城鄉結合部如何推進綠色發展

摘要：黨的十八屆五中全會指出，綠色是永續發展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現。作為城市臟亂差的代名詞的城市城鄉結合部，如何強化環保工作，推進綠色發展呢？成都市武侯區機投橋街道進行了有益探索與實踐，成效明顯。一是找准制約綠色發展的主要問題﹔二是構建綠色發展的保障體系﹔三是推行多層次立體化的綠色環保網格化管理﹔四是借力大數據強化綠色環保管理﹔五是強化綠色環保巡查監督﹔六是大力開展綠色環保宣傳教育﹔七是強化綠色環保制度建設。

關鍵詞：城鄉結合部﹔綠色發展﹔成都市武侯區機投橋街道﹔調研報告。

黨的十八屆五中全會提出“綠色發展”等五大新理念，並指出：”綠色是永續發展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現“。“加大環境治理力度，以提高環境質量為核心，實行最嚴格的環境保護制度”。城市城鄉結合部，一致被認為是城市臟亂差的代名詞，被稱為“都市裡的村庄”的特殊社區，土地開發支離破碎，原有的道路、水系等被打亂，垃圾成堆，排水不暢，違章搭建十分嚴重，環境衛生惡化，居住人員成分復雜，社會治安較差，等等，那麼，城鄉結合部如何強化環保工作，推進綠色發展呢？近期我們課題組深入到成都市武侯區機投橋街道辦進行了調研。

武侯區機投橋街道地處成都市西三環內外側，屬於城郊結合部。轄區內總面積6.6平方公裡，8個社區，總人口11萬，其中常住人口3.2萬、流動人口8.1萬，轄區內不規范交通道路多、小企業多、小商鋪多、外來人口多等“四多”現象，生態環境狀況復雜，制約了經濟社會發展。如何改變這一現象，街道黨工委和辦事處領導班子，近年來認真貫徹落實生態文明建設總體要求和新環保法，特別是認真貫徹落實十八屆五中全會提出的“綠色發展”新理念，大力開展轄區環境保護工作，成效明顯。2015年，街道辦主動適應環保工作新常態，以建立“環保科”作為組織保障為抓手，以“加強監督、改善環境”為目標，著力解決環境監管“最后一公裡”問題，在“基層環保組織網格建設”、“污染源普查及建檔”、“污染源日常巡查”、“環境應急處置”、“信訪投訴處理”、“環保宣傳教育”等五個方面積極探索，努力推進綠色發展。2015年10月27日，全區基層環保組織機構建設工作現場會在該街道召開，與會人員對該街道加強環保工作組織建設、積極探索建立三級網格化環境監管體系的做法給予了充分肯定。其主要做法和經驗是：

一、找准制約綠色發展的主要問題

隻有找准問題，才能對症症下藥，促進問題解決。調查研究是找准問題的基本方法。隻有通過調研，才能找准制約綠色發展的問題。機投橋街道黨工委和辦事處領導認識到，要改變轄區內生態環境污染問題，推進綠色發展，首先要深入調查研究，找准問題和原因。決定成立調研組，對轄區內生態環境進行深入調查研究。通過調研分析，轄區內生態環境在在四大問題：一是環保基礎設施建設推進較慢，城鄉環境面貌總體偏落后。轄區內購地建房、小城鎮房、村民院落農房及各類在建、拆遷工地和待利用地塊較多，基礎設施薄弱、道路縱橫交錯、城市化步伐偏慢、現代產業缺乏，特別是距場鎮和交通主干道較遠的區域，基礎設施更為落后，一些污染源難集中收集處理，部分區域的城鄉環境面貌總體偏落后。二是污染源分布廣、數量大、隱蔽性較強。據調研統計，截止目前，街道共有各類在建、待建地塊21個，河渠12條（段），工業污染源29個，涉及家具、印刷、混凝土攪拌站、物流倉庫、加油站、儀表制造，金屬、玻璃、塑料、模具類加工等行業﹔生活類污染源涉及餐飲住宿400余家，工程機械汽修、洗車場150余家，廢品收購站20個，醫院（診所）47家，美容洗浴等其它污染源50余家，尤其是汽車維修、洗車場數量近兩年來增長較快，成為轄區最主要的污染源之一。另外，部分污染源隱藏於院落樓棟和城鄉環境偏僻落后區域，具有隱蔽性。三是環境污染問題較多，環保工作壓力較大。轄區內小規模生產加工作坊、小汽修、小餐飲等污染源數量較多，治理難度大，加之部分業主的環保法規意識淡薄，導致轄區內粉塵污染、揚塵污染、水體污染、廢氣污染、固體（危險）廢物存儲處置、各類噪音擾民等環境問題壓力不斷加大，尤其是家具、模具、汽修類噴漆污染和小餐飲油煙擾民、小作坊機器切割、KTV及廣場舞等各類噪音問題群眾反映強烈，成為信訪投訴的熱點問題之一。四是環保人才缺乏，難以適應新形勢發展需要。表現為：環保人員的環保專業知識和環保法規知識欠缺﹔工作上存在畏難情緒，工作方法缺乏創新與規范﹔監督作用發揮不夠，防污治污力度有待增強等。這些問題極大阻礙了轄區綠色發展，成為制約轄區經濟社會發展的主要原因。

