王宏英：新中國憲法史與協商民主制度的發展

　　﹝關鍵詞﹞憲法與民主﹔新中國憲法史﹔協商民主﹔民主模式的規范依賴

　　﹝中圖分類號﹞D921　　﹝文獻標識碼﹞A　　﹝文章編號﹞1008-9314（2015）06-0088-05

　　﹝收稿日期﹞2015-10-25

　　﹝基金項目﹞教育部人文社會科學規劃基金項目“愛爾蘭兩輪公投與中國式民主的類型學意義”（10YJA820100）﹔西北師范大學青年教師科研能力提升計劃項目“國家與社會管理者階層的民主認知調查研究”（SKQNGG12016）

　　﹝作者簡介﹞王宏英，西北師范大學法學院法律系主任、副教授，愛爾蘭都柏林大學訪問學者。主要從事憲法學研究。

一、民主與憲法的內在邏輯

　　（一）何謂民主

　　第十二屆全國人大常委會第十五次會議通過了《全國人大常委會關於實行憲法宣誓制度的決定》，明確了各級人大選舉或決定任命的國家工作人員未來入職的70字憲法宣誓誓詞。這一立法的意義在於，借助一個嚴謹的儀式，讓朗讀者將口中的誓詞與自己的良心勾連在一起，尤其是對於那些掌握著國家公器的政治精英而言，宣誓決不是僅動動嘴皮子那樣的敷衍。

　　70字誓詞的末句是“接受人民監督，為建設富強、民主、文明、和諧的社會主義國家努力奮斗！”其中的“民主”和“接受人民監督”如何理解？從語言邏輯看，“民主”是“社會主義國家”的修飾語，帶有約翰·鄧恩的“民族國家制度的道德性通用標尺”﹝1﹞含義，在這一意義上，一個民族國家隻要是民主的就是道德的，隻要是民主的就是正當的。“接受人民監督”的邏輯主語顯然是宣誓者，宣誓者是在代表人民行使公權力，終極意義上國家的權力源泉是人民，民族國家公權力的行使者自覺接受人民監督自然無可厚非。兩相比較，“民主” 是一種寄托著棄絕專制謀求善治的人類社會的普遍價值追求。而如何“接受人民監督”則因一國的地理、歷史、文化的差異呈現為多元的地方性政治實踐。由此，可以發現理解民主的兩種視角——即作為政治價值的民主和作為制度安排與手段的民主。作為政治價值的民主以“人民的統治”為終極訴求。而作為制度安排的民主則以“人民如何統治”為寄托。人類社會如飛蛾扑火般從未放棄作為政治價值的民主，但也都在不約而同地跌跌撞撞地探索著適合自己本民族的作為制度安排的民主或者說民主模式。

　　“歷史上政治理論的一個重要誤區是把政治思考的重點放在‘誰應當統治’這個問題上。”﹝2﹞實際上，如何將個體的權利過渡為國家的權力，並對這種權力實現有效的監督即“人民如何統治”這個問題似乎更為重要。作為制度安排的民主的規范性直接決定著作為政治價值的民主的質量，而作為制度安排的民主的規范性與民族國家憲法之間存在著某種內在的關聯。

　　（二）何謂憲法

　　限制公權、保障私權的最高法意義上的憲法理念正是人類社會近代民主革命的產物。18世紀末期，被美國和法國革命點燃的不只是民眾的激情，隨之而來的還有一部確定的成文的憲法這一新事物。

