公共政策規劃中的倫理失范與治理

　　﹝關鍵詞﹞公共政策﹔政策規劃﹔政策倫理

　　﹝中圖分類號﹞D035　　﹝文獻標識碼﹞A　　﹝文章編號﹞1008-9314（2015）06-0051-05

　　﹝收稿日期﹞2015-10-25

　　﹝基金項目﹞河北省社會科學基金項目“提速河北省文化產業發展的公共政策工具研究”（HB15GL064）

　　﹝作者簡介﹞王春城（1981-），男，河北易縣人，河北師范大學公共管理學院副教授，主要研究方向為公共政策與績效評估﹔趙小蘭（1968-），女，河北遵化人，河北師范大學公共管理學院院長、教授，主要研究方向為公共倫理。

　　倫理是公共政策的價值基礎，同時也是公共政策的內在訴求。公共政策倫理是公共政策發揮其規范功能的重要保証，加強政策倫理建設是實現政策價值、改進政策質量、提升政策水平的重要途徑。公共政策規劃是政策制定的核心環節，在政策規劃過程中，規劃活動本身的性質和特征決定了政策行動者行為存在背離公共性價值的可能性，存在著政策規劃的結果——政策方案與決策違背政策倫理規范的現實風險。因此，從政策規劃環節來探尋公共政策倫理建設的現實舉措是加強公共政策倫理建設的重要切入點與突破口。本文從“公共性”作為政策倫理的邏輯起點出發，揭示了政策規劃活動中倫理失范的主要表現與成因，在此基礎上提出具體的治理對策。

一、公共性是公共政策規劃的倫理要求

　　（一）公共性是公共政策倫理的邏輯起點

　　公共政策的公共性是指公共政策諸要素在公共政策運行過程中表現出來的公有性、公益性、公治性、公享性、公平性、公正性和公開性等“公共”性質的統稱。﹝1﹞公共性是公共政策運行的出發點和歸宿，是評判一切公共政策的基准價值。“公共性本身就是一種倫理價值”，﹝2﹞進而成為政策倫理的基本理念與核心精神。作為公共政策倫理的邏輯起點，公共性集中體現在上述諸多方面中的公正性和公平性兩大價值當中，它們構成政策倫理的根本規定性。

　　公正性集中反映在公共政策整體的合法性上。作為政治系統或公共權力機構分配、協調和平衡公共利益的重要途徑與基本手段，任何公共政策要想獲得公眾接受並在實際生活中發揮其應有的作用，就必須從形式到內容都是合法的。所謂形式的合法，是指公共政策的制定、執行、評估必須是法定主體按照法定程序進行的活動﹔所謂內容的合法，是指公共政策所規定的行為准則、所實行的計劃措施，能使公眾利益得到協調、平衡，符合多數人的、長遠的利益要求，能被公眾認可和接受。﹝3﹞公正性和合法性是一個硬幣的兩面：沒有公正性，合法性也就失去了其倫理價值基礎﹔沒有合法性，公正性更是無從談起，公共政策也就會因此喪失其存在的基礎和運行的保障。

　　公平性是政府在社會利益的調節分配中，必須堅持的政策價值導向。公共政策的本質在於分配社會利益，協調相關利益方關系，彌補市場機制的不足，確保利益分配的公平性。﹝4﹞公共政策因具有利益協調的功能，成為保証社會健康良性運行的重要工具和手段。相反，如果公共政策在現實生活中存在某種程度上的價值缺失和偏差，就會激發各種社會矛盾，引發諸多社會問題。政府作為重要的社會治理主體，其公共政策的價值取向不可避免地會對整個社會的價值取向產生影響，當前社會不和諧現象的存在很大程度上就是由於政策的價值取向有失公平，造成了社會的失衡。﹝5﹞

　　公共性是公共政策的基本價值，公共政策應當符合公共性的目的，體現公共性的要求，實現公共性的效果。公共性應是貫穿於公共政策始終並深入其靈魂的應然屬性，作為公共政策倫理的邏輯根基。這是因為：

