更好發揮社會救助制度反貧困兜底作用

　　﹝關鍵詞﹞發展型社會救助﹔服務救助﹔就業援助﹔社會化﹔責任共擔

　　﹝中圖分類號﹞D632.1　 ﹝文獻標識碼﹞A　 ﹝文章編號﹞1008-9314（2015）06-0067-05

　　﹝收稿日期﹞2015-12-07

　　﹝作者簡介﹞王延中，中國社會科學院民族學與人類學研究所所長，研究員﹔王俊霞，北京市石景山區委黨校教研室主任，副教授。

　　社會救助是我國社會保障體系的重要組成部分，對於保障貧困人口和遭受意外事件者的生活發揮著至關重要的兜底作用。近些年來，我國社會救助體系的發展取得了積極進展，尤其是2014年《社會救助暫行辦法》的頒布實施，提出建立健全最低生活保障等8種社會救助制度，對保障公民的基本生活，促進社會公平，維護社會和諧穩定，發揮社會保障托底線、救急難的作用具有重大意義，將更好地推進我國現代社會救助體系的發展與完善。當然，目前我國的社會救助制度還存在諸多問題，尤其是社會救助體系不統籌、不協調的問題較為突出，制約著社會救助體系的效果。未來需要進一步改革、完善社會救助制度，實現社會救助制度的統籌發展，進一步改進社會救助的效果。“十三五”時期是我國全面建成小康社會的決勝階段，加大扶貧攻堅力度、實現貧困人口和貧困區域脫貧，是“十三五”規劃確定的戰略目標，實現農村貧困人口脫貧也是全面建成小康社會最艱巨的任務。一方面，要大力實施扶貧攻堅，實施精准扶貧、精准脫貧，因人因地施策，提高扶貧實效。另一方面，對喪失勞動能力的居民實施兜底性保障政策，實行低保政策和扶貧政策銜接，對貧困人口應保盡保，更好地發揮社會保障特別是最低生活保障等社會救助制度的兜底功能。

一、社會救助制度是反貧困的最后一道防線

　　（一） 反貧困是社會救助的基本功能

　　貧困問題是人類社會面臨的最大問題，反貧困是世界各國的共同責任，更是一個國家加強社會治理、促進社會和諧穩定發展的重要制度保障。社會救助制度是社會保障制度體系的最后一道防線，也就是反貧困的最后堡壘和整個社會最后的安全網。古往今來，任何國家和人類共同體都十分重視社會救助制度建設，這是社會救助制度反貧困的基本功能決定的。當今世界，反貧困已經不是一個國家的內部事務，也是全世界的普遍責任。聯合國千年計劃中把反貧困作為世界各國的重要任務，不僅要求各國政府做出承諾，而且對於承諾執行情況進行檢查。2015年是實施后千年計劃（后2015議程）的啟動之年，對反貧困又做出了新的規劃，成為全球反貧困的新起點。

　　中國政府高度重視反貧困工作，成為世界發展中國家中反貧困力度最大、成效最突出國家。中國不僅積極參與后2015年議程和新的反貧困規劃，而且採取切實可行的措施進一步加大反貧困工作力度。剛剛結束的十八屆五中全會，以建成全面小康社會為龍頭，提出了中國新時期反貧困工作的奮斗目標和行動綱領，並且制定了5年反貧困工作計劃和責任制。這將對中國完成自己的承諾和確定的目標發揮重要指導作用。

　　（二）抓住重點大力實施扶貧開發與精准扶貧

　　貧困分為絕對貧困和相對貧困兩種類型。絕對貧困也叫生存型貧困，是一個國家和社會不能容忍的貧困狀態。為此，世界各國採取了各種積極措施反貧困。我國改革開放以來更是把扶貧攻堅作為國家戰略，通過項目開發、區域援助、貧困扶持等一些列舉措，伴隨中國經濟的快速發展，中國的貧困人口規模大幅度下降，基本解決了幾億人的絕對貧困問題。按照國際貧困線標准，中國還有7000多萬人屬於絕對貧困人口。解決這些人的貧困問題仍然主要依靠多種形式的扶貧開發舉措，包括促進勞動力流動和城鎮化，發展勞務輸出，生態移民與異地搬遷等。這些年我國投入了大量的扶貧開發資金，但由於實施過程中的精准度不夠，在一定程度上影響了扶貧效果。根據中央提出的精准扶貧精神，下一步扶貧開發要在精准扶貧方面下功夫，抓住重點地區、重點人群，加大扶貧強度，提升扶貧效果。