　　“憲法是什麼？憲法就是一張寫著人民權利的紙。”﹝3﹞這裡的“紙”顯然應當不是靜默的小眾意義上的紙，而是表征民族國家開端的極具政治性意義的契約。

　　從“契約”一詞的詞源上看，在古代中國，契約不但存在，而且種類豐富。如《周禮·地官·質人》中的“凡賣儥（yu）者質劑焉，大市以質，小市以劑”。《戰國策·燕策》中的“必得約契”等。需要注意的是，這些契約的內涵與西方近代興起的限制權力意義上的契約概念迥然有別。古代中國契約概念起初的含義是：“契，本意為刻﹔約本，意為繩索，引申為纏束之義。二字相連，即指人們在社會交往中，將事先約定的事項，用刀等工具，刻在金屬、木材、石材等物質上，以此作為約束雙方信守諾言的憑証。”﹝4﹞ 隨著絲綢之路的打通及東西方商貿互易的深入，受羅馬法的影響，中國早期的契約概念在對外交流的過程中發生了一些變化，逐漸具有了除交易憑証之外的協議、合意的特質。但從本質而言，這些契約也僅僅是“私法上的契約”而已，整個傳統社會時期的中國從未出現過“公法上的契約”概念。“私法上的契約”僅關乎個體的偶然的暫時的利益，締結者可能出於心血來潮隨意解除約定。而“公法上的契約”則涉及國家利益、公共事務、千秋萬代的公民福祉，與生俱來與人民締結國家的神聖性聯結在一起。

　　在亞洲，最早接受西方的憲法理念並最先制定憲法的國家是日本，根據學界統一的認識，1873年1月，日本學者林正明在翻譯《美國憲法》、《英國憲法》時首次採用“憲法”對譯英文中的“constitution” 一詞。此后，“憲法”一詞作為根本法意義上的憲法概念開始在亞洲國家廣為傳播。1893年，鄭觀應在《盛世危言》中首次要求清廷“立憲法”、“開議會”，實行立憲政治，由此開啟了中國的最高法意義上的憲法理念時代。

　　（三）民主與憲法的內在關聯

　　當霍布斯否棄神授君權，發現個體的人能夠通過同意程序讓渡自己全部的權利給力量無窮的“利維坦”時，他設想的作為制度安排的民主是“天生愛好自由和統治他人的人類生活在國家之中，使自己受到束縛，他們的終極動機、目的或企圖是預想要通過這樣的方式保全自己並因此而得到更為滿意的生活。”﹝5﹞而40年后的洛克則對霍布斯式的民主安排不置可否，他不無譏諷地說，“這就是認為人們竟如此愚蠢，以至於注意不受狸貓或狐狸的可能攪擾，卻甘願被獅子所吞食，並且還認為這是安全的。”﹝6﹞ 洛克贊同英國1688年的溫良革命及其沖突解決方式，主張對王權施加某種憲法上的限制並探索通過憲法分割主權。從此，民族國家的民主化道路開始普遍與憲法關聯。民主與憲法之風驅使下的王權逐漸衰弱甚至消逝，即使存在，其合法性與正當性也必須與憲法聯結在一起，受人敬畏的王權不再飛揚跋扈，僅僅成為了國家的象征。

　　而馴服了王權的人民又該如何實現自己的統治？盧梭給出的方案是，人民主權永遠由人民自己親自行使，不能轉讓，不能分割，因為它代表的是“公意”。而“公意永遠是公正的，而且永遠以公共利益為依歸。並沒有而且也不可能有任何一種根本法律是可以約束人民共同體的。”﹝7﹞在盧梭那裡，國家的權力屬於人民，但是這些權力是不受法律限制的。也許這種不受法律限制的人民主權在摧毀千年王權時如大力神般披荊斬棘，然而，野馬脫缰的結果是難以預料的，人們一步步地丟棄專制走向民主的路途一定是歡欣鼓舞的嗎？也可能是良心不安的？無數不受法律限制的人民主權的血腥與瘋狂終究使得人們意識到“現代民主的關鍵並不是多數的問題，而是法治尤其是憲法問題。”﹝8﹞

　　人民最終為自己找到了實現主權的出路——既通過自己的民主方式創設國家與憲法，又借助憲法實現對於行使國家權力的政府的控制。故而，作為手段與機制的民主批准程序是憲法的前提，憲法是衡量政府民主與否的標尺。批准憲法是由人民親自作出決策，而政府是否遵循憲法則涉及人民代表的民主決策問題。依照羅爾斯的二元民主理論，批准憲法體現的是一種高層次民主，而人民代表依照憲法進行決策、管理則屬一種日常民主。我們可以將這種高層次民主與日常民主作這樣的理解，無論是理論還是現實地來看，批准憲法都提供了一種高於且決定日常民主的民主樣式。日常民主是經常性的，而高層次民主不僅需要恰當的憲法時刻條件，而且要求參與決策的人數遠遠多於普通的法律、法規。彰顯高層次民主的憲法批准過程基於其立國的重大意義無疑具有了奠基民族國家民主模式的功能。這為我們從民族國家的制憲歷史中探尋其作為制度安排與手段的民主並在比較意義上展開類型化研究提供了可能性。

