冷戰結束以來，美國政府逐漸把向世界傳播、輸出美國價值觀作為鞏固其全球霸主地位的重要手段。特別是2001年“9·11”事件后，美國將文化價值觀輸出和意識形態安全放在了更加突出的地位，形成了以美國國務院分管公共外交和公共事務的國務次卿為具體職能領導的龐大機構。研究分析美國國務次卿及其下屬部門的設立過程、職能變化、發展趨勢等，有助於我們深入了解美國政府是怎樣輸出價值觀的。
一、公共外交和公共事務國務次卿的設立情況
美國公共外交和公共事務國務次卿這一職位最早設立於1999年10月。實際上，這一職位取代了二戰后建立的美國新聞署。1998年，美國國會通過了外交事務改革和重組的相關決議，決定改組新聞署。1999年，新聞署全部職能劃歸美國國務院，有關交流項目以及教育和文化事務局等得以保持，且受到富布賴特—海斯法案的保護。與此相應，設立了主管公共外交和公共事務國務次卿這一職位，承接了原美國新聞署公共外交宣傳、政策制定等職能，廣播職能則劃歸美國廣播理事會。公共外交和公共事務國務次卿的主要職能，就是幫助國務卿制定公共外交政策，在國際范圍內提升美國形象。設立該職位，意味著美國已將公共外交和戰略傳播作為長效運營機制，納入了國家的整體戰略部署。
截至目前，已有9人出任過公共外交和公共事務國務次卿這一職位。次卿的上任須經參議院確認，每屆任期不同，第7任次卿凱瑟琳·麥克海爾的任期不滿兩個月，第4任的卡倫·休斯任期最長，也不過兩年多。另外，此職位兩任銜接時並不一定緊密，可能存在一段時間的空缺。
二、公共外交和公共事務國務次卿的下屬部門
公共外交和公共事務國務次卿下屬3個局和兩個中心，即教育與文化事務局、國際信息局、公共事務局，以及戰略反恐通信中心和政策、計劃、資源辦公室。這些部門的具體職能和運營項目如下：
1.教育與文化事務局。自1940年以來，該局的目標是在全球文化多樣性的背景下，不斷提供面向藝術家、教育家和運動員、學生、青年等群體的國際交流交換項目，通過學術、文化、體育等交流形式，促進各國人民對美國的認同。目前，該局的交流項目已在世界各地擁有超過100萬人的校友，包括50多名諾貝爾獎獲得者、350多位現任和前任國家元首和政府首腦。教育與文化事務局下設7個辦公室，具體分工為：
一是學術交流項目辦公室，提供博士水平和其他專業水平的國際學習和研究，也包括部分本科和碩士。學術交流項目辦公室計劃、開發、管理和監測的幾大交流活動包括：富布賴特項目、關鍵語言獎學金計劃、全球本科生交換計劃、埃德蒙·馬斯基研究生獎學金計劃，以及美國研究所的研究項目。該辦公室還協調年度方案預算，扶持和引導學術交流活動，並負責與其他學術交流活動的贊助商進行溝通。
二是市民交流辦公室，旨在促進美國和其他國家的公民獲取和分享其專業知識和經驗。該辦公室下設4個司：負責推廣藝術文化交流活動的文化活動部，資助外國人士進行考察、實習或研究的專業研究司，致力於國際間體育外交的運動合作司，以及專注於青少年活動的青少年活動司。無論這些項目在美國還是在其他國家開展，都獲得了美國非營利性藝術和教育機構的資助。
三是英語語言課程辦公室，負責英語語言課程設計和管理，以促進世界范圍內的語言學習和英語教學都達到支持美國外交政策的目標。美國政府將促進美國英語在世界各地的學習和教學視為國家的行為，該辦公室的職責就是以語言為載體，促進美國人民和其他國家人民之間相互了解。
四是全球教育項目辦公室，負責管理並支持教師、學生和非學歷專業人才的交流。該辦公室還負責監測美國學生在外留學和外國留學生赴美留學的人員流動情況。為了鼓勵這種流動，美國教育網絡配備了咨詢協調員，促進世界各地高校與美國高校的合作。
五是國際游客辦公室，不僅負責日常的國際旅游工作，更致力於從世界各地將專業人士帶到美國。該辦公室的一個重要項目，就是1940年推出的國際訪問者領袖計劃，旨在開展國際高端人士的短期訪問，促進他們同美國之間的相互了解。每年有2000名國際高端人士和20多萬海外游客參與這一計劃，其中包括335名前任和現任國家首領和政府首腦。
