程琥
黨的十八屆三中、四中、五中全會分別對“加快建設法治政府”進行部署，並明確提出2020年“法治政府基本建成”的目標要求。近日，中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）（下稱《綱要》）明確提出：“完善行政組織和行政程序法律制度，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。”行政程序是行政管理中的一項基礎性工作，行政程序法治在法治政府建設中將發揮基礎性、關鍵性作用，因此有必要大力推進行政程序法治建設。
行政程序法治功能不應小覷
行政程序是行政行為所經歷的順序、步驟和時限以及所採取的方式。依法行政不僅要求行政機關實施行政行為在內容上合法，而且要求其在程序上也要合法。行政程序法治是行政程序規范化、制度化、法治化而形成的制度體系。行政程序法治是國家治理體系的重要組成部分，在國家治理現代化中發揮重要功能。
規制權力。行政權力不能任性，經由行政程序實現對行政權力的規制是法治政府建設最具基礎性、預防性的一項功能，可以有效防止行政權力濫用。歷史經驗表明，任何一種權力都有自我擴張的特點和被濫用的可能，為了防止權力的濫用，就必須建立健全監督制約機制，這是法治國家的重要標志。作為公權力的行政權，其本身特性決定了必須對其進行規制，其中一項基礎性的制度設計就是通過制定一系列的行政程序規范，把行政權力行使限定在法定程序和正當程序的限度內。
保障權利。行政權力不僅與公民權利之間的強度差異懸殊，而且非常容易直接影響甚至侵害公民權利。公民權利受到行政權力的不法侵害或不公平對待，是行政糾紛發生的重要誘因。在執法實踐中，有的行政機關不遵守程序規定，辦事程序粗糙，任意減省法定程序，導致行政權力侵犯公民權利的現象時有發生。有一套成熟定型的行政程序制度可以封堵行政行為違法的缺口，能夠有效降低行政行為違法的幾率，這也恰恰有助於保障公民權利。
促進民主。行政決策、行政許可、行政處罰、行政征收、行政收費等行政權力在行使時，都有聽取行政相對人或者社會公眾意見的程序要求。行政程序法治的民主化功能在於保障行政相對人或者社會公眾都有參與行政程序的機會和權利，提出自己的主張，陳明自己的理由，行政機關作出的行政決策或者其他行政決定也就能得到行政相對人和社會公眾的理解、支持和配合。
提高效率。行政程序通過事先設定行政權力行使的順序、步驟、方式、時限，有助於行政權力的高效行使。有些程序制度要求行政決定作出前應當履行公告、聽取意見、聽証等程序性職責，看似影響效率，實際上這些程序規定通過事先聽取意見，預防矛盾糾紛產生，有助於提高執行效率。因此，應當避免個別行政機關在特殊情況下以提高行政效率為由違法行政，或者以剝奪相對人應享有的程序正義為代價片面追求行政目標。
行政程序違法的具體表現形式
當前行政程序違法在行政違法的比重中佔比較高。具體表現在程序意識淡薄，重實體，輕程序，甚至認為按程序辦事麻煩，影響效率，增加執法成本。在具體辦案中，對執法依據、定性准確、証據確鑿比較重視，而對行政執法程序重視不夠，導致行政程序違法不斷。
違反法定步驟。為了保証行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費等行政行為依法依程序行使，法律對行使權力的步驟、順序作出明確規定。行政機關隻要省略任一步驟、顛倒先后順序，都會導致程序違法。比如，行政機關在拆除違法建設時，應當在當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關可以依法強制拆除，如果行政機關在期限未屆滿的情形下強制拆除的，屬於拆除程序違法。