二、新中國憲法史中的協商民主

　　新中國成立以來，我國的憲法文本有四部，即五四憲法、七五憲法、七八憲法、八二憲法。通說認為，五四憲法屬於制憲，后三部憲法屬於修憲，由於修改范圍和幅度都比較大，所以，也被稱之為全面修憲。一般而言，修憲程序應當是制憲程序的再現，或者說修憲應當遵循制憲時刻創制的民主模式。

　　（一）五四憲法中的協商民主

　　憲法作為表征民族國家的地方性產品，其批准程序無疑帶有獨特的地方印記。五四憲法作為我國憲法史上唯一的制憲文件，其制定過程必然顯現出一種屬於中國的地域性的民主模式。在五四憲法的制定過程中，採用的最主要的民主形式是協商討論。

　　首先，從制定五四憲法的提議說起，制定五四憲法的提議雖然是中共中央提出的，但是中共中央需要先向全國政協提議召開全國和地方各級人民代表大會，制定憲法。全國政協常委會在各民主黨派展開充分協商和討論並取得一致意見的基礎上，再向中央人民政府委員會建議召開全國人民代表大會和地方各級人民代表大會以及起草選舉法和憲法。中央人民政府委員會專門討論全國政協委員會關於召開全國人民代表大會和制定憲法的建議之后，最后決定制定憲法。有了以上程序上的准備，憲法起草工作才能正式開始。

　　其次，中共中央草擬憲法初稿的整個過程也並非獨家閉門造車，憲法草案初稿共寫出了四稿。“一讀稿”一方面由中央政治局和在京的中央委員討論，同時也發給全國政協委員征求意見。“三讀稿”討論的過程中周恩來、董必武也邀請了憲法起草委員會中的非中共黨員展開過充分討論。

　　最后，當憲法草案初稿作為中共中央的建議稿交給憲法起草委員會后，憲法起草委員會環節的民主協商是最廣泛也最有深度的。主要體現在兩個方面。一是，憲法起草委員會第一次全體會議決定，將草案交由中國人民政治協商會議全國委員會，各大行政區、各省市的領導機關和各民主黨派、各人民團體的地方組織與部隊領導機關共8000多人展開討論，歷時81天，共提出了5900多條意見。﹝9﹞二是，憲法起草委員會通過召開9次全體會議的形式集中反復討論研究憲法草案初稿並最終形成憲法草案。憲法起草委員會的協商性質主要體現在它的人員組成及工作程序上，憲法起草委員會全體會議由憲法起草委員會委員33人和中央人民政府委員會委員16人及秘書長1人，副秘書長7人、法律顧問2人、語言顧問2人共計61人參加。﹝10﹞憲法起草委員會全體會議成員主要來自三個方面：中央各國家機構主要領導人﹔民主黨派主要領導人﹔著名民主人士。“這是一個由共產黨和各民主黨派、著名民主人士參加的、高層人士的委員會，這個委員會從形式上看還是具有廣泛的代表性的、民主協商性制憲機構。”﹝11﹞此外，憲法起草委員會的工作程序也處處貫穿了民主協商，憲法起草委員會的憲法草案修改稿來自於憲法起草委員會座談會小組組長聯席會議，而憲法起草委員會座談會小組組長聯席會議的憲法草案修改稿來自於17個憲法委員會小組座談會。這17個座談小組是全國政協依照各民主黨派、民主人士、工會、共青團、全國婦女聯合會、文藝教育科學界、華僑、少數民族、國家機關等為單位劃分的。據統計，全國政協17個小組的討論共進行了40多天，參加者500多人，開會260次，平均每組開會20多次，提出的意見和建議達3900多條。﹝12﹞

