公私合作型都市更新的動力機制

　　﹝關鍵詞﹞公私合作（PPP）﹔都市更新﹔台灣地區

　　﹝中圖分類號﹞D63　　﹝文獻標識碼﹞A　　﹝文章編號﹞1008-9314（2015）06-0056-05

　　﹝收稿日期﹞2015-10-23

　　﹝基金項目﹞2014年國家社會科學基金重大項目“國家治理體系現代化與法治政府建設研究”（14ZDA018）

　　﹝作者簡介﹞賈茵（1987-），女，中國政法大學行政法學博士研究生，2015年台灣政治大學訪問學者。

　　城市作為人與物結合的有機體，本身經歷著產生、發展、衰落的自然規律。當早先的規劃無法滿足后來的需要，老舊街區無法提供良好居住條件和對公共設施，滯后於城市整體規劃發展時，陷入“瓶頸”階段的舊市區就有改造更新的必要。早在上世紀中葉，城市化進程較早的西方國家已提出都市更新理論，美國1949年制定《住宅法》（The Housing Act），提出了“都市再發展”（Urban Redevelopment）概念，並在1954年正式使用 “Urban Renewal”概念。德國1971年出台《都市促進法》（Stdtebaufrderungsgesetz）使都市更新作為法律制度正式生效。﹝1﹞1997年，台灣地區“行政院”通過了“都市更新方案”，次年《都市更新條例》正式公布，奠定了公私合作型都市更新的法律基礎。

一、 台灣地區都市更新的背景和動因

　　台灣都市更新的動因詳見《都市更新條例》第一條“立法目的”中的陳述，“為促進都市土地有計劃①之再開發利用，復蘇都市機能，改善居住環境，增進公共利益，特制定本條例。”城市老化是城市化發展的共同問題，但不同國家和地區人文和自然條件不同，台灣地區都市更新具有獨特的地質情況、自然環境和社會背景。都市更新動用主要來自四方面。一是地質防災的需要。台灣地處環太平洋火山地震帶，加之近年來氣候變遷，復合型地質災害發生頻繁。亦有學者將這種類型的都市更新②總結為“防災型都更”（台灣地區習慣將“都市更新”簡稱為“都更”，下同），認為是都市更新的一項“剛性需求”。二是地理環境的制約。台灣地區地狹人稠，多山地、山坡地及非都市土地，缺少平原和耕地，難以擴大城市規模。因此城市從以空間擴張為主的“增量”發展進入以建成區優化調整為主的“存量”發展。三是改善民生的需要。台灣都市環境老舊，欠缺公園綠地等公共空間，居住品質並不理想，仍有相當大的改善空間。一些老城區逐漸沒落，既影響城市發展，也造成了社會治安、消防、公共安全隱患。四是發展經濟的需要。政府將都市更新產業列入十大重點服務業，可以帶動民間投資，在經濟普遍不景氣的環境下，希望能吸引投資、促進消費。

二、台灣地區公私合作型都市更新的法理與制度

　　（一）理論基礎：都市更新的公私法交織屬性

　　都市更新具有典型的公私法交織的屬性，既涉及民法等私法問題，也包含公法上的公共利益與城市公共建設問題，是公私合作的典型領域。

　　1.適足居住權、給付行政與輔助性原則

　　從行政法視角觀之，都市更新的理論基礎首先是適足居住權和給付行政理論。適足居住權（Right to Adequate Housing），聯合國《經濟社會文化權利國際公約》第11條第1款規定，“本條約各締約國承認，人人有權為他自己及其家人獲得適當的生活水准，包括‘適當’的飲食、衣著、居住並能持續改善其生活條件。”現代政府負有保障居民生活的生存照顧義務，從事公共建設以使人民享有文明及便利之生活。支配給付行政的三大基本原則是社會國家原則、法治原則和輔助性原則。﹝2﹞輔助性原則（Subsidiarity）強調政府在公共行政中起輔助性、補充性作用，﹝3﹞而把主導地位還給市場和市民，這些基本原則構成了都市更新的法理基礎。

　　2.“強制遷離之避免”

　　聯合國界定的“強制遷離”是指以各種理由迫使居民非自願地遷出家園或土地，使居民在一定時間內處於 “流離失所”的狀態。盡管許多強制遷離是“進步或發展的必然代價”，但在愈發重視“土地正義”理念的台灣地區，如何設計制度來最大程度上實現“強制遷離之避免”，是一個涉及公民財產權保護的重大法律問題。強制遷離的避免也涉及居民在城市發展中的主體性地位。憲法保護的公民合法的私有土地和房屋產權，但現代社會中個人財產權並非孤立的存在，而要在城市共同體中實現。居住在城市中的人與城市規劃息息相關，城市公共設施歸根結底是為城市居民服務，因此居民對規劃的參與權正是居住權的延伸，也是居住正義的體現。當諸多社會義務附加於公民財產權之上，有時為了實現更高層次的公共利益，強制遷離亦不可能完全避免。而公私協力的都市更新模型能夠更好地爭取居民參與的合意，在最大程度上避免強制遷離。

