構建社會信用體系的路徑探析

“信用是一種契約精神，是市場經濟的基石。社會信用體系則是市場經濟的重要制度安排，是以相對完善的信用法律、法規體系為基礎，以建立和完善信用信息共享機制為核心﹔以信用服務市場的培育和形成為動力﹔以政府強有力的信用監管作保障的國家治理機制。它的核心作用在於，記錄社會主體的信用狀況，揭示社會主體的信用優劣，警示社會主體的信用風險，並整合全社會力量褒揚誠信、懲戒失信”。[1]本文基於筆者的調查研究①探討我國現階段社會信用體系建設中遇到的難點重點問題，並進一步提出解決這些問題的應對措施。

一、社會信用體系建設中存在的問題

學術界對於什麼是社會信用體系，究竟解決什麼問題一直有著不同的看法和爭論。隨著2014年《社會信用體系建設規劃綱要(2014—2020年)》的頒布，這一爭論逐步得以明晰，其指出，社會信用體系建設既要解決社會主義市場經濟問題，更要推動社會綜合治理的發展。信用資本可以作為一種手段使人們能夠自由地參與社會資源配置，這實際上體現了一種社會公平。

然而，目前來看，推進我國社會信用體系建設的重點和難點問題仍然較多，主要包括以下五個方面：

（一）立法層面：尚無一部全國性的信用法律法規。我國尚無一部全國性的信用法律法規對信用信息的歸集和管理等進行明確規定。在信用信息歸集過程中，因缺少信用上位法的規定或受行業法律法規的限制，各地區、各部門往往不願意或不能向信用平台提供信用信息。比如：我國現有的法律體系中，沒有一部法律或法規為信用活動提供直接的依據。如何界定有效的信用數據邊界和開發採集程序權責，如何保障各部門開放共享數據，如何培育信用市場主體，如何規范信用中介機構與信用管理活動，如何界定和保護組織與自然人征信中涉及到的隱私和秘密等，都急需法律保障。再比如，征信立法工作同樣滯后。盡管我國在《合同法》、《民法通則》和《反不正當競爭法》中規定了誠信守法的法律原則，在《刑法》中規定了對詐騙等犯罪行為的處罰，但缺少與信用制度直接相關的立法，實際操作中大都按照部門規章來運行，立法層次還不夠高，很多不誠信行為如何認証沒有明確的法律法規規定，極大地制約了征信活動的開展。

（二）制度層面：部門壁壘與中央地方“條塊”分割。推動落實《社會信用體系建設規劃綱要(2014—2020年)》需要一系列具體制度的安排作為支撐。然而，目前我國社會信用體系建設中還存在諸多操作層面制度缺失的問題。比如，如何處理好“條塊”關系（主要表現為部省關系）是其中一個涉及面較廣甚至可以說具有全局性的問題。目前來看，中央與地方關系不明確，制度上難以有效銜接。中央垂直管理的單位，業務系統由國家部委統一開發建設，對省級單位不提供數據開放接口，信息無法歸集至省級信用平台。再比如，“從實際情況看，各級部門掌握的社會成員信用信息，大多在本系統、本行業內部封閉運行，數據流動性差，對其他部門和信用平台的開放程度較低，存在明顯的部門壁壘現象，社會效益得不到充分發揮”。[2]

（三）信息層面：信用信息標准和平台建設嚴重滯后。在信用信息標准建設上，由於國家還沒有制定統一的信用信息採集、歸集和分類管理標准，由各地區、各部門先行建設信用平台和出台相關標准，導致各地區、各行業的信用信息採集和信用平台建設標准各不相同，給地區間、行業間信用信息共享，以及國家信用平台歸集地方信用信息帶來很大困難。在信用平台建設上，信息的採集、整理、儲存等方面，行業分割、區域分割十分嚴重。其存在的核心問題是完整統一的社會服務需求和數據分散、行業壟斷和地方割據的供給格局之間的矛盾。