　　一方面，公共政策的目的和效果要體現公共性的倫理價值。公共政策是服務於公共利益的政府產品，因而其本質應是社會公共利益的集中體現，這就決定了公共政策必須具有“公共性”，反映社會當中大多數人的利益要求。從公共服務理論出發來理解，其公共性建立在政府對公民權以及公共利益的維護上。從其功能上來看，公共政策最終所要達到的效果是最大限度的公共利益，這是其根本使命。因此，從靜態角度來看，公共政策是服務於公眾的，其所追求的結果亦是公共利益的最大化。可見，公共政策的目的和結果均決定了公共政策在性質和本質上的公共性，公共性是其基本倫理價值。

　　另一方面，公共政策的活動過程要體現公共性的倫理精神。公共政策制定的初衷是配置公共資源實現公共利益，公共政策執行就是採取各種措施實現公共利益的過程，而公共政策評估則是評價其是否達到公共利益初衷的過程。因此，從公共政策的全過程來看，公共政策就是在公共領域中圍繞公共性而展開的一系列集體行動與組織活動的總和。因此，從動態角度來看，公共政策的初衷、過程與評估均體現了公共政策的公共性，公共性是人們對公共政策活動及其效果的基本期待和預設，是公共政策的本質屬性、公共政策活動的應然狀態、公共政策倫理的價值依歸。

　　（二）政策規劃的特征要求體現“公共性”

　　公共政策規劃是公共政策的核心環節。一般而言，政策規劃是指為解決公共政策問題，實現一定的政策價值與目標而由政府或者其他政策參與主體提出的各種行動方案的行為總和。﹝6﹞按照美國學者瓊斯和我國學者陳振明等人的概括，政策規劃活動具備如下主要特征：政策規劃的目的是為了解決既定的政策問題，在確定政策問題的基礎上研究分析解決方案﹔政策規劃的基本內容是方案設計、方案比較和方案擇優，即制定若干的政策方案並從中選擇最優的解決方案﹔政策規劃既是一種研究活動又是一種政治行為，即要依賴於政治主體的政策決策行為與方案設計的研究。﹝7﹞政策規劃主體不必局限於一批主體，一般應具有多樣性，多種政策規劃主體競爭提議效果會更好﹔政策規劃過程具有高度復雜性，可能在對問題沒有清晰的定義或者在沒有與相關的利益群體充分接觸的情況下完成，還有任何一個提議如果沒有贏得足夠的支持，那麼將會用很長的時間來反復規劃﹔那些在任何層次的規劃過程中落敗的人，往往能提出若干個抗議觀點﹔規劃過程從來就不是中立，也不會有中庸的結果。﹝8﹞

　　政策規劃的上述特征決定了政策規劃方案制定與選擇的復雜性，無論是政治性還是科學性都比其他環節更顯著。特別是眾多的政策規劃主體與政策方案設計，難以保証所有的政策規劃者都是從公共利益出發，也就很難確定由這些政策規劃者提出來的政策方案設計是否體現“公共性”，因此在政策規劃的過程中更要秉持倫理精神，把“公共性”貫穿於公共政策規劃的全過程。

二、公共政策規劃中倫理失范的表現與原因

　　政策規劃作為整個政策過程中最為復雜的一個階段，政策規劃活動的性質本身蘊含了一定的空間，為政策行動者不正當地干預政策制定提供了溫床，在此情況下，一旦政策行動者的自利動機或價值偏頗凌駕於公共性規范之上，政策倫理失范就會應運而生並造成不良后果。

　　概括起來，在公共政策規劃的各個環節當中，主要存在如下三種導致公共政策偏離其倫理規范情形，其表現和成因分析如下：

　　（一）政策目標設定中的倫理失范

　　實踐証明，一個效果明顯而非正義的政策往往會比一個無效的政策帶來的后果會更加慘重，因此，包含了特定價值取向的政策目標便顯得尤為重要，它必須以維護、發展和實現公共利益為最終目的。然而，現實生活中卻存在著大量的政策目標嚴重地偏離其公共性的現象。公共政策目標的公共性偏離，主要體現在兩個方面：

