全部或大部返還給小城鎮。加大各級金融機構對中小城市和小城鎮的信貸支持力度，改制后的農村商業銀行堅守農村金融陣地，大力實施普惠金融。

　　第三，深化體制改革，完善配套政策。就近就地城鎮化是一系列公共政策的集合。把簡政放權落地落實，賦予地方更多自主權，調動地方干部積極性。改革土地制度，完善和拓展城鄉建設用地增減挂鉤試點，積極探索土地增值收益分配機制和進城農民的土地退出機制。深化城鎮住房制度改革，加大保障性住房貨幣化安置力度，建立覆蓋不同收入群體的城鎮住房多元化供應體系。探索建立農業轉移人口市民化成本分擔機制，逐步提高中央財政在義務教育、基本養老、基本醫療等基本公共服務支出中的比重。構建有利於人口遷徙的可轉移接續的社會保障體系，把更多進城務工人員隨遷子女納入城鎮教育、加強農民工職業技能培訓。實現城鄉居民在勞動就業、基礎教育、公共衛生、社會養老等方面的公平對接。

　　第四，轉變發展理念，優化規劃布局。就近城鎮化面臨國家實施“一帶一路”戰略的重大機遇，要把加快發展中小城市作為優化城鎮規模結構的主攻方向，加強產業和公共服務資源布局引導。鼓勵引導產業項目在資源環境承載力強、發展潛力大的中小城市和縣城布局。加強市政基礎設施和公共服務設施建設，教育醫療等公共資源配置要向中小城市和縣城傾斜，引導高等學校和職業院校在中小城市布局、優質教育和醫療機構在中小城市設立分支機構。對具備行政區劃調整條件的縣可有序改市，把有條件的縣城和重點鎮發展成為中小城市。要搞好規劃布局，把就近城鎮化納入經濟社會發展規劃之中。

﹝參考文獻﹞

　　﹝1﹞中共中央.中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議﹝M﹞.北京：人民出版社，2015.

　　﹝2﹞習近平.在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上的講話（節選）﹝J﹞.求是，2016，（1）.

　　﹝3﹞習近平.在中央城鎮化會議上的講話﹝A﹞.中共中央文獻研究室.十八大以來重要文獻選編﹝C﹞.北京：中央文獻出版社，2014. 589-607.

　　﹝4﹞李克強.凝聚共識、形成合力，推動城鎮化更穩更好發展﹝A﹞.中共中央文獻研究室.十八大以來重要文獻選編﹝C﹞.北京：中央文獻出版社，2014. 608-6022.

　　﹝5﹞馬凱.轉變城鎮化發展方式，提高城鎮化發展質量，走出一條中國特色城鎮化道路﹝J﹞.國家行政學院學報，2012，（5）.

　　﹝6﹞中央城市工作會議在北京舉行，習近平李克強作重要講話﹝EB/OL﹞.新華網，2015-12-22.

　　﹝7﹞張佔斌.新型城鎮化的戰略意義和改革難題﹝J﹞. 國家行政學院學報，2013，（1）.

　　﹝8﹞張佔斌.經濟中高速增長階段的新型城鎮化建設﹝J﹞. 國家行政學院學報，2014，（1）.

　　﹝9﹞張佔斌.解析新型城鎮化﹝M﹞.北京：經濟科學出版社，2014.

　　﹝10﹞張佔斌.李克強總理城鎮化思路解析﹝J﹞. 人民論壇，2013，（7）.