資產收益扶持制度：精准扶貧新探索經濟

　　《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出了“十三五”期間的脫貧攻堅目標：我國現行標准下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。要實現這一目標，必須發揮我國政治優勢和制度優勢。在制度安排創新上，“探索對貧困人口實行資產收益扶持制度”是中央層面首次提出的政策表述。這一制度舉措結合了財政支農資金使用和農村集體產權制度改革，有助於重構農村產權制度，有助於增加農民財產性收入和工資性收入，有助於以精准扶貧促共享發展。

　　一、資產收益扶持制度的內涵

　　資產收益扶持制度，主要針對的是自主創收能力受限制的農村貧困人口，比如喪失勞動力而無法勞作的農民。目的在於把細碎、分散、沉睡的各種資源要素轉化為資產，整合到優勢產業平台上，擴展貧困人口生產生存空間，讓其享受到優質資源，實現脫貧致富。目前已有四川、湖南、湖北、貴州等省份以“資產收益扶持制度”扶貧，先行開展探索。各地做法大體類似，即利用財政專項扶貧資金或部分支農資金作為貧困人口的股份，參與專業大戶、家庭農場、農民合作社等新型經營主體和龍頭企業、產業基地的生產經營和收益分紅，以增加貧困人口的財產性收入。除了由國家財政資金形成資產確權入股外，資產收益扶持制度還可以推廣到農民承包的土地經營權和農村集體資產。

　　建立資產收益扶持制度，能夠將財政扶貧資金、承包土地經營權和部分農村集體資產量化等作為貧困戶在農村新型經營主體中的股份，使貧困戶享受分紅、就業、技術指導、產品回購等多種收益，從而建立市場主體、合作組織與貧困戶的利益連接機制，促進貧困戶穩定增收脫貧。通過股權紐帶，把貧困農戶與企業、合作社、家庭農場等經營主體連接起來，改變過去點對點的扶貧模式，將貧困戶從狹隘的生產空間、生存空間和發展空間中解放出來。

　　資產收益扶持制度將市場機制和資本運作模式引入農村，能夠有效整合財政資金以及村集體和農戶手中分散的土地、資金、勞動力等生產要素，促使各類資本要素流動起來。對農戶而言，可以從傳統生產方式中解放出來，既能按照持有股份獲得穩定的股份收益，由旁觀者變為參與者，增強主人翁意識，又可以通過從事務工經營獲得工資收入﹔對企業、合作社、家庭農場等新型經營主體而言，可以在不增加成本的情況下發展適度規模經營，實現利潤最大化。從而通過體制機制創新，按照人人參與、人人盡力、人人享有的要求，集中凸顯創新的激活效應，向共同富裕穩步前進。

　　資產收益扶持制度還可以將農戶和集體擁有的土地、林地、草地、荒山、灘涂、水面、房屋、建筑物、機械設備等資源和資產股份量化后入股發展生產經營活動，從而激活農村資源要素，進一步發揮統分結合的雙層經營體制的優越性，提高經營集約化水平，統一經營組織化程度，同時增加集體經濟實力，進一步解放和發展農村生產力。

　　二、資產收益扶持制度的實踐——六盤水案例

　　貴州省六盤水市既是貧困山區，也是少數民族聚集區，4個縣（特區、區）中有2個國家級扶貧開發重點縣、1個省定扶貧開發重點縣，貧困人口大多分散居住在深山區、石山區，脫貧致富難度大。2014年以來，貴州省六盤水市以“資源變股權、資金變股金、農民變股民”的資產收益扶持制度有效整合各種資源要素，探索了一條通過股權化實現規模化、集約化、產業化的精准扶貧新路子。

　　1.推進資金變股金，讓分散的資金聚起來。創新模式，使分散的資金聚集起來，變資金為股金。將財政投入到村的各類資金，原則上轉變為村集體和農民持有的資本金，投入到企業、合作社或其他經濟組織，形成村集體和農戶持有的股金。