二、構建綠色發展的保障體系

隨著人類對環境認識的深入，環境是資源的觀點，越來越為人們所接受。空氣、水、土壤、礦產資源等，都是社會的自然財富和發展生產的物質基礎，構成了生產力的要素。保護環境，保護環境資源，關系到人類社會的生存，也關系到國民經濟持續健康的發展。推進綠色發展，加強環境保護是一項系統工程，涉及經、社會、文化等諸多方面，必須建立組織機構、人才隊伍、專項經費等保障體系。機投橋街道針對調研找出的問題，構建立了“六個落實到位”的環保工作保障體系，即：成立環保科，配備環保專職工作人員4名，安排辦公室2間，安排環保工作經費10萬元，配置了環保工作設備，制定了工作職責和工作流程等規章制度，構建了“組織機構”、“專職人員”、“辦公場所”、“工作經費”、“環保設備”和“規章制度”等“六個落實”環保工作體系。並加強專職環保人員的業務培訓，使其熟練掌握執法記錄儀、攝像機、照相機、噪音測試儀等環保專業儀器設備使用方法，有力保障了街道環保工作規范有序開展。街道環保科成立以來，摸清了轄區污染源，建立了污染源巡查與處置上報機制，並發揮了四個作用：發揮了基層環保機構監管污染源的“先鋒”和“偵察”作用﹔利用熟悉本地情況、快捷到達現場的優勢，快速有效處置環保信訪投訴和突發環境事件，發揮了維護群眾合法權益、促進社會和諧的作用﹔開展切合實際的環保宣傳教育活動，發揮了深化基層環保教育、增強公眾環保法制觀念和環保知識的作用﹔強化企業的環保意識，促使企業將環保工作與安全生產等重點工作同等重視、一同部署、共抓落實，發揮了聯防聯控作用。

三、推行多層次立體化的環保網格化管理

網格化管理就是根據地理布局、屬地管理、現狀管理等原則，將管轄地域劃分成若干網格狀的單元，並對每一網格實施全方位、動態化管理，它是一種數字化管理新模式。網格化管理，直接表現為管理單元的細化，是精細化管理方式的具體運用，實質是針對現行管理制度弊端，開展的一次行政管理和社會管理的機制創新，是按照創新行政管理方式，推進人、財、物、權、責全面下沉，強化基層基礎建設的制度再造。這一創新的模式是依托現代網絡信息技術建立的一套精細、准確、規范的綜合管理服務系統，政府通過這一系統整合政務資源，為轄區內的居民提供主動、高效、有針對性的服務，從而提高公共管理、綜合服務的效率。機投橋街道按照網格化管理要求，建立了三級環保管理體系，制定了《機投橋街道建立網格化環保監管體系實施方案》，建立了街辦——社區——網格員三級管理體系。街辦為一級網格，責任主體為街道辦事處，環保科、安監、城管、食藥監、投促中心等相關科室為網格成員，環保科負責街道環保日常工作。各社區為二級網格，責任主體為社區居委會，設置環保員負責社區環保日常工作。根據社區人口戶數、院落性質、區域現狀面貌等因素，結合社區兩委成員人數，將每個社區劃分為3至6個網格區，由社區兩委成員包片聯系。每個網格區內的自治院落、物管小區、駐區單位和企業為網格單元，設置網格員，由社區社會組織，院落樓棟的黨小組、居民小組、物管負責人以及駐區單位和企業聯絡人擔任。環保網格員向社區環保員、街道環保科反映報告環境問題，包網格社區兩委成員協助社區環保員開展環保工作。目前8個社區共劃分36個網格區、設置86名網格員。同時轄區環衛公司、綜合執法隊員參與網格巡查，發現環境問題及時報告。制定了三級網格職責，制定了巡查報告、協助調查處理、環保宣傳等職責。通過以會代訓、發放學習資料、協助現場環境監察等形式，開展了對社區環保員和環保網格員的培訓。通過建立三級管理體系，不僅在轄區形成了橫到邊、縱到底、全覆蓋的基層環保監督管理網絡，消除了環境監管“盲區”，而且彌補了上級環保部門監管區域大、力量薄弱的不足，實現了環保工作重心下沉、監管前移。