　　可以說，在整個五四憲法的形成過程中顯現出了一種中國特色的高層次民主模式——協商民主。正是最終草案交於投票表決之前的長期、廣泛、深入的協商討論保証了五四憲法的質量。后續修憲堅守或是拋棄這一高層次民主形式不僅會影響憲法的權威性，更直接關乎整個民族的前途及我們人民的政治命運。

　　（二）七五、七八憲法中的協商民主

　　遺憾的是五四憲法作為新中國的開國憲法並未得到有效的實施。在無序的政治運動的裹挾下五四憲法被裁剪的七零八落，七五憲法全面修改了五四憲法。憲法修改工作於1970年3月正式啟動。然而，交由第四屆全國人民代表大會第一次會議討論的憲法修改草案的形成過程缺乏廣泛而深入的民主協商。“七五憲法在修憲過程中，1954年憲法規定的修改程序沒有得到嚴格遵守，主要由中共中央直接負責整個修憲工作，連修改憲法起草委員會也是由中共中央決定成立的，沒有經過憲法程序。”﹝13﹞ 中共中央成立的修改憲法起草委員會委員共55人。其成員主要來自四個方面：中央政治局委員19人﹔中共中央政治局候補委員4人﹔各省、市、自治區黨的核心小組負責同志24人﹔工農兵代表和知識分子8人。﹝14﹞顯然，除了8名工農兵代表和知識分子代表之外，修改憲法起草委員會的成員都是中央和地方的各國家機構領導人。而且協商也主要局限於中共中央的憲法工作小組和修改憲法起草委員會內部。

　　七八憲法是對於七五憲法的全面修改。與七五憲法一樣，交由第五屆全國人民代表大會第一次會議討論的憲法修改草案的形成過程缺乏廣泛而深入的民主協商。1978年修改憲法時，沒有成立專門的修改憲法委員會，而是以中共中央政治局的全體成員直接作為修改憲法委員會的當然成員。這個修改憲法委員會共26名成員，比七五憲法修改委員會成員少31人。﹝15﹞

　　帶有“文革”印記的缺失了協商民主的兩次修憲的最終結果，從憲法文本看，簡單、粗糙，憲法幾乎成為了具文。

　　（三）八二憲法中的協商民主

　　幸在八二憲法及時全面修改了七八憲法。1981年7月18日，彭真在向中央匯報他的修憲想法時，曾提到“1978年憲法失之過簡，不如以1954年憲法為基礎好。”﹝16﹞

　　與五四憲法一樣，八二憲法制定過程中運用最多的民主形式是協商討論。首先，修改憲法和成立憲法修改委員會是協商討論的結果。中國共產黨中央委員會向第五屆全國人民代表大會第三次會議主席團提出修改憲法和成立憲法修改委員會的建議及憲法修改委員會名單（草案），經過第三次和第四次主席團會議的集中協商討論，第五屆全國人民代表大會第三次會議通過了《關於修改憲法和成立憲法修改委員會的決議》。其次，憲法修改委員會提出憲法草案的過程是體現協商討論最集中的一個環節。憲法修改委員會的工作可以分為秘書處草擬憲法草案初稿和憲法修改委員會討論修改憲法草案兩個階段。1980年9月17日到1982年2月27日憲法修改委員會第二次全體會議召開前，是憲法修改委員會秘書處草擬《中華人民共和國憲法修改草案（討論稿）》的過程，在這一階段，各省、市、自治區人大常委會，中共中央各有關部門，國務院的各部委和其他直屬機關，人民解放軍總政治部，各人民團體都召開了各種形式的座談會，廣泛地討論了1982年憲法修改問題。同時，有103名專家學者受憲法修改委員會秘書處的邀請，通過13次座談會集中深入地討論了憲法修改問題。從1982年2月27日憲法修改委員會第二次全體會議到1982年11月23日憲法修改委員會第五次全體會議屬於憲法修改委員會協商討論反復修改提出憲法草案的階段。﹝17﹞