　　一是把財政資金轉變為股金。在不改變資金使用性質及用途的前提下，將財政投入到農村的生產發展類資金、農業生態修復和治理資金、扶貧開發資金、農村基礎設施建設資金、支持村集體發展資金等量化為村集體和農民持有的股金，採取集中投入、產業帶動、社會參與、農民受益的方式，集中入股到企業、合作社、家庭農場等經營主體，按股比分享收益，提高資金的使用效益。2014年以來，共整合農業、林業、扶貧等部門各類財政資金2.74億元集中投入到企業、合作社、家庭農場等經營主體，79513名貧困群眾受益，33768人實現脫貧。

　　二是以財政資金撬動各方面資金。堅持以財政資金為杠杆，撬動村集體資金、個人資金、社會資金、金融資本參與農村發展。2014年以來，全市通過財政直接投入的2.74億元資金杠杆作用，撬動村級集體資金7081萬元、農民分散資金1.17億元、各類經營主體資金12.31億元入股，放大了財政資金的使用效益。

　　三是注重資金投入的公平性、規范性和風險控制。堅持政府主導、嚴格把控，確保資金落實到戶，確保分紅公平。建立完善資金投入的流程，構建入股方式、入股程序、股權管理、股金退出、風險防控等機制，保障資金安全。堅持把資金投入到符合國家產業政策的產業園區、鄉村旅游、特色農業等成長性好的產業平台上，確保實現生態價值、經濟價值、社會價值、旅游價值最大化。

　　2.推進資源變股權，讓沉睡的資源活起來。積極推進農村產權制度改革，整合農村土地資源、森林資源、勞動力資源、旅游文化資源等，採取存量折股、增量配股、土地入股等多種形式，轉換為企業、合作社或者其他經濟組織的股權，推動農村資產股份化、土地股權化，盤活各種資源要素，形成資源疊加效應，提高資源利用率。

　　一是推進確權登記頒証工作。以“還權賦能”為核心，加快推進農村土地承包經營權、農村宅基地和集體建設用地使用權、農村集體林權、農村房屋所有權、農村小型水利工程產權等農村產權確權頒証工作。著力構建歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的農村產權體系，為農村“三變”改革奠定基礎。

　　二是引導農民以土地經營權入股。在堅持農民土地集體所有性質不改變、耕地紅線不突破、農民權益不受損的前提下，引導農民將已確權登記的土地承包經營權入股到企業、合作社、家庭農場等經營主體，既讓經營主體在不增加成本的情況下發展適度規模經營，又讓入股農戶通過以承包地入股成為參與者，促進農戶與經營主體“聯產聯業”“聯股聯心”。

　　三是積極推進集體資產入股。在對農村集體資源進行清理核實、確定核屬關系的基礎上，經集體經濟組織全體成員同意，將集體所有的土地、林地、草地、荒山、灘涂、水面、房屋、建筑物、機械設備等資源和資產協商評估入股，使集體經濟組織擁有合作社、企業、家庭農場等經營主體的股權，按比例獲得收益。2014年以來，全市共有16.52萬畝集體土地、8.21萬畝“四荒地”、32.18萬平方米水面入股。通過股權收益，新增村集體經濟收入2477萬元，消除“空殼村”413個，“空殼村”佔比從2013年的53.8%下降到15.3%。

　　3.推進農民變股民，讓增收的渠道多起來。農民變股民，鼓勵農民以土地承包經營權、資金等入股企業、合作社或其他經濟組織，按照股份獲得收益。同時將財政定向投放到貧困戶的幫扶資金，轉變為貧困戶持股，投入到村集體領辦和創辦的經濟組織獲益。

　　一是政府主導農民入股實現增收。充分發揮政府主導作用，主要針對貧困戶特別是那些居住在深山區、石漠化地區、不具備脫貧條件的“兩無”人員（無業可扶、無力可扶），採取“個人資助、組織協助、社會幫扶”的方式，通過優先確權登記、優先財政注資、優先擔保支持、優先提供貸款、優先產業覆蓋、優先教育引導等“八個優先”，讓貧困戶和貧困人口有機會、有條件入股企業、合作社、家庭農場等經營主體，在本地或異地優勢產業中佔有股份、獲得收益、實現脫貧。

　　二是政府推動農民入股實現增收。在政府統籌規劃的基礎上，按照平等自願、利益共享、風險共擔的原則，鼓勵和推動農民以土地、資金、技術等多種方式入股企業、合作社、家庭農場等經營主體變為股民，讓農民實現就近就業，在參與規模化、組織化、市場化發展中提高土地產出率，增加農民收入。