　　首先，由於缺少相關利益群體的參與，導致目標設定的不公平性。例如，政策目標在確立時僅僅考慮當前的短期利益而忽視長遠的可持續發展，造成對未來人與后代的利益的疏忽，沒有達到“前人栽樹，后人乘涼”的政策效果，是代際之間不公平的顯著體現。這是由於當前各種技術與能力條件的限制，或者某一利益群體代表的缺失，使得政策目標難以達到科學合理的界定，從而忽視了這些群體的利益，形成了政策目標的不公正。

　　其次，由於存在地方自利性，導致目標設定的非公正性。政策目標設定作為系統性的政策規劃的一部分，它是由一系列的政策子目標所構成的。從理論上來說，政策總目標應該是代表公共利益取向的，其政策子目標也應與總目標相匹配，符合並體現公共利益的要求。然而在現實情況中，由於自利性與狹隘性的限制，有些政府的職能部門或者其下屬單位在制定政策子目標時奉行地方本位主義和地方保護主義，總是會將本部門或本地區的利益最大限度地融入到政策目標制定中，甚至是追求自身利益的最大化，因此這種政策子目標背離總目標，偏離公共利益，會造成政策內容的畸形發展，產生非正義的不利影響。

　　（二）政策方案設計中的倫理失范

　　政策方案的設計與擇優，是為解決既定的政策問題找到切實可行的具體行動方案，設計政策方案的目的在於提供可供選擇的方案，最終確定一種最優的公共政策。然而，由於政策制定者價值觀的不同，社會地位和知識能力構成的不同，他們對於同一個政策方案的判斷也就存在著差異，難以保証選擇最符合公共性的政策方案。這主要表現在：

　　1.非政府主體發揮的作用不充分，影響政策方案的質量。政府主體在設計與選擇方案時常常會按照自己想要達到的政策效果來確定符合自身判斷的政策方案，從而忽視其他主體特別是廣大民眾的呼聲，形成政策價值和倫理規范的偏離。造成這種情況的原因是多方面的，主要是體制的不健全與民眾參政意識的缺乏，包括民眾有序參與機制不完善、參與政策方案設計與選擇過程的渠道不暢通、相關的法律法規不健全、部分民眾自身的參與技能不高，均會導致民眾的利益訴求難以在公共政策方案設計與擇優中得以充分體現，這也是當前民眾對聽証制度不滿的重要原因。目前政府出台某項政策時，常會採取這一流程，但聽証制度卻存在形式化的問題，往往是“聽而不証”，沒有充分重視與利用民意真正的價值。

　　2.政府主體謀求所謂政績，破壞了公共利益。各地政府“跟風”現象嚴重，為了政績而忽視實際情況。我國各地自然資源、經濟發展條件和文化傳統存在著顯著不同，所以在制定政策方案的時候就要從各地實際情況出發，要發揮本地區的優勢產業，揚長避短，找到適合本地區發展的方向並相應地進行政策引導與政策支持。改革開放以來，招商引資成為地方政府拉動當地經濟增長的重頭戲。招商引資需要優惠政策，不少地方政府為了吸引資金搞活本地經濟，展開了優惠政策的大比拼，甚至為了實現政績而不顧當地的實際情況，上馬了一批形象工程、爛尾工程、低效率工程等。這無疑是對政策方案設計與選擇規范背道而馳，政府部門領導者為了個人利益，或者說為了升官發財，利用手裡的權力，公然破壞公共利益，使政策設計嚴重違背了公共性。﹝9﹞

　　3. 政策方案設計缺乏標准，導致政策方案非規范化。盡管信息化時代已經到來，信息傳播的深度與寬度日益增加，但政府部門在制定政策方案時還經常是依靠決策者的經驗之談，形成經驗主義與教條主義，缺乏權變的科學方法。比如政府辦公地點的選址，一些地方政府沒有經過准確的、科學的實地調查就妄下斷論，自認為政府辦公地點轉移到哪兒就能帶動此處的經濟、政治、文化、教育等各方面的發展，可是實際情況往往相反。在政策方案的選擇中要面臨價值標准的選擇，也就是要明確選擇的該政策方案在實施以后的作用效果和積極意義等方面，這就要求在政策方案選擇時要從全局利益、公共利益、社會效益、可持續影響、公眾滿意度等出發，符合客觀實際。然而在具體操作中，相關機構並沒有制定出統一的標准，這就給了有私心的政策行動者鑽體制空子的機會，既然沒有統一的標准，也沒有相應的規范，那麼他們就會依據個人喜好來選擇政策方案，容易形成政策倫理的偏離與失范。