　　與五四憲法不一樣的是，八二憲法制定過程中還專門成立了一個憲法修改委員會秘書處，由憲法修改委員會秘書處負責草擬憲法修改草案初稿，再交給憲法修改委員會討論，這一點不同於五四憲法制定過程中的中共中央起草憲法的做法。而且，八二憲法修改委員會秘書處在草擬憲法初稿時，還召集了13次專家學者座談會，這一做法不同於五四憲法起草過程中的僅局限於在全國政協、地方單位和軍事單位的領導機關中進行的屬於內部的不公開討論。此外，從八二憲法修改委員會和五四憲法起草委員會人數看，八二憲法修改委員會成員共106人，較之於五四憲法起草委員會成員33人多了73人，應當說八二憲法修改委員會四次全體會議對於憲法草案的協商討論更為深入廣泛。

　　八二憲法作為我國的現行憲法，能夠調整、指導中國政治生活及法律秩序30余年，應當說與其最初的文本形成及四次修憲（1988年、1993年、1999年、2004年）過程中能夠堅守、發展制憲帶來的高層次民主模式有直接的關聯。

三、憲法邏輯下的協商民主制度發展

　　探尋一國憲法史中的民主模式既有助於發現與民族國家開端相勾連的地方性的高層次民主，更對於如何發展這種高層次民主有所助益。

　　回溯新中國60余年的制憲與修憲史，考察分析自己憲法批准過程中不同於他者的高層次民主——協商民主的波瀾起伏，使我們有理由堅信尊重憲法批准過程中創制的民主模式即尊重憲法，拋卻這一模式即背棄憲法。因此，如何堅守並發展憲法之下的中國協商民主應當是最為重要的真正的中國民主問題。

　　如前所述，作為政治價值的民主與作為制度手段的民主是不同的，“西方早期民主的產生，主要是作為一種制度安排來解決精英之間的權力分配問題。到了發展中國家，人們往往把民主作為一種價值和權利來追求。”﹝18﹞ 作為后發展國家，中國也不例外，20世紀初期，當我們激情澎湃地從西方請進“德先生”時起，似乎把民主作為一種“人民統治”的政治價值的聲音總是蓋過了把民主作為一種“人民如何統治”的程序性的制度安排的聲音，結果我們的民主總是理性不足，激情有余﹔制度不足，變數有余﹔秩序不足，失范有余。

　　長期以來，我們漠視中西方民主觀念及道路的差異，把西方的民主問題等同於自己的問題。實際上，西方國家走過了一條從精英民主到大眾民主的民主化道路，當他們將民主作為一種政治價值向外傳播的時候，我們曾經以為那就是民主的全部了。而民主的另一面相是作為制度手段的民主模式，也唯有這一民主面相才構成比較意義上的民主模式類型化研究的前提。西方的民主模式基本以選舉民主為主。而中國的憲法批准過程型構的主要民主模式是協商民主而非選舉民主，雖然也採用了選舉民主形式。至今，我們有很多學者要麼在抽象地討論“協商民主是選舉民主的補充嗎？”要麼一味地強調“協商民主”概念從西方傳入中國有多麼的意義重大。可惜的是，前者似乎找錯了問題，“協商民主是選舉民主的補充嗎？”這類問題根本就是西方的主要民主問題而不是中國的。后者，則過多糾纏於概念，雖然“協商民主”這一概念是西方學者提出的，但經驗地看，中國的主要高層次民主就是協商民主，隻不過它需要進一步理論化、制度化。故此，我們需要破除實質民主與程序民主二分的迷信，重申自己的程序性民主模式並展開制度建構。

　　2012年11月8日，中國共產黨第十八次全國代表大會報告中明確提出“健全社會主義協商民主”。雖說這一提法在歷屆黨代會報告中尚屬首次，但也不能將之簡單解讀為是對西方“協商民主”概念的接受。從本質而言，西方的“協商民主”概念及其理論是上世紀80年代為了解決選舉民主的弊病而提出的。而中國的實質意義上的協商民主在我們的民族國家開端的制憲時刻即作為一種高層次民主而存在。應當說，十八大報告提出“健全社會主義協商民主”的目的是為了強調中國民主模式的獨特性並堅持要將中國的協商民主進一步制度化、規范化。

　　未來中國協商民主制度發展之路應當是在憲法邏輯之下的，民主與憲法的內在關聯性決定了民主是負有規范依賴性的，漠視憲法規范依賴性的民主是無常的，缺失理性的。

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