（四）市場層面：信用服務市場和機構發展緩慢。目前來看，我國社會信用的服務組織體系不夠健全，正如《社會信用體系建設規劃綱要》（2014-2020年）所指出的，“沒有形成公共信用服務機構和社會信用服務機構互為補充、信用信息基礎服務和增值服務相輔相成的多層次、全方位的信用服務組織體系” 。信用服務市場存在供需矛盾嚴重的現象。特別是在供給方面突出表現為：缺少高質量的數據，信息分散、封閉和壟斷並存的局面，造成信息資源的割裂與浪費，嚴重制約了信用服務市場的發展﹔信用服務機構結構失衡，政府相關征信機構勢力強大，商業征信機構發展落后，信用信息征集和共享機制難以真正形成，各類信用中介機構很難得到企業和個人消費者的信用數據，難以開展商業化、社會化和公正、獨立的信用管理及相關服務﹔信用服務產品單一，數量較少，且主要是一些低端產品，沒有一個增值的信用產品體系，信用產品的認可度和信用度也比較低，認可度不高。

(五)意識層面：社會的信用觀念和契約責任意識淡薄。事實上，從歷史上來看，誠實守信一直是中華民族傳統文化的重要內容和倫理規范。比如，儒家經典《論語》中就有30多處提到“信”字。然而，我們仍然無法回避目前我國社會層面面臨的較為嚴重的信用意識缺失現象。“講信用為榮、不講信用為恥”的社會氛圍還遠未形成，失信文化強勢蔓延，社會信用意識不強，社會信用觀念淡薄的現象普遍存在。我國公民誠信意識養成的主要路徑局限於宣傳誘導的說教層面。事實証明，這一路徑的作用是極為有限的，效果也不夠理想。此外，由於我國長期以來市場機制發育不健全,信用經濟發育緩慢,再加之法治化的制約環境薄弱，從而導致整個社會的信用觀念和契約責任意識都相對淡薄,社會主體也普遍缺乏守信意識和信用道德理念。

二、完善社會信用體系建設的主要路徑

（一）積極發揮政府作用，塑造政府自身誠信。政府信用是建立社會信用體系的必要前提，沒有政府自身誠信，政府就會與市場和社會形成緊張，甚至沖突的關系。因此，首先必須要積極發揮政府作用，塑造政府自身誠信。在社會信用體系的發展初期，需要政府充分發揮制度供給，政策推動和權益保護三方面的功能。[3]同時，還需要加快轉變政府職能，明晰政府權力清單、責任清單和負面清單，加大政務信息公開力度，以及確保行政權力法制化運作。基於特殊的國情和市場經濟發育水平，我國社會信用體系建設不可能完全依靠市場的推動來完成，政府主導、市場主體參與將是其基本的實現路徑，也是最為便捷、可靠的實現路徑。然而，社會信用體系建設是一個龐大復雜的系統工程，隨著體系建設工作的持續深入，涉及面越來越廣、任務越來越重、工作量越來越大，設立專門負責信用體系建設工作的管理機構和工作機構顯得非常有必要，更有利於充分謀劃推進社會信用體系建設工作。然而，目前，隻有部分省區設立了工作機構（信用中心）和管理機構（信用建設管理處），大部分省區主要由主管機構的業務處室兼信用建設的工作職能和管理職能，導致推動力度和效果受到一定制約。建議國家在社會信用體系建設機構設立和人員編制上予以支持。

（二）構建社會信用法律法規體系。“不對稱信息理論”揭示了人類在面對“內生性”和“外生性”兩種不對稱信息狀態時，必然會導致市場秩序的紊亂，效率的低下，深刻影響人類社會的正常生活。構建社會信用法律法規體系的主要目的就是要解決這種信息不對稱的狀態，建立制度化的信息傳遞機制。因此，完備的法律法規是社會信用健康發展的根本。針對我國目前法律層面的現實困難，應當將為立法創造條件和推動立法納入國家社會信用體系建設主管部門和部際聯席會議的重要工作任務，結合社會信用制度建設中信用信息開放、信用產品使用、市場信用監管及信用服務機構監管等各方面工作開展的實際需要，進一步加強立法規劃、組織、協調和研究工作，提出法律框架，明確重要事項，打好基礎，強力推進立法進程。國家層面應加快推進信用立法工作，使信用信息採集、歸集、交換、共享，以及信息安全和信息主體權益保護等有法可依。同時，在相關立法過程中還必須要注意協調好多元主體之間的利益關系，立法進程中必須突出強調程序的科學化和民主化，應當採用立法聽証會、座談會和論証會等相關方式，確保各相關利益主體能夠充分表達意見。[4]最后，建立健全信用法律法規體系，也可以對失信行為進行明確界定，同時從法律上明確監管責任，確保信用執法有法可依。