六是政策和評價辦公室，負責對部門計劃的執行、質量和具體方案開展評估，編制年度和定期績效評估報告。該辦公室下設文化遺產中心、校友事務辦公室等。
2.國際信息局。該局旨在利用數字通信技術，以傳統媒體渠道和新型媒體渠道相結合的方式促進與外國公眾的交流，其目標和任務是保持與美國受眾的對話，建立美國的信譽。該局是美國網絡外交的主要執行者。在美國國務院的定義中，“網絡外交”“涵蓋廣泛的美國在互聯網空間的利益，不僅包括網絡安全和互聯網自由，也包括互聯網治理、互聯網的軍事使用、創新和經濟增長。網絡空間在多邊論壇、雙邊關系以及產業界和公民社會方面，也已成為一個外交政策問題”。2009年，美國官方正式啟動其網絡外交，美國外交也超出政府間的溝通，呈現出嶄新的面貌。
作為網絡外交的主要執行者，國際信息局主要負責三方面工作：（1）數字化項目。負責運營美國大使館官方網站，該網站使用50多種語言，每日瀏覽量超過402000人次﹔負責運營臉書（Facebook）和6種語言的推特（Twitter）網站，在社交媒體上擁有超過1200萬的粉絲﹔經營名為CO.NX的互動網絡聊天平台，以連接外國專家、意見領袖、社區領袖和政府官員。（2）美國空間項目。該項目作為美國公共外交活動的重要載體，號稱體現了美國民主的一個核心原則，即公民擁有自由獲取信息的權利。該項目同160多個國家的使館、學校、圖書館等機構建立聯系，以舉辦活動的方式每年吸引超過1600萬人次參與美國的公共外交活動，獲取有關美國的政策、文化、價值觀以及在美學習的信息。（3）公共外交項目。通過各種音視頻和紙質版資料展現美國的公共外交。除了多語言的美國總統和國務卿講話以外，還包括美國各類精英的發言，如最高法院法官、著名作家、發明家、學者、企業家、記者和體育界人士等。
在網絡外交方面，國際信息局已開展的項目主要包括：
一是外交官隨筆。從2007年開始，美國國務院建立了一個通過博客吸引和鼓勵外國公眾就美國與美國外交政策展開開放式對話的平台，並據此了解外國公眾的態度。2009年，外交官隨筆進行了改革，擴大了參與的平台。其一個新動作就是，告知人們國務卿、國務院雇員和全世界的外交官的行程、演講和努力﹔另外一個則是，將奧巴馬的演講翻譯成多種語言並在Twitter賬戶上共享，以期望通過互聯網讓美國的外交政策能夠傳遞給更多不會英語的人們。
二是奧巴馬的開羅演講。2009年6月4日，當奧巴馬在埃及開羅向伊斯蘭世界發表試圖改變他們對於美國認知的演講時，國際信息局的數字拓展援助小組發揮了作用。該小組於2009年6月至12月，在19個以阿拉伯語和俄語為主要語言的網站上，圍繞奧巴馬的開羅演講，發起了30個討論話題。
三是美國式敘事。數字拓展援助小組另一個舉措，是關於黎巴嫩裔美國籍詩人、藝術家紀·哈·紀伯倫（Kahlil Gibran）的敘事。該小組一位成員記錄了他的生平和著作，展示了一個中東后裔的美國人以及他在美國的生活。建立美國式敘事的目標，是讓美國價值和美國理想變得形象可感。
四是意見空間。這是由美國國務院和加利福尼亞大學伯克利分校創建的一個網站，它允許人們表達自己在一系列政治經濟議題上的意見，還會被告知與該議題相關的討論的整體情況。2011年2月，美國國務院發布了意見空間3.0，其中包括從投票、協同過濾到多維可視化的方法，使得全世界任何一個人都可以參與討論並且評價其他人的反饋。
五是民主對話。這是美國國務院於2006年創建的一個多語種的交互式網站，是一個鼓勵在美國以外的人們共同討論民主原則的平台。該平台上的討論集中於民主，每兩個月就會精選一個民主話題供討論。