　　實現中央提出到2020年全面建成小康社會的目標，關鍵在農村，難點在民族地區的農村，特別是集中連片貧困地區的農村。2011-2014年，民族八省區貧困發生率分別為26.50%、21.1%、17.1%、14.7%，比同期全國平均水平分別高13.8、10.9、8.6、7.5個百分點。全國14個集中連片貧困區，11個在民族地區。集中連片貧困區農村人口比例高、少數民族人口比重比例高、貧困發生比例高，同時地區經濟總量較小、生態環境承載容量較小、基本公共服務能力不足，是與全國一道全面建成小康社會的難點所在，必須作為精准扶貧戰略的重點地區。貧困地區往往集生態性貧困、經濟性貧困、知識性貧困、制度性貧困於一身，精准扶貧必須針對導致貧困的主要原因下力氣，針對多種貧困成因對症施策。比如，針對生態性貧困，要下決心改變不合理的資源開發利用、不適宜的生產經營活動甚至通過生態移民，改善生態環境﹔針對單一的農牧業生產結構、廣種薄收式的粗放型經營模式導致的經濟性貧困，要下決心改變生產結構和經營方式，或者擴大家庭經營面積增加收入，或者通過勞務輸出或家庭多種經營增強家庭致富能力﹔針對貧困地區農牧民的知識性貧困，需要加大教育培訓投入和實用知識引導，切實改變農牧民文化水平低、思想觀念落后、勞動力技能缺乏、市場意識淡薄等問題。要加大戶籍制度、社會保障制度、農村土地制度、農村金融制度的改革，讓貧苦地區的農牧民特別是弱勢群體得到更多的扶持機會和援助資源。對於貧困地區的扶貧資金，也要把立足點放到貧困家庭、貧困人口身上，切實提高扶貧資金的針對性。

　　（三）社會救助制度和社會保障要發揮好反貧困的兜底作用

　　任何社會，都不可能完全消除貧困問題或貧困現象。因為貧困既是一個絕對概念，又是一個相對概念。社會總有一定數量或者比例的人口處於相對貧困狀態。在全面建設小康社會的任務中，我國反貧困的主要任務還是針對絕對貧困問題，要最低收入人群的收入或生活水平提高到貧困線以上，消除絕對貧困問題。扶貧開發等生產性反貧困依然是主要工作，但是對於那些確實喪失勞動能力和生產生活需要幫助的個人或家庭，就必須發揮好社會救助制度和社會保障制度的兜底保障功能。根據“十三五”規劃建議，到2020年，我國即使各種扶貧開發措施取得滿意效果，仍有2000多萬最貧困人口需要社會保障制度的托底扶持。這在世界各國都是一個慣例，即發揮好社會救助和社會保障制度的反貧困兜底作用。

　　針對將來日益突出的相對貧困問題，社會保障制度不僅要發揮好兜底作用，還要發揮好對低收入人群的收入調節和再分配功能。社會保障是調節收入分配的重要機制，在發達國家，通過社會保障制度的調節作用，不僅可以大大提高低收入群體的收入和消費水平，而且可以縮小或者緩解收入差距，降低收入分配的不均等程度。根據國內學者的調研，我國社會保障制度已經開始發揮這方面的積極作用。2012年，社會保障收入已經佔到城鄉居民收入的14.5%，其中城鎮老年居民收入的一半以上甚至主要收入主要來源於社會養老金。社會保障轉移性收入使城鄉居民收入的基尼系數下降了4.53%，其中使城鎮居民基尼系數下降了22.76%，使農村居民收入差距下降了1.82%。養老金財產對中國城鎮地區企業職工家庭的財產分布產生了較大的再分配效應，它使得家庭財產分布的基尼系數下降了8個百分點，使得家庭財產分布的不平等程度下降了20%。﹝1﹞低保制度明顯提高了城市貧困人口的收入，對城鎮內部和農村內部的收入差距有一定的抑制作用。伴隨社會保障體系的不斷完善和社會保障基金收支佔國民經濟比重的不斷提高，最低生活保障、養老保障、醫療保障、失業保障和教育保障等社會保障制度對於我國收入分配均發揮著一定的積極作用。