　　三是政府支持農民回鄉入股實現增收。鼓勵農民在“三變”改革中創業就業，支持企業商人、返鄉農民工等回鄉創業就業，培育一批有文化、懂技術、有資金、會經營的農民企業家、職業農民和新型農民，帶動農民群眾創業就業，實現增收致富，營造“大眾創業、萬眾創新”的良好環境。

　　六盤水市資產收益扶持制度在堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的基礎上，結合實際探索開展農村資金變股金、資源變股權、農民變股民的改革，通過股權化平台，構建村、企（合作社等經營主體）、民互惠、工農互動、城鄉一體的發展機制，拓寬了農民增收渠道，改變了農民生產生活方式，推動了扶貧方式向精准扶貧轉變。

　　三、建立資產收益扶持制度需要解決的關鍵問題

　　資產收益扶持制度的建立涉及財政扶貧資金和支農資金的使用與管理、農村集體產權制度、農村土地制度、農業經營制度、農業支持保護制度、農村社會治理制度等方面的深層次改革，面臨著資源資金整合困難、政策配套尚不完善、風險防控難度大等制約因素。因此，需要完善措施，健全機制，推進改革向更高層次、更廣范圍、更深領域發展。

　　1.資金整合是先導。長期以來財政資金使用“碎片化”問題突出，資金條塊分割管理，多渠道資金的重復交叉和部門間難以協調配合，整合資金難度大，且單純依靠財政資金投入資產收益扶持制度資金不足。因此，必須推動建立縣級資金整合機制，形成“以縣為主體、省級支持配合，以財政資金為主體、引導金融和社會資金參與”的資金整合機制，加快貧困人口脫貧步伐。

　　2.明晰產權是前提。隻有構建歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代農村產權體系，才能為建立資產收益扶持制度奠定基礎。目前我國農村確權登記頒証和清產核資工作正處在實施階段，尚未全面完成，資源型資產、非資源型資產、經營性資產確權難度較大，“兩權抵押”（農民承包土地經營權和農民住房財產權）缺乏政策支撐和條件。因此必須加快清產核資、確權登記、資產評估等工作。

　　3.產業平台是關鍵。隻有大力發展鄉村特色產業、優勢產業，把優勢產業培育成特色品牌，夯實為農民獲得可持續資產收益的產業發展才是實現精准脫貧的關鍵所在。必須把支持企業、合作社等新型經營主體發展與開展精准扶貧結合起來，平衡推進。按照“壯大一批、引進一批、新建一批”的思路，加大政策、資金、項目、技術等扶持力度，培育壯大龍頭企業、農民合作社等經營主體，推動農村電子商務平台建設，減少流通環節成本。

　　4.風險防范是底線。由於農業產業前期投入大，生產周期長，受自然災害、市場波動雙重影響程度深，加之農村電子商務、物流、農業生產資料供應、農業保險等措施不配套，農業生產成本高、風險大。因此必須完善政策性保險、信用擔保、財政補貼等風險防范體系，提供風險防范能力。

　　5.規范運作是保障。資產收益扶持制度既關系到公共資金的使用，又涉及產權制度改革和集體、個人利益，必須處理好政府、市場和農民三者的關系，實現規范運作。如貴州省六盤水市按照摸資產、選產業、引企業、帶農戶、確對象、定資金、商股比、簽合同、推項目、抓驗收的改革“十步工作法”思路，逐步完善政策引導、資金投入、市場營銷、風險防控、農業保險等機制，穩步推進資產收益扶持制度建立，讓改革真正取得了實效。

　　總之，充分利用我國的政治優勢、制度優勢和當前有利時機，廣泛動員全社會力量，對農村貧困人口建立資產收益扶持制度，強化產業發展、風險防范、產權明晰、平台搭建、機制完善等政策支持，從而實現扶持對象精准、項目安排精准、資金使用精准、措施到戶精准、因村派人精准、脫貧成效精准等六個精准，扎實推進全體人民共享發展、共同邁進小康社會的目標早日實現。

　　（本文系國家社科基金項目“城鄉基本公共服務均等化實現機制研究”[11CSH081]的階段性成果）

　　（作者：中國浦東干部學院長三角研究院副院長、副教授）