確權頒証 把權益交到農民手中

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中國農民問題的核心是土地問題。從根本上講，農村土地是農民的，農民是農村土地的主人，這是古今中外顛扑不破的真理。從歷史上看，我們黨實行正確的土地政策，農民就擁護，農業就發展，農村就繁榮﹔反之就會遭受挫折與失敗。從農業現代化建設看，其滯后不可忽視的重要原因，就是農村土地權屬不清晰，農民對農村土地沒有歸屬感，農業對年輕農民缺乏吸引力。中央決定，在堅持農村土地集體所有的前提下，開展農村土地承包經營權確權登記頒証，實現所有權、承包權、經營權“三權分置”，這為推進農村土地制度改革指明了方向。

一、農村土地承包經營權確權登記頒証意義重大

開展農村土地承包經營權確權登記頒証，是中央從深化農村改革全局出發作出的一項重大決策部署，事關廣大農民切身利益，事關鞏固農村基本經營制度，事關農村改革發展穩定全局。作為農村改革確權、賦能、搞活“三步曲”的第一步，自2009年起，中央一號文件連續7年對農村土地承包經營權確權登記頒証工作提出明確要求，2013年更是明確時間進度，要求用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒証工作，妥善解決農民承包地塊面積不准、四至不清等問題。對此項工作，中央以及國家有關部委專門下發文件、開會進行部署，這是一件非干不可、必須干好的大事，意義重大、影響深遠。

首先，這是穩定農村土地承包關系的迫切需要。中央明確提出，現有土地承包關系保持穩定並長久不變。但受歷史原因和客觀條件制約，土地承包內外部條件發生了較大變化，各地存在不少問題和矛盾。做好確權登記頒証，將為本輪土地承包到期后繼續穩定承包關系並保持長久不變奠定堅實基礎。

其次，這是發展適度規模經營的迫切需要。推動小規模、分散經營的傳統農業向適度規模經營的現代農業轉變，引導土地有序流轉是重要途徑。隻有通過確權登記頒証，明確承包地的權利歸屬，承包農戶才能放心流轉經營權，才能推動農村土地的所有權、承包權、經營權“三權分置”，從根本上消除進城農民后顧之憂。

第三，這是推進農村集體產權制度改革的迫切需要。推進農村集體產權制度改革，探索農村集體經濟有效實現形式，必須管好用好承包地這一重要的資源性資產。隻有按照歸屬清晰、權責明確、流轉順暢、保護嚴格的要求，通過確權登記頒証，建立土地承包經營權登記制度，才能真正把農戶對承包地的佔有、使用、收益等權利落到實處。

第四，這是維護農民土地權益的迫切需要。土地是農民的命根子。目前，少數地方存在征地過程中侵害農民權益、強迫農民流轉土地等問題，農民群眾反映比較強烈。搞好確權登記頒証，明確承包地歸屬，可以定分止爭、化解矛盾、維護農民合法權益，其成果還可為土地經營權流轉、抵押擔保、完善涉農補貼和征地補償提供重要依據。

二、江蘇農村土地確權的“6543”路徑

江蘇省委、省政府高度重視農村土地確權工作，按照中央要求，從2009年起在全省開展農村土地承包經營權確權登記頒証試點工作。2015年年初，江蘇省又被納入全國整省推進試點省份。總體來看，全省面上工作進展順利，已有13575個村開展了確權登記頒証工作，佔應開展確權登記頒証行政村數91%，涉及耕地面積超過4400萬畝，佔應確地面積的90%﹔重點地區整體推進，去年選定的16個整體推進縣中已有10個縣進入了登記頒証前的自查自糾，其他6個縣也陸續完成了外業測量工作﹔信息平台上線運行，省級信息應用平台建成並正常運行，13個省轄市中已有9個省轄市建立了市級信息應用平台，並實現了上下互聯互通。在推進農村土地承包經營權確權登記頒証中，江蘇省結合地方實際，探索出“6543”推進路徑。

在工作步驟上，創新提出“六步工作法”。江蘇省突出“試點先行、由點帶面”，2014年選擇16個縣整體推進，2015年全省全面推開，縣一級也遵循“典型引路、逐步推開”，重點選擇1-2個村開展試點、解剖麻雀。經過探索實踐，全省基本已經形成以“前期准備、入戶調查、測量制圖、公示審核、登記頒証、建檔入庫”為重點的“六步工作法”。前期准備，要求充分周到，包括宣傳發動、收集整理二輪承包的各種資料。入戶調查，重點對農戶的家庭承包狀況進行摸底調查，搞清人口變動情況和種植土地的權屬關系。測量制圖，普遍採取“圖解+實測”技術路線，在高分辨率的正射影像圖上進行勾畫，對無法勾畫的地塊進行實地測量，制作土地分布圖。公示審核，將調查形成的各類成果公布於眾，接受農民群眾的審核與監督，確保調查結果准確無誤。登記頒証，在各類調查成果准確無誤、責任權利明確的基礎上，縣級人民政府向農民頒發農村土地承包經營權証。建檔入庫，及時對前期工作中形成檔案資料進行歸檔整理，實現檔案資料管理的信息化、標准化和規范化。