　　（二）制度表現：都市更新中的公私合作

　　1.公辦、自辦更新與公私合作

　　我國台灣地區都市更新發展歷程可以劃分為政府主動辦理都市更新時期、獎勵民間投資辦理時期以及公私合作辦理時期。﹝4﹞由於台灣地區城市土地私有化程度高，政府要發展都市更新提升都市品質，就必須征得所有權人的同意和配合。台灣地區政府財力局促，無法自力大量征收土地，加上深受“輔助性理論”影響，在“小政府大社會”的台灣，政府定位為輔導、輔助者而非主導者。僅當民辦都更進行遇到困難時，政府應承擔擔保責任。﹝5﹞這就決定了台灣地區都市更新以“自辦”為主，政策設計利用容積獎勵等誘因將公共建設需要巧妙“融入”都市更新中，都市更新成為結合個人住宅與公共環境的整體改善工程。當然，僅依靠私部門開展都更也存在諸多問題，如地段真正破敗、老舊的地區可能因為建商無利可圖而被忽視，背離了制度設計初衷。因此“公辦”都更是必要的輔助方式。

　　2.自辦更新分為協議合建和權利變換

　　根據《都市更新條例》，自辦都市更新分為協議合建和權利變換兩種方式。前者主要規定在第25條，“經全體土地及合法建筑物所有權人同意者，得以協議合建或其他方式實施之”，以及部分協議合建，即未達100%同意者，得經更新單元內私有土地和建筑物面積超過五分之四同意，對同意部分採取協議合建。對於不願意參加協議合建者，得以權利變換方式實施之，或由實施者協議價購剩余面積。然而現實中很難達到“百分之百同意”，協議合建形式的運用受到限制。事實上，權利變換制度正是為了解決“推動都更效力不彰”難題而設置的。

三、 台灣地區公私合作型都市更新的動力機制

　　（一） 獎助制度簡述

　　台灣地區都市更新的獎助制度規定在《都市更新條例》第五章。包括容積獎勵、稅收減免的以及因其帶來的不動產增值構成台灣地區推動公私合作型都市更新的動力。﹝9﹞區別於傳統單方行政行為，公私雙方的合作必須要靠雙方形成合力。難點在於公私雙方如何合作，強制和命令顯然無法使行政相對人自願協助，隻有利益的誘因才是促進民間參與的重要動力。在《都市更新條例》中明確規定的獎助制度有兩種，分別是第44條規定的建筑容積獎勵和第46條規定的稅捐之減免制度。

　　（二） 容積獎勵制度

　　1.制度背景：法定容積管制的附條件解除

　　法定容積的概念，是指“都市計劃或其法規規定之容積率上限乘以土地面積所得之乘積”，規定在《都市更新容積獎勵辦法》第13條第2項。法定容積率，簡單的說就是單位面積土地上，法律允許蓋幾倍面積的樓房，實際控制的是樓房層高。也就是說，通過符合以下條件，更新建筑可以突破法定容積的約束，增建樓層和樓板面積，而在寸土寸金的市區，無疑是巨大的財富誘因。

　　2.更新后提供公用面積不計入法定容積

　　《都市更新條例》規定，“更新后提供社區使用之公益設施，該公益設施之樓地板面積不予計算容積”。由於台灣地區建筑法中實行嚴格的建筑物容積管制，根據不同土地規劃用途，設定法定容積率的最高限制，超過限制即為違法建筑。這條法規就意味著，在單位面積土地上，建筑物容積總量不變的情況下，新建住宅中劃出的公益空間完全不佔用法定容積，即居民在提供公共空間時不損失建筑面積，是鼓勵民間在都市更新過程中提供公共設施的基本法律保障。

　　3.容積獎勵的具體類型

　　依《都市更新條例》第44條第3項授權訂定的《都市更新建筑容積獎勵辦法》（1999年）中詳細規定了十種受獎勵的類型，包括：

　　第一，提供公益設施之獎勵。經主管機關認定“更新后額外提供社區使用的公益設施”，不僅不計入容積，還可以為更新建筑贏得額外容積獎勵，獎勵限度以法定容積的15%為上限。

　　第二，協助開辟公共設施之獎勵。協助開辟、管理、維護更新單元內或其周邊的公共設施，並將其產權登記為公有，或者捐贈經費給當地政府設立的都市更新基金以推動都市更新事業，可獲得最高為法定容積的15%的獎勵。