違反法定順序。行政行為的作出有先后順序要求，“先取証后裁決”是行政法的一項基本原則，任何行政行為的作出必須基於清楚事實和充分証據。如果行政機關作出行政決定前沒有經過調查取証程序，在行政決定作出之后為了印証行政決定的合法性去調查取証的，此時收集的証據不具有法律效力，也違反了法定程序要求。
違反法定期限。超出法定期限，又被稱之為“遲到”的行政行為，實踐中大量行政不作為大多表現為行政機關沒有在法定期限內作出行政行為。對於超期行政行為，應認定程序違法。
違反法定方式。法律對行政行為方式、送達方式作出規定，比如行政機關送達行政文書應當按照《民事訴訟法》規定方式進行送達，可以採取直接送達、委托送達、郵寄送達、留置送達。如果上述方式仍然不能進行送達，可以採取公告送達方式。實踐中，如果行政機關在未採取其他方式送達的情況下，直接採取公告送達方式則屬於程序違法或者不當。
違反告知程序。告知程序有助於保障當事人以及社會公眾的知情權、參與權、表達權和監督權。違反告知程序主要集中在該告知的沒有告知，或者告知不全面。比如，行政機關在作出責令停產停業、吊銷許可証或者較大數額罰款等行政處罰前，未依照告知當事人有要求舉行聽証的權利的，行政處罰程序違法。
混淆程序適用條件。行政機關容易混淆簡易程序和一般程序適用條件。簡易程序僅僅是程序形式的合並，並非對當事人程序權利的全面減並。在實踐中混淆簡易程序和一般程序的適用條件，混用簡易程序和一般程序容易侵犯當事人和公眾的程序權利。
違反正當程序要求。行政機關在執法中除遵守法律、法規、規章規定的程序外，還應當遵守正當程序要求。比如，盡管有時相關法律規范沒有對行政程序作出規定，此時行政決策、行政執行、行政監督等行政活動也應當符合正當程序要求，充分保障當事人表達意見、陳述主張、申辯理等程序權利，否則屬於違反正當程序要求。
推進行政程序法治建設的基本思路
行政程序法治屬於法治政府建設的基礎性、源頭性工作，對法治政府建設的影響也極為深遠，因此應當加快推進行政程序法治建設步伐。
制定行政程序法以及地方行政程序立法。制定行政程序法是法治國家的基本做法，讓行政權在行政程序下運行於法有據。我國長期以來有重實體、輕程序的傳統，因此在我國推進法治政府建設中，更應當高度重視制定行政程序法。同時，積極推進地方行政程序立法。在2008年湖南省政府率先在全國制定發布《湖南省行政程序規定》后，山東、寧夏、汕頭、西安等省、自治區、市政府相繼出台地方《行政程序規定》。今后，要進一步加大地方行政程序立法的力度。
鼓勵地方探索實踐行政程序法治建設。中共中央、國務院印發的《綱要》對完善行政程序法律制度、完善重大行政決策程序制度、完善行政執法程序等方面提出明確要求。各地方、各部門要抓緊制定《綱要》的配套落實措施，全面貫徹落實部署要求，確保《綱要》得到全面正確執行，形成有利於全面建設法治政府、規范行政程序的制度環境。
確保行政程序法律制度嚴格執行。注重把握行政程序主體、重大行政決策程序、規范性文件制定程序、行政執法程序、特別行為程序、監督和責任追究等程序性要求，將行政活動全部納入行政程序法治軌道，絕不允許為達到執法目的任意減省行政程序的剛性約束，走“綠色通道”和“快行線”。
嚴格司法審查標准倒逼行政程序適用的自覺性。新《行政訴訟法》規定，行政行為程序輕微違法，但對原告權利不產生實際影響的，人民法院判決確認違法，但不撤銷行政行為。該項規定明顯提高了行政程序的法律地位，今后人民法院針對行政程序輕微違法情形，不再以程序瑕疵作出駁回原告訴訟請求的判決，而應當判決行政機關敗訴，從而倒逼行政機關更加重視行政程序運用的完整性、准確性和嚴肅性，進一步抑制“重實體、輕程序”的錯誤傾向。