（三）搭建信用體系運轉平台。搭建平台必須要規劃設計全國統一的社會信用信息共享交換平台，打破部門和行業壁壘，破解條塊分割的局面。首先要明確平台建設的總體定位，明確提供三種信息基礎服務：建設覆蓋全部信用主體的全國統一的基礎信用數據庫，通過各級窗口面向社會提供基礎服務﹔建設信用基礎數據庫，依法強制為各級政府部門基於信用信息開展市場監管提供公共基礎數據服務﹔提供公共的技術支撐，支持政務部門間開展共享交換和協同互通。

其次，信用信息標准的制定應綜合考慮採集的可操作性和信用信息應用的需求。信用標准體系的總體構架應包括“信用基礎標准分體系、信用信息技術標准分體系、信用產品標准分體系、信用服務標准分體系和信用管理標准分體系”等五個部分。[5]准確定義好信用信息標准，是社會信用體系建設的重要基礎工作，要從核心指標起步，從可明確標准的指標起步。隻有明確標准，才能使各個部門准確定位需要共享的信用信息目錄，使信源單位消除信息共享的顧慮，使信用信息的歸集和使用逐步納入正軌。

再次，平台建設方面需要統籌協調，共建共享。出台統一的建設標准、統一的信息歸集目錄等，使地方平台建設與國家平台建設相互銜接，國家平台提供統一的基礎服務，行業平台提供專業的行業服務，區域平台提供綜合性的區域服務，形成三位一體的格局，為實現全國公共信用信息的交換共享打下良好的基礎。“在信息整合過程中，要充分利用協同理論，從宏觀層面或縱向來看，國家各有關部門的信用信息要實現共享;從區域層面或橫向來看，地方政府主導建立的信用信息系統要不斷向全國范圍拓展融合”。[6]建議國家部委依托國家各項重大信息化工程，統一信用信息數據標准，整合行業內信用信息資源，與國家信用平台互聯互通，並通過省級部門實現與省級信用平台對接。

（四）發展信用服務市場。信用是市場經濟高效運行的潤滑劑，既有市場屬性、又有公共產品屬性，必須發揮好政府和市場的雙重作用，加快征信服務市場的發展，推動社會信用產業多元化發展。一是強化扶持政策。把信用服務產業納入國家重點扶持的產業目錄﹔建立開放公共信用信息的資格審查制度，依托公共信用信息平台，向符合開放條件、信譽良好的信用服務機構開通公共信用信息獲取渠道。二是優化產業結構。支持信用咨詢、信用評估、信用擔保和信用保險等信用服務業發展，形成信用產業集聚效益。三是政府要帶頭把信用信息應用嵌入行政管理和公共服務各領域，並向市場和社會購買信用服務。政府要通過公開信用信息、購買信用服務、引導市場主體應用信用產品、營造公平競爭環境等方式，大力培育和發展信用服務機構，支持信用服務機構開發、創新信用產品，為社會提供專業信用服務。完善信用服務市場監管體系，提升信用服務行業市場公信力和社會影響力。從長期來看，圍繞信用市場需求，提供多層次多元化的信用產品和信用服務，必須依靠獨立的第三方信用服務企業。這類企業主要包括企業信用信息公司、信用評級公司、信用評估公司、信用咨詢管理公司、信用擔保公司、信用保險、商業保理等等。要把信用服務業作為現代服務業的重要組成部分，列入各級服務業引導資金的支持領域，大力培育發展。四是大力發展信用需求市場。通過強化需求市場來倒逼供給層面的改革，以實現需求促進供給機構在出台政策，發展市場，收集信息等方面的緊迫性。五是培養信用體系建設專業人才。建立信用管理職業培訓與專業考評制度，推廣信用管理職業資格培訓。六是加大與國際征信機構的合作，積極參與國際的一些評級和一些標准的制定，擴大話語權。