　　第三，保存歷史建筑之獎勵。全部保留、立面保存、原貌重建或其他主管機關認可的方式保存維護歷史建筑的，可以獲得最高15%的容積獎勵。

　　第四，提升都市品質之獎勵。更新單元的整體規劃設計具備科技創新，對都市環境和景觀、防災和生態具有突出貢獻的，或其採用的建筑、消防標准高於現行法定標准的，得給與高達20%的容積獎勵。而且這一項甚至留有開口，即“但配合都市發展特殊需要而留設之大面積開放空間、人行步道及騎樓，其容積獎勵額度不在此限”，充分可見法規的靈活規定為創新留下了空間。

　　第五，綠建筑之獎勵。綠建筑是一個台灣地區立法借鑒歐美的典例，也是將環保政策融入法律的例子。建筑基地及建筑物內部採用“內政部”綠建筑評估系統取得綠建筑候選証書並通過綠建筑分級評估“銀級”以上者，可以獲得10%的容積獎勵。

　　第六，一定時程內更新之獎勵。主管機關優先劃定或迅行劃定之更新地區，在一定時程內申請實施更新者，給予適當之容積獎勵。旨在鼓勵迅速實施更新，提高都市更新運轉效率，規定時限是六年，獎勵額度是10%。

　　第七，完整計劃街廓之獎勵。旨在鼓勵規模化的都市更新，具體規定是，一完整計劃街廓或面積達3000平方公尺（即3000平方米）以上者，給予法定容積10%的獎勵。

　　第八，處理舊違章建筑戶之獎勵。處理佔有他人土地之舊違章建筑戶，給予最高20%的容積獎勵。這就涉及台灣地區的一項歷史遺留問題，早在容積管制之前就已經存在一些違章建筑，但這些建筑大都面臨老舊危險，成為都市更新的重點。

　　第九，未達居住面積之獎勵。都市更新事業共同負擔由土地及建筑物所有權人自行繳納，更新后超過二分之一原土地及建筑物所有權人之分配未達最近一次“行政院”公布的平均每戶居住樓地板面積，更新后不增加更新前住宅單元10%的給予一定獎勵面積。

　　第十， “兜底條款”， 即第44條規定，“其他為促進都市更新事業之辦理，經地方主管機關報中央主管機關核准者”以及“前四款容積獎勵后，多數原土地及建筑物所有權人分配之建筑物樓地板面積仍低於當地居住樓地板面積平均水准者，得適度增加其建筑容積。”為簡明起見制成下表：

　　都市更新容積獎勵類型及幅度（略）

　　4.容積獎勵制度的意義和作用

　　容積獎勵制度是 “雙贏”的制度設計，政府鼓勵私人在更新建設自己的建筑物時同時履行政府鼓勵的政策，不僅所建設的公共面積不佔用法定容積，而且還能拿到更高倍數“容積獎勵”所贈送的樓板面積﹔另一方面，主管機關通過核准容積獎勵，在不付出成本的情況下，最大程度調動私人的積極性達到公益目標的實現。建設一種良好的機制，使任何為公共利益做貢獻的行為，都能得到相應的正向激勵。

　　容積獎勵政策還能巧妙地將“社會住宅”等保障房建設的政策融合進來。“囿於政府財政困難，政府資源有限”，重點推動租金補貼和社會住宅政策來解決部分青年居住問題。政府結合鄰近的公有地並案更新，投入一定預算支持私人的都更建設，與容積獎勵相結合，在權利變換階段換回一定戶數作為公營的“社會住宅”。﹝7﹞

　　5.容積獎勵的邊界：“濫用容積獎勵”判例

　　在實踐中容積獎勵應該如何運作，一個典型的相關案例可以給我們答案。台灣地區最高行政法院100年度（2011年）裁字第1904號涉及元利公司濫用容積獎勵的爭議。設計者和實施者經過巧妙設計與計算，獲得了來自法規條文規定的各項容積獎勵，使其承建的建筑更新后可達到深挖至地下7層，地上建筑38層，高度達142公尺（即142米）之“超高大廈”。而周邊居民的住宅距該樓盤最近距離僅4米，不管日照、景觀還是通行便利均受嚴重影響。法院認定相鄰居民作為利害關系人起訴原告適格，並支持了原告訴求。判決中稱，“本案更新后形成巨大突兀建筑，破壞當地平緩之天際線與周遭建筑之協調感與平衡關系。……且抗告人之住家分別距離系爭計劃案約4公尺至442公尺不等，如果准許元利公司實施系爭更新計劃案，將影響鄰近居民通行便利、防災、日照、景觀、公共設施使用及房屋安全等環境權益，並影響鄰人之生命、財產權益，不應獲得建筑容積獎勵等情。”﹝8﹞