二、完善社會保障，促進社會救助制度統籌發展的關鍵舉措

　　（一）做好生存型社會救助，統籌推進發展型社會救助

　　保障基本生存是傳統社會救助的核心目標，長期以來我國的社會救助一直是低水平生存型救助，當城鄉居民陷入生存困境時給予最低水平的生活保障，幫助其度過難關，維持其生存。社會救助保障基本生存的功能不可否認，尤其是在社會救助發展的初期階段，尤其需要強調和完善這一功能﹔但是，隨著經濟社會發展水平的提高和城鄉居民生存需求的升級，生存型救助的效果受到限制，甚至呈現一些負面循環，導致出現“救助陷阱”，難以實現社會救助的真正目標。因此，未來需要在完善社會救助“保障生存”功能的同時，改進其救助方式，調整救助待遇水平設置，使其在保障生存的同時越來越突出“促進發展”的功能，通過促進人的發展來提高其收入水平，進而實現良性循環。隨著社會保障體系的日益完善，城鄉居民的生活水平不斷提高，絕對貧困人口大大減少，相對貧困問題日益突出。社會救助不能停留於傳統意義上的生存型救助，而應該逐步提高社會救助的范圍和水平。從生存型救助走向發展型救助也是我國經濟轉型時期提升人力資本水平與擴大內需的需要。經濟發展轉入新常態，需要改變傳統的經濟增長模式，依靠人力資本的提升和擴大國內消費拉動經濟增長。一個國家的人力資本投資不僅僅要靠普通的教育培訓，而且還應該重點開發包括貧困者在內的一些特殊人群。﹝2﹞在我國經濟發展進入新常態的背景下，應該積極推進人力資本投資，培育促進經濟增長的力量源泉。發展型社會救助有助於提高貧困人口的人力資本水平，切斷貧困的代際循環，也有利於提高貧困家庭的消費能力，擴大國內需求。

　　除了發展傳統的生存救助和提高社會救助的待遇水平外，應該越來越重視就業救助、教育救助和醫療救助，通過救助改善受救助對象的健康狀況與勞動能力，提升人力資本水平，提高其生活質量。發展型救助不僅是救助內容的更新和完善，而且是救助方式的變革。需要改變過去傳統的救助對象識別辦法、退出機制與待遇給付機制。在救助對象的識別方面，應該改變過去消極、被動的做法，建立積極、主動識別機制，實現“應救盡救”“精准救助”。既要實現“應救盡救”，也要實現“應退盡退”，防止救助依賴與救助陷阱。救助待遇給付水平應該遵循需求導向“按需施救”，而不是固定待遇給付。尤其是對於邊緣救助對象和易於脫貧的救助對象，應該通過增強社會救助制度的激勵性，使其主動脫離受救助的隊伍。

　　（二）統籌推進資金救助、實物救助與服務救助，發揮社會救助體系綜合扶持作用

　　根據社會救助對象的需求差異，社會救助包括資金救助、實物救助、服務救助等類型和項目。隨著社會救助體系的完善和救助水平的提高，應該積極推進服務救助的發展。社會救助的對象往往是一些老年人、殘疾人等貧困人口和弱勢群體，他們不僅需要資金支持和物資提供，也有著迫切的服務需求。在資金救助和實物救助的基礎上推進服務救助，有利於提高社會救助的效果。服務救助的發展有助於改善救助對象的健康狀況與生活質量。貧困往往與疾病、健康狀況不佳聯系在一起，導致惡性循環。服務救助有助於貧困人口加強疾病預防與治療，有助於殘疾人最大限度地恢復健康與勞動能力。服務救助還可以為救助對象提供生活便利，改善救助對象的生活質量。服務救助的具體內容和方式，應該根據不同的對象需求來決定。社會救助服務主要包括生活幫扶、心理疏導、精神慰藉、資源鏈接、能力提升、社會融入等多樣化、個性化服務，可歸納為三種類型：日常照顧型服務、能力發展型服務、支持融合型服務。﹝3﹞由於社會救助服務的特殊性和專業性，應該培養大量專業化的社會救助服務人才，提高社會救助服務的專業化水平，改善社會救助服務的效果。應該整合社會救助服務資源，大力發展社會工作、志願服務、社區服務，為不同人員提供不同類型的社會救助服務。可以通過政府購買服務的方式，充分利用民間社會救助服務資源，向社會組織購買救助服務，完善政府購買社會救助服務的體制機制。