（五）健全失信懲戒機制。失信懲戒是社會信用體系建設的重要保障，是建設信用體系提高社會治理能力和創新經濟社會管理手段的根本途徑。失信懲罰機制更具有針對性和可操作性,它是維系現有信用關系的准則和信用缺失治理的核心。完善失信懲戒機制需要一系列的措施作為支撐。比如，需要建立失信測評機制，合理測量失信程度﹔建立責任追究機制，通過加大失信行為的失信成本，使失信者意識到失信成本要遠遠高於失信收益，使其不敢失信，更不想失信﹔建立守信激勵機制，鼓勵守信誠信的行為。[7]在建設失信懲戒機制中特別要重視聯合懲戒標准的制定，實現多部門跨區域的失信懲罰活動。然而，在實際當中實施聯合懲戒缺乏相關依據和統一的懲戒標准，聯合懲戒存在一定的法律風險。建議國家制定相對統一的聯合懲戒制度和懲戒標准。

此外，還需要落實信用統一代碼制度。研究制定公民統一社會信用代碼管理辦法。對公民社會信用代碼的法律地位、涵蓋范圍、管理主體、編碼規則、變更更正、推廣應用以及法律責任等，做出明確規定，並向社會公布。[8]把統一社會信用代碼作為法人信用記錄的唯一信用標識﹔把身份証號作為個人信用記錄的唯一標示。探索建立全國公民社會信用代碼信息管理系統，統一管理維護和應用服務。最后，還要增加信用體驗。充分利用大數據、雲計算等手段探索擴展公共信用信息平台的互動功能，開發信用監督取証功能，幫助社會公眾實時有效採集上傳圖片、音頻、視頻等全媒體的信用舉報信息，完善社會公眾監督。

（六）強化誠信文化建設。加強誠信文化建設，重點在於營造誠實守信的社會信用意識。加強誠信文化建設，既是社會主義核心價值體系建設的重要內容，又是引領社會成員誠信自律、提升社會成員道德素養的重要途徑。目前來講，誠信教育和誠信文化的建設中存在的問題具有社會的普遍性，涉及到多個領域，需要用新的綜合性的解決思路。[9]一是要有強制性，加強誠信教育和誠信文化建設，首先要完善法治，提高懲戒的力度。不能光靠道德規范的約束，要強化黑名單制度，統一標准。在推進法治社會的大背景下，建設和完善社會信用體制，切實落實信用監督和信用處罰機制。通過這一體制來規范人們的信用行為，形成信用習慣，最終養成信用意識，使誠實守信成為中國公民素質的構成部分。[10]二是發揮典型的示范引領作用。通過樹立典型，實行公民和企業信用積分制，以有形的正能量和鮮活的價值觀感召全社會。三是發揮媒體的正面引導和宣傳作用。比如積極配合“信用中國”網站建設，籌劃開展“信用地方周”活動，集中展示本地近年來社會信用體系建設工作成就，宣傳誠信典型，曝光失信黑名單。四是重塑現代誠信理念，增強全民信用意識。大力普及信用知識，開展誠信主題活動，營造“守信者榮、失信者恥、無信者憂”的氛圍，使誠信意識深植人心，形成全民自覺遵紀守法、誠實守信的良好社會風尚。[11]

（作者系國家行政學院政治學教研部副教授）

（來源：行政管理改革）

參考文獻

[1]《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》，國發〔2014〕21號.

[2]譚桔華.我國社會信用體系建設存在的問題與對策探討[J].湖南行政學院學報,2014,4.

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[11]吳晶妹.社會信用體系建設是時代所需[J].征信，2015，2.