六是學生網上外交實習項目。這是前國務卿希拉裡·克林頓在2009年發起的項目。該項目與美國學生合作，拓寬網上服務范圍，以完成美國在全世界的外交任務。參加該項目的學生的職責是：利用社交媒體制定和實施一項公關活動，如在社交媒體上與年輕人溝通﹔為美國大使館網站提供有關經濟形勢的研究、經濟數據圖標展示和相關信息資料﹔開發一個系統，來收集和分析媒體的報道﹔研究基於信息技術的、已在高等教育領域成功實施的干預措施，特別是在教師培訓方面﹔向美國大使館的Facebook主頁每兩周投一次稿﹔開發一系列專業的、有價值的視頻，提供給美國大使館發布﹔調研美國外交機構、非政府組織以及世界范圍內的私營公司在社交媒體上的表現，以幫助美國大使館在社交媒體外聯計劃實踐中找到最佳方案。
七是公民社會2.0。它致力於將信息傳播技術社區與全世界的公民社會組織連接起來，給公民社會組織提供最新技術，以支持世界范圍的公民社會。該項目使用短信、網站和社交媒體等平台，將為數眾多的人聯系起來。國務院還派遣技術專家或支持NGO赴特定區域教授當地居民使用技術，其教授重點包括，如何創建網站、如何寫博客、如何發起一項短信運動、如何建立一個網上社區、如何針對某項運動利用社交網絡等。
八是虛擬存在崗位。這是一個工具，以幫助美國大使館的大使們利用可獲得的外交外聯文書。該崗位通常由1－2個人員組成，他們管理互聯網網站，對外解釋和交流美國政策，提供美國與東道國關系的新聞。其傳播主題包括旅游、項目、媒體和技術，並努力改善美國與那些尚無美國外交設施的特定地區之間的關系。目前，美國在世界范圍內有43個活躍的虛擬存在崗位，其中有孟加拉吉大港、塞舌爾群島、聖馬利諾、索馬裡和加沙等。
九是“X-Life游戲”。2008年6月，由美國國務院資助開發的“X-Life游戲”發布。這是一款針對目前“被技術奴役的一代”開發的手機游戲，目的是促進英語文化與阿拉伯語文化、波斯語文化的交流，消除相互理解上的障礙。游戲開發者曾言：“中東和波斯灣的年輕人將有機會體驗美國人充滿生機與活力的生活。”這款手機游戲試圖“描繪美國文化並傳遞美國文化中的基本價值，比如包容、自由和對文化及宗教信仰差異的尊重”。
3.公共事務局。公共事務局的主要使命是及時溝通國內和國際媒體，以傳播准確的信息，其根本目標在於立足美國的外交政策和國家安全利益，推進美國外交政策的戰略和戰術傳播，增進人們對美國價值觀的理解。該局主要的工作是，召開面向國外記者的新聞發布會，在國外一些地區開展新聞宣傳，管理美國國務院網站，使用社交媒體促進公眾參與美國的戰略傳播，監督國務院的6個國際區域媒體中心，通過互聯網、廣播和印刷媒體吸引外國觀眾參與，通過郵件、電話等回應美國民眾對於國家外交政策的質疑，面向大學、商業機構、社區解釋和傳達美國外交政策的重要性，制作和傳播體現美國外交政策的相關音視頻作品，開展對美國外交的歷史研究。
該局下屬的區域媒體宣傳辦公室，致力於構建一個覆蓋本地、區域性和國家媒體的新聞人物數據庫。這個數據庫能使媒體人員迅速找到有關外交事務的相關專家，從而為美國的戰略傳播提供專家和智庫支持。電子信息和出版物辦公室，則負責監管國務院網站的信息、手機信息以及進行一些相關資料的出版，出版內容主要涉及重大事件中美國的官方立場﹔此外還負責發布公開出版的反映美國國務院官方觀點的新聞簡報，便於人們在多種網絡平台上查閱。
4.戰略反恐通信中心。該中心服務於美國政府打擊恐怖主義和暴力極端主義的目標，做好世界范圍內的戰略傳播。其方式是通過“負面廣告”對抗恐怖主義的在線敘事，因而有“美國的網絡水軍”之稱。根據奧巴馬於2011年9月簽署的13584號行政命令，該中心在國家反恐戰略指導下運行，向主管公共外交的國務卿直接匯報，並且與國家的其他部門和政府機構密切合作，確保對外信息的一致性。