　　（三）統籌考慮有勞動能力低保對象的生活救助與就業開發，實現社會救助與社會保險、扶貧開發政策的有機銜接

　　生活救助與就業救助的統籌發展是生存型救助與發展型救助統籌發展的重要體現。社會救助的實施，尤其是救助需求的評估和救助方式的運用需要充分考慮受救助對象家庭和個人的實際情況，以家庭救助為主，家庭救助與個人救助相結合。應該准確評估受救助對象的生活困難程度與勞動能力狀況。在積極保障困難家庭生存需求的同時，應該通過各種舉措激勵和約束有勞動能力的受救助對象積極參加勞動，通過勞動獲得收入和生活資料。一方面，有利於防止被救助人員出現救助倚賴症，提高最低生活保障和社會救助資源的使用效率，減輕制度負擔，增強社會救助制度的公平性與效率性﹔另一方面，也有助於受救助對象樹立自尊、自立、自強的精神，提高受救助對象的生活質量。應當適當區分喪失勞動能力和條件、部分擁有勞動能力和條件、完全擁有勞動能力和條件等不同情況，採取差異化的最低生活保障制度，發揮最低生活保障制度的最大效用。對於具備完全勞動能力的人，不應該讓其坐等救助，打消其依賴思想，應該通過勞動、就業來維持個人和家庭的生存，通過職業介紹和培訓、教育救助等方式幫助其實現就業。即便沒有機會實現就業的，也應該以公益勞動、以工代賑的形式使受救助對象履行勞動義務。對於具備部分勞動能力的個人，應該綜合運用生活救助與就業救助，使其以適當的形式參加勞動就業。促進有勞動能力的受救助對象積極參與就業，需要對現有的最低生活保障制度進行調整，尤其是要改革現有的待遇審核機制，應該增強待遇計發的激勵性。要適當提高最低生活保障的水平，為受救助對象參加勞動就業創造條件。適當放鬆最低生活保障待遇與就業收入的聯系，提高低保人員就業激勵。

　　社會救助的改革與發展應該基於社會保障和民生建設的整體框架進行，實現社會救助與社會保險、社會福利、扶貧開發的統籌發展，發揮社會保障體系的綜合功能。社會救助與社會保障的其它項目在反貧困中均發揮著重要作用。社會救助側重於貧困的治理和減貧，傳統的社會救助主要是針對貧困發生后的事后救助、消極救助、被動救助，主要屬於生存型救助。社會保險則側重於貧困的預防。反貧困需要多管齊下，預防與治理並重。應該在保障貧困家庭生活的同時，積極支持受救助家庭參與養老、醫療等社會保險制度，進一步筑牢反貧困的防線。隨著社會救助的不斷發展，應該逐步從生存型救助走向發展型救助，增強救助的積極性與主動性。應該通過相應的制度設計和政策支持，促進有勞動能力的救助對象通過就業參加社會保險，或者通過財政補貼幫助受救助對象參與社會保險，使其更好地脫離貧困，提高生活質量。

　　社會救助與扶貧開發都是反貧困的直接舉措，二者的統籌發展有助於更好地改進反貧困效果。尤其是在最低生活保障與扶貧開發的銜接方面，應該樹立精准保障理念，實現精准救助與精准扶貧。應該樹立發展型救助與發展型扶貧理念，完善最低生活保障與扶貧開發的“造血”功能。在扶貧開發的過程中，應該積極加強有勞動能力的貧困人口的職業技能培訓，增強受救助對象的勞動技能與就業競爭力，充分挖掘最低生活保障對象的人力資本和勞動能力，幫助貧困人口脫離貧困。