　　（三）政策方案可行性分析中的倫理失范

　　在選定的政策方案實施之前，討論和評價既定方案在法律、政治、經濟、技術、倫理、環境上的可行性，分析其可能潛在的政策效果，包括積極影響與消極影響，並要為消極作用找到合理的解釋與應對措施，為本政策方案的順利實行准備理論上的支持。這就需要論証者掌握大量的信息數據，運用定量與定性的分析方法，研究各類政策方案所需的各種資源條件、實施障礙及障礙的破除方法，從而確定最優方案。由於利益導致的偏差，使政策行動者會選擇使自己或者所代表的利益集團的政策獲利，或者採取政策廉價化，即隻選擇使某些團體或個人能夠以更小的代價獲取所需物品或服務的政策方案﹔或者是政策優惠化，即有意選擇那些能給某些個人或團體以一定優惠的政策方案﹔或者是政策分割化，就是將利益在幾個團體間按照一定的比例進行分配。這些方式在政策方案可行性論証時都會有意無意的進行“放水”，不去關注此項政策方案信息掌握是否完全、技術手段是否過關、價值取向是否公平與公正，導致目前政策方案可行性論証行為的不規范，就好像是走過場，論証報告也就僅僅是一紙空文，沒有發揮實質性作用。相關部門也不會進行有關信息的公開，公民也就無法行使監督權力，使得某些公共政策的公共性受到影響。

三、公共政策規劃中倫理失范的治理對策

　　隨著我國改革開放的不斷深化，經濟轉軌與社會轉型進入深水區，利益分配問題越來越受到人們的重視。作為整合與分配利益資源的公共政策來說，如何制定出符合各方利益訴求的政策方案並促進社會發展就成為重中之重。政策方案設計是政策制定的中心環節，根據上文所分析的政策方案規劃的倫理失范問題及原因，找到相應的解決方案以盡可能地減少政策在正式實施前的不利因素，以保証公共政策的科學合理有效，是目前亟待研究和解決的現實問題。

　　（一）提高政策規劃者的責任意識和道德素養

　　一個好的政策規劃者，是保証方案規劃順利進行的重要條件。規劃者在規劃過程中所做出的努力應該代表的是廣大社會公眾的共同利益和整個社會的公共利益，是自身不可抗拒的為人民服務的歷史使命。因此一個優秀的政策規劃者不僅要具備較高的專業素質，也就是專業的信息搜集與分析能力、果敢的決斷能力、全面的規劃能力等等，更應具有良好的道德價值觀念，要將公共利益放在首位，樹立為公眾服務的執業理念，如此才能在解決利益沖突時有效地維護公共利益。要實現這一點，就需要定期組織政策規劃者參加專業技能與思想道德培訓，努力提高自身能力與素質。同時要明確責任，使政策規劃過程中的責任標准化，制定具體的工作目標和政策規劃的考核指標，落實到具體的個人，防止相互推諉造成的政策規劃工作偏離倫理規范的情況。

　　（二）明確各政策規劃主體的責任與目標

　　政府部門要發揮主導作用，樹立公共利益的價值取向與目標，合理優化調整政策規劃的主體構成，引導各主體充分發揮主觀能動性，實現自身效能的最大化。立法部門要在法律法規的制定中保持獨立，嚴肅法律權威性，運用專業的法律素養來考証相關政策方案的設計與選擇。利益集團與第三部門等非政府組織要積極發揮本團體的獨特優勢與作用，合理利用行政管理部門的分權或授權，在政策方案調研與分析方面發揮創造性的力量，為政府分析政策問題、設計政策方案提供科學依據。政策分析家在政策方案的規劃中掌握豐富的理論知識，對政策方案的設計過程更加清楚了解，並且立場更加中立，更有利於政策方案的公平與公正性，所以要充分發揮這個咨詢群體的建設性作用。另外特別重要的公民群體，其具有雙重角色，既是政策方案規劃的主體又是政策實施的客體，因此公民在政策方案的規劃中更具有發言權。一方面要發揮公眾的監督質詢作用，就是將整個政策方案的制定過程全部置於民眾的視線之下，實行政務信息公開，提高公民對政策方案的認知程度，從而有利於獲取民眾支持，保証政策順利實施﹔另一方面，公眾有權指出政策方案規劃過程中出現的問題，並有權要求政府部門進行糾正，積極對政策方案設計的信息進行反饋，這就要求相關部門暢通溝通渠道，利用官方微博、網站等媒介平台，積極與公眾互動並傾聽公眾的聲音。