在實際操作上，注重堅持“五項原則”。農村土地承包經營權確權登記頒証工作涉及面廣、情況復雜，在實際操作中，注重引導地方堅持“五項原則”。依法規范原則，依照法定內容和規范程序開展確權登記頒証，做到“四到戶”、“四相符”。對相關矛盾糾紛，依法綜合運用調解仲裁等途徑妥善解決。保持穩定原則，嚴禁借機違法調整和收回農戶承包地，對承包地四至范圍內的調查面積，經公示后據實確權登記給原承包農戶，不允許收回重分或留作集體機動地使用。民主協商原則，充分尊重農民意願，發揮民主協商和民主決策作用，土地調查、丈量、確權、登記等重大事項，由村民民主決策，結果必須得到農民同意，不能替農民做主，搞強行推動。“確地”為主原則，凡土地已經承包到戶的，都要確地確權到戶。對確權確股不確地的，不允許以少數服從多數的名義，強行推動農民確股。因地制宜原則，在不違反法律規定和現行政策的前提下，可以按照缺什麼補什麼的要求，因地制宜完善工作。科學把握進度，矛盾較多的地方，先調處化解矛盾，再進行確權登記頒証﹔一時無法解決的，可暫緩進行。

在組織實施上，把好“四個關鍵環節”。農村土地確權工作政策性強，涉及農民群眾的切身利益，推進中必須時間服從質量，絕不能匆匆忙忙、敷衍了事。重點把好“四關”，地塊指界關，在測量制圖過程中，充分發揮老黨員、老干部的積極作用，組織他們進行地塊指認，准確勾畫地塊的方位四至。簽字確認關，需要農民自己簽字確認環節都由農民本人簽字，本人實在無法簽字的，履行相關書面手續進行委托代簽，確保簽字確認合法有效。証書到戶關，在完善承包合同、建立登記簿的基礎上，及時向農民頒發証書，並填寫証書領取登記表，確保証書真正發放到農戶手中。成果管控關，資料收集力求全面，把二輪承包時的各種台賬、資料、合同、証書和手畫地塊示意圖都收全收齊﹔調查摸底力求詳細，認真調查共有人情況，並把農村婦女的婚姻變化作為調查的重點﹔公示審核力求嚴格，公示不少於規定時間，公示后及時發動農民群眾參與審核監督。

在組織推動上，構建“三位一體”保障機制。著重構建政策引領、資金扶持、督查推進“三位一體”的組織保障機制，為全省確權登記頒証工作順利推進創造條件。政策引領機制，省級層面先后出台《關於積極引導農村土地經營權有序流轉促進農業適度規模經營健康發展的實施意見》、《關於認真做好農村土地承包經營權登記頒証工作實施意見的通知》、《江蘇省農村土地承包經營權確權登記頒証檔案管理實施辦法》和《江蘇省農村土地承包經營權確權登記頒証成果檢查驗收實施辦法》，為確權工作提供政策依據。財政扶持機制，全省預算安排3億元，目前已下撥2億元，中央補助全部下撥到位，各地也都將這項工作經費納入地方預算，確保確權登記頒証工作不向農民收錢，不增加村級經濟負擔。督查推進機制，省、市、縣均形成了強有力的督查機制，定期對各地進展情況進行督查，了解工作進度，發現工作難點，幫助地方解決突出問題。同時，強化業務培訓。近兩年實現省、市、縣、鄉培訓全覆蓋，基層的政策素質和業務能力得到明顯提升，保障了全省試點工作順利開展。

總體上看，江蘇省的農村土地承包經營權確權登記頒証工作開局良好、進展順利、進度超過預期目標。但實際工作中也存在一些突出問題，如區域間工作進展不平衡、有的地方實際操作不夠規范、矛盾糾紛調處難度大、操作層面存在政策缺失等等。這些問題有待在以后的工作中切實加以解決。

三、明白無誤地把權益交到農民手中

農村土地承包經營權確權登記頒証工作，涉及面廣、政策性強，任務艱巨、責任重大。下一步，江蘇省將深入貫徹落實習近平總書記視察江蘇時的重要講話精神，本著“三嚴三實”的工作作風，倒排時間進度，堅持問題導向，堅持進度和質量“兩手抓”，確保試點工作平穩有序推進，明白無誤地將土地權益交到農民手中，與農民一起守住耕地保護的紅線。

一是組織成果驗收，加快實施進度。按照“兩級驗收、分級負責”的辦法，對前期整體推進的16個試點縣（市、區）進行檢查驗收，總結推廣先進經驗和成熟做法，督促不平衡地區搶抓進度、整體推進。

二是平台互聯互通，管控確權質量。在省級確權登記頒証信息應用平台基礎上，加快市縣平台建設，特別是縣級數據庫和登記業務系統建設，並實現與省級平台的有效對接，形成省市縣互聯互通的信息平台。依托平台加強對確權成果治理的管控，確保“確實權、頒鐵証”。

三是嚴格依法推進，保持社會穩定。推進確權登記頒証不可避免出現這樣那樣的問題，堅持嚴格依法辦事，周密細致做好工作，妥善調處好各類矛盾糾紛，推進確權登記平穩有序，維護農村和諧穩定。

（作者系江蘇省委常委、副省長)

（來源：行政管理改革）