　　《容積獎勵辦法》第13條第3項規定，“給予獎勵建筑容積時，應考量對地區環境之沖擊及公共設施服務水准之容受度。”本案作為容積獎勵運作中的重要判例，解決了如何合乎立法目的地適用法定容積獎勵，如何正確理解容積獎勵上限，以及均衡容積獎勵與周邊建筑、居民、環境利益的關系的問題。同時為容積獎勵確立了符合實質正義的標准，即在容積獎勵的行政裁量判斷過程中，不能僅僅局限於法條規定，須考量更新單元之整體規劃設計與“鄰近地區建筑物”之體量、坐落方位相互調和，保護更新單元外鄰近地區居民之環境、景觀、防災等權益，而非僅限於更新單元內土地或建物權利人之財產權。﹝9﹞

　　（三）租稅減免制度

　　台灣地區土地稅制的現實背景是房屋土地稅目林立，與都市更新相關的稅種包括土地稅、房屋稅、契稅、土地增值稅等房屋稅針對持有房屋收稅，屬於地方稅收，是地方公共建設的重要資金來源，其總的征稅原則是征收累進稅。稅收作為行政征收的一種，提高土地房屋的持有和交易成本，是旨在使分配更加均衡的調節工具。《都市更新條例》第46條（稅捐之減免）規定，更新地區內之土地及建筑物，依下列規定減免稅捐：例如更新期間土地無法使用者免征地價稅﹔仍可使用者減半征收﹔更新后地價稅及房屋稅減半征收兩年﹔依權利變換取得之土地及建筑物減征40%土地增值稅及契稅等。﹝10﹞《都市更新條例》第46條規定的土地增值稅及契稅兩稅的租稅優惠，僅限於以“權利變換”方式實施的都市更新。

四、台灣地區公私合作型都市更新的評價

　　（一）對都市更新獎助制度的檢討和評價

　　都市更新條例發布若干年來，台灣地區學者從未停止對獎助制度功能效用的分析和檢討。有學者認為都市更新獎助機制的成功之處貴在能突破長期的重整瓶頸，使窮陋地區均能順利更新，極大推動了當地居民積極性，甚至稱為都市更新的“萬靈丹”。﹝11﹞也有學者指出，運用城市規劃的容積金融化手段推動都市更新，但容積獎勵作為“國家機器”打造的虛擬商品機制，牽涉龐大的利害關系，驅動了家園的強制金融化。文林苑事件爆發了激烈的社會運動抵抗，正是因為容積獎勵過度加劇資本化對社群關系的破壞。總的來說，獎助制度一方面以最低成本促進民間參與，推動了都市更新的發展，另一方面也存在一些不能忽視的問題。

　　（二）台灣地區“促進民間參與”的傳統和公私合作（PPP）的行政常態

　　台灣地區各種獎勵措施作為調動民間積極性的實施動力，善用公私合作（Public-Private Partnership，PPP）模式引入民間資源參與公共建設已形成傳統。據公告顯示，自2002至2014年1月1日完成的促進民間參與案共計1088件，簽約金額高達新台幣9183億元，共計預期減少政府財政支出8559億元，以及增加政府財政收入5491億元，同時創造就業機會15萬個。﹝12﹞如1994年《獎勵民間參與交通建設條例》以及2000年《促進民間參與公共建設法》之后，陸續建成台灣高鐵、高雄捷運等重要成功案例。除此之外還有多部地方性法規，如《台北市獎勵民間投資興建公共設施辦法》、《獎勵民間投資興建停車場辦法》、由此可見台灣地區促進民間參與和公私合作法制產生了顯著成效。

五、結　　語

　　都市更新在大陸還是一個比較陌生的概念，具有一定對應性的概念是城鄉規劃法中的“舊城改造”。盡管面臨的經濟、社會和自然條件均與台灣地區不同，但無論是防災型的危房治理，還是“城中村”、棚戶區改建的需求同樣存在。我國大陸現行都市更新的主要模式是政府主導的規劃和征收土地的方式進行大規模的舊改，而原住戶的參與權利被淡化，具有較強的政府主導色彩。實際上都市更新中政府、居民與開發商實際上處在一個利益共享、風險共擔的“利益共同體”中，任何一方的越位或缺位都會造成整體失衡。市場化因素和公眾參與能夠對公權力形成制約，公私合作有其必然性。公私合作型“新行政法”的興起是世界各國的普遍趨勢，在政府的大力提倡下，PPP模式在我國當下正受到熱捧，但如果公法規則和公益原則不能有效監督，很可能成為公權力一方追求政績，私主體一方狹隘逐利的“危險游戲”，甚至可能蘊藏權力尋租空間和腐敗的溫床。本文探討的獎助制度為代表的動力機制，正是一種制度化、法治化的軌道，將追求原始利益的動力納入符合公益的渠道中。“公法學的持續發展，在如今比在任何時候都更加依賴於針對具體問題的、富有成效的研究。”﹝13﹞台灣地區的都市更新就像一面鏡子，有助於思考和改進公私合作型都市更新的發展。

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