　　（四）探索社會救助制度區域統籌發展體制，發揮多元社會救助主體脫貧兜底作用

　　長期以來，我國社會救助制度的統籌層次較低，存在著城鄉分割、區域分割等問題，在一定程度上阻礙了人口流動，也不利於社會救助的公平發展，容易導致社會救助的城鄉差距與地區差距較大。城鄉統籌已成為我國社會保障體系未來發展的共識，近些年來社會救助的城鄉統籌發展已經取得了積極進展。尤其是隨著戶籍制度改革的深入，將進一步促進社會救助的城鄉統籌發展。相比而言，社會救助的區域分割與地區差距問題沒有得到足夠的重視，不利於人口的跨區域流動和區域一體化發展。因此，在積極推進社會救助城鄉統籌發展的同時，也應該同步推進社會救助的區域統籌發展，以適應人口流動、促進社會公平。應該堅持協調發展、共享發展理念，完善屬地管理的做法，滿足本地區相關人群的社會救助需求。建議以省為單元，按照收入與生活費支出的實際情況及城鄉居民社會救助需求，建立全國統一的社會救助制度體系和大致均衡的分類分層保障標准，規范社會救助的實施機制和實施行為，建立和完善社會救助標准體系，遵循公平優先的原則保障地區內各類人群差異化的社會救助需求。要建立社會救助的區域統籌與協調機制，加強地區之間的社會救助合作，確保實現人口流動時社會救助的無縫隙與全覆蓋，促使同一區域內社會救助對象獲得大致均衡的保障待遇，增強社會救助的統一性與公平性。改革目前以戶籍身份作為享受社會救助待遇的做法，應該弱化戶籍因素，建立居民居住証制度，以實際生活和居住需要作為享受社會救助待遇的重要依據。

　　（五）發揮好政府、市場與社會等不同社會救助主體的兜底作用

　　政府始終是社會救助中最重要的責任主體。政府在社會救助中的主導作用主要體現在統籌規劃、制度建設、財政投入、人才培養、組織協調等方面。應該在政府的主導下，建立統一、完善的社會救助制度體系，並積極推進社會救助的法制化進程，加大對社會救助管理與服務人才的培養，協調不同救助主體之間的救助行為。特別需要強調政府在社會救助中的財政支出責任，合理劃分事權與財權，建立中央和地方政府之間的社會救助責任分擔機制，更好地發揮不同層級政府在社會救助體系中的作用。明確省級政府的財政支出主體責任，建立區域間地方政府的協調機制，避免支出漏洞與重復支出。進一步增強中央政府的社會救助支出責任，建立和完善科學的中央財政轉移支付機制，整合利用各類社會救助資金。政府的主導作用並不意味著政府需要包辦，應該積極培育市場和社會資源，通過政府購買服務的方式來實現。社會救助不能完全依賴於國家和政府，在資源籌集與服務購買方面需要充分利用市場機制和社會資源。《社會救助暫行辦法》已經明確規定，國家鼓勵單位和個人等社會力量通過捐贈、設立幫扶項目、創辦服務機構、提供志願服務等方式，參與社會救助。未來需要大力培育社會救助的民間資源，增強社會救助的“社會性”，實現社會救助的專業化，進而實現社會救助中的“強政府”與“強社會”。從國際經驗看，國家責任逐步向“國家+市場”責任和“國家+市場+社會”責任過渡是發達國家社會福利改革的主流趨勢。﹝4﹞未來我國社會救助的發展需要在強調充分發揮政府主導作用和兜底責任的同時，建立責任共擔機制，應該積極運用市場和社會的力量，充分調動個人的積極性。

﹝參考文獻﹞

　　﹝1﹞　王延中.社會保障制度收入再分配狀況調查﹝M﹞.社會科學文獻出版社，2013.

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　　﹝3﹞ 林閩鋼.關於政府購買社會救助服務的思考﹝J﹞.行政管理改革，2015，（8）:24-27.

　　﹝4﹞　韓克慶.中國社會救助制度的改革與發展﹝J﹞.教學與研究，2015，（2）:29-35.