　　（三）制定嚴格規范的政策方案設計流程

　　政策方案設計中的價值偏離與倫理失范問題的出現，很大程度上是因為政策方案設計過程中程序性與規范性的缺失，因此需要確定規范的政策方案設計流程，並且嚴格按照規定的程序實行政策規劃，保証政策方案設計的各個環節程序井然有序。可以從以下幾個方面入手：

　　一是確認公共政策問題，主要包括將政策問題公之於眾，聽取各方意見與建議，進而從多方面考慮政策問題的可行性，確認政策問題，並對既定問題進行深入研究，分析此問題可能帶來的派生問題，最后整合概括政策問題。

　　二是對政策目標進行論証，類似於政策問題的確認，要先將所有的政策目標向社會公布，聽取相關主體的意見對目標進行改進，然后考慮目標設定的相關環境影響，特別是地區間與產業間的相互作用，最后還要分析政策目標的設定可能出現的新問題，准備備選方案。

　　三是政策方案的設計過程，在創新性與系統性原則的指導下，依據既定的政策目標設定政策方案的輪廓與細節，主要包括制定出每一路徑選擇的行動方案與原則並進行篩選，分析出每一輪廓方案的實行可能面臨的障礙並加以解決，預測每一行動方案的成本與收益，最后量化每一方案的實施程度、所需資源、時限要求和方法落實。﹝10﹞

　　四是對政策方案進行評估與調整，從政策問題與政策目標的角度、方案可行性角度以及經濟學角度等方面出發分析研究政策方案制定是否達到以上要求，最后根據評估中發現的問題進行調整。

　　五是出台政策方案的詳細說明，由於不同群體的知識構成不同，受教育程度不同，所以需要相關部門在出台公共政策時要對於政策方案的整體與細節進行詳細的說明，便於公眾理解，也有利於避免政府的“暗箱操作”，防止政策規范的偏離。

　　（四）完善政策方案規劃的外部運行機制

　　政策規劃的外部運行機制的完善主要包括信息公開制度的完善、外部監督機制的完善、問責制度的完善。信息公開制度要求政府對政策規劃過程的相關信息合法地向公眾發布，尤其注重利用網絡等新興媒體，這不僅有利於公眾獲知政策信息，提出觀點看法，也有利於政府制定政策方案的科學性﹔外部監督機制的建立，要求對政策設計過程是否公開、未被通過的方案是否進入了下一環節、社會團體權力的獨立性是否受到影響、政府部門是否允許非政府主體參與政策規劃等方面進行等全方面監督﹔建立權力問責制度，打破政策規劃主體的僥幸心理，健全相應的法律法規，運用權威性的強制力量追究相關政策行動者的責任，要求設計主體嚴格按照既定的目標與原則行事，特別是信息公開、主體構成等方面，對導致公共政策倫理失范的行為進行嚴厲懲處。

　　總之，政策規劃活動是整個公共政策過程的核心環節，它既是政策問題建構和政策價值確立之后的承接性環節，又是后續的政策執行、政策監控、政策評估、政策調整乃至政策終結環節的基礎性環節。政策規劃活動與其他各個環節之間關聯的密切性及其在這一密切關聯中的中心地位，決定了該環節是促進政策價值實現、維護政策倫理規范的“關節”。要保証倫理根基的公共政策的公共性，就必須完善政策規劃活動，對其中的倫理失范風險保持密切關注與及時矯正。

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