戰略反恐通信中心由3個部門構成：一是綜合分析部門，通過各種智能社區和專家組，保証國家的戰略分析建立在最廣泛的信息基礎上。二是計劃和執行部門，通過一系列相關的工作來執行對外傳播，對抗恐怖主義的敘事。三是數字外聯部門，積極開展阿拉伯語、烏爾都語、旁遮普語等宣傳工作，至今已經採取了超過5萬次的在線行動，旨在打擊恐怖主義的宣傳，以期搶佔交互式環境的先機。2015年，這個部門的權限進一步拓展，可以協調其他部門的相關工作，控制了美國國務院、五角大樓、國土安全部等300多個部門的Twitter賬號。
5.政策、計劃、資源辦公室。該辦公室為公共外交和公共事務項目提供了長期的戰略規劃，為國務次卿分配公共外交和公共事務資源等問題提出更好提議，從而將資源集中配置在最緊急的國家安全目標上，真實地測量公共外交和公共事務的有效性。該辦公室主持一個名為“全球青年”的項目，旨在幫助美國政府更好地吸引來自全球的年輕人，加強全球的聯通，獲得各國青年的支持。
三、歷任國務次卿與新聞傳媒
考察美國歷任公共外交與公共事務次卿的背景可以看出，他們往往與新聞傳媒有著密切的聯系。這個職位要求對公共外交和公共事務有全盤的把握，眼界聚焦國內外，同時有過硬的新聞與傳播素養，因此大多數出任此職的人有新聞傳媒或公共關系從業背景，即使一直從政或者從商的人也有過擔任新聞秘書的經歷。
例如，美國“9·11”事件發生后，時任美國總統布什任命比爾斯為公共外交和公共事務國務次卿。此前，比爾斯是智威湯遜廣告公司第一位女性副總經理，曾上過《財富》雜志封面。布什總統在任期間的另一位公共外交和公共事務國務次卿卡倫·休斯在1977—1984年期間是一名電視記者，在1980年參與總統競選的跟蹤報道為她積累了政治經驗。1984年，她在總統選舉中擔任德克薩斯州媒體協調員的工作，開始了從傳媒界到政界的跨界與轉型，之后她還擔任過總統顧問。卡倫·休斯的繼任詹姆斯·K·格拉斯曼，也同樣有傳媒工作經歷。在哈佛求學期間，詹姆斯就是哈佛學生日報的執行編輯，畢業后，他以記者、編輯、專欄作家、出版商、創始人等多種身份為多種出版物和網站服務過。1995年至1998年，他還曾擔任CNN電視台主持人。在被任命為次卿前，格拉斯曼在2007年6月至2008年6月出任了美國廣播理事會的主席。
現任次卿理查德·斯坦格爾在新聞傳媒領域也頗有建樹，自1981年進入美國《時代周刊》工作后，幾進幾出，在出任次卿前，2006年至2013年出任美國《時代周刊》總編輯。此前，曾為《紐約客》《新共和》《紐約時報》等多家媒體撰文，曾在納爾遜·曼德拉寫傳記《漫漫自由路》時與其一起工作，后來在獲奧斯卡提名的紀錄片《曼德拉》中做助理制片人，還曾出過關於曼德拉的書。
綜上可見，20世紀80年代到90年代，美國公共外交和戰略傳播的部署經歷了一個轉向職業化和專門化的過程。與冷戰時期公共外交操盤手大多是大家族的政治精英不同，80年代后負責公共外交的高層大都有廣告、公關或傳媒從業經歷。這些職業人士深諳公關和傳媒技巧，但他們的職業化背景決定了他們與軍方高層、政商界精英和外交決策者的聯系相對弱化。由此，美國的外宣與外交、軍事、國家戰略的整體協調並不像冷戰時期那樣一致，反而更多轉向國家形象的包裝，設立專門的國務次卿就是這一趨勢的典型表現。
“9·11”后，美國外宣工作與政治、軍事和國家戰略緊密聯系的必要性再次凸顯。美國政府圍繞領土、經濟、文化和意識形態安全以及美國主導下的國際秩序，開始全面調整國家安全戰略。其中一個重要方面就是，著力提升文化和意識形態安全的重要性，將公眾外交、政府外宣與國防、軍事情報部門的資源進行全面整合，轉向系統協調的戰略傳播。在美國的外宣戰略中，這一調整仍在不斷完善和強化，成為美國推行自身文化、價值理念和國家戰略的重要保障。
（注：北京大學國家戰略傳播研究院組織材料搜集與編譯）
（作者單位：北京大學國家戰略傳播研究院）
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