四、借力大數據強化綠色環保管理

黨的十八屆五中全會提出實施大數據戰略，為推進綠色發展提供了技術支撐。加強環保數據收集、管理等工作，是實施大數據的前提和基礎工作，是推進生態環境保護和綠色發展的關鍵與保障。機投橋街道主要從三個方面加強環保基礎數據工作：一是調研摸底，獲得污染源數據。主要採取三種方式獲得數據：其一，通過完成上級環保部門組織的各項污染源（環境安全風險）專項調查獲得原始數據﹔其二，通過街辦、社區、網格三級網格的日常巡查獲得數據﹔其三，通過信訪投訴調查獲得數據。通過逐一排查轄區各院落、各道路，尤其是那些分布零散、隱藏於院落樓棟和城鄉環境偏僻落后區域的污染源，為加強環境污染治理和日常監督管理奠定了堅實基礎。二是建好污染源數據台帳。建立了完整、清晰、准確、分類、動態的污染源數據台帳。完整，即要求轄區污染源摸排無一遺漏﹔清晰准確，即要求准確掌握各污染源環評辦理、污染防治設施運行、存在的環境問題等相關的具體情況﹔分類，即按照工業企業（生產、加工、作坊）、餐飲酒店、汽修洗車場、廢品收購站、醫院診所、其他污染源6大類分門別類建立台帳﹔動態，即根據變化情況隨時調整更新污染源檔案，做到“兩清”（污染源增減清、同一污染源事項變更清）。同時，編制轄區主要污染源分布圖，對污染源的分布基本上做到了“一目了然”。三是運用數據信息強化管理。將污染源劃分為重點污染源和一般污染源，實行分層按級管理。一是把工業企業（生產、加工、作坊），規模較大的工程機械、汽修店、洗車場，大型酒店、餐館，綜合性醫院，以及環境問題相對突出或受到群眾兩次以上投訴的排污單位列為重點污染源，實行重點和動態管理，目前已有44家排污單位被列為重點污染源重點監管﹔二是對重點污染源在日常巡查報告處置、建立“一企一檔”等方面實行更加嚴格的管理，起到了以點代面、重點解決問題的作用。

五、強化綠色環保巡查監督

環保工作具有社會性、技術性、綜合性、復雜性、動態性等特點，必須強化環保巡查監督，高度重視重視日常管理。機投橋街道一是建立完善巡查機制。制定了《機投橋街道污染源巡查工作暫行辦法》和年度巡查方案。明確巡查人員范圍，即括街辦、社區、網格三級管理體系以及環衛公司和綜合執法隊員﹔明確巡查職責，要求社區環保員和環保網格員發現問題及時上報﹔明確巡查對象，即重點污染源和一般污染源以及河道、各類地塊等﹔明確巡查時間，規定重點污染源每半月巡查一次，每月對轄區污染源全面巡查一次﹔明確巡查方法，強化對《成都市鄉鎮環境保護現場巡查工作指南》“問、望、看、聞、聽、查、走、訪”巡查方法的學習與交流，積累現場監察管理經驗。二是做好巡查結果運用。認真規范填寫巡查記錄，及時掌握排污單位現狀，主動發現問題，補充完善污染源台帳，重點做好現場簡易處置和重大事項報告。對一般環境問題，通過口頭告知或下達《環保違法行為告知書》予以警告，提出整改要求，並定期回訪復查整改情況﹔對環境問題較嚴重或不配合整改的排污單位，及時上報街道辦事處、區環保局進行綜合執法解決，2015年已下達《環保違法行為告知書》32份，日常巡查新排查污染源70余家，及時督促160余家排污單位整改了發生的污染問題。

六、大力開展綠色環保宣傳教育

面對環境保護的新形勢、新任務,基層環保部門需要創新思路,主動作為,大力開展環境保護宣傳教育工作。一是要突出重點,把握環保宣教工作的主動性。要是圍繞黨中央、國務院關於環境保護工作的決策部署,圍繞建設生態文明、推進綠色發展等重點、熱點開展宣教,深化對環保的認識﹔要圍繞環境法律法規開展宣教工作，著力開展地方性環保法規宣傳教育工作,提高公眾環保法治觀念﹔要圍繞環保專項檢查活動開展宣教,曝光一些違法排污案例,增強環境法律法規的威懾力。二是利用媒體,有效引導社會輿論。要充分利用電視台、政府網站、社區板報櫥窗、宣傳手冊等,深入報道環境保護取得的進展和成就,擴大報道深度,回應群眾環保訴求,大力營造全社會關心支持環保工作的良好氛圍。對區域內突發的環境事件第一時間准確發布信息,澄清事實,疏導民情,有效引導社會輿論,唱響主旋律,打好主動仗。三是要創新形式,擴大宣教覆蓋面。街道處於環保系統的最基層,直接面對廣大群眾與企業，要積極組織開展環保宣教進學校、進社區,進一步增強廣大市民和青少年的環保意識。四是結合環境執法和污染糾紛調處,把執法和矛盾調解活動作為生動的環境宣教課堂,增強企業的社會責任和環境意識。機投橋街道堅持服務企業，幫助整改環境問題。首先，高度抓好企業環保宣傳教育。針對轄區小規模生產加工企業、小作坊和汽修、洗車場、廢品收購站等污染源多的特點，編印行業環保規范要求、環境違法案件選編﹔大力宣傳新環保法，組織轄區各排污單位進行新環保法專題培訓﹔統一印制排污標識提供給各排污單位，為部分重點排污單位統一設置了環保宣傳欄。其次，出謀劃策促進企業整改。在維護法律法規嚴肅性的前提下，積極主動為企業出謀劃策，指導企業制定整改方案，必要時到現場指導施工整改，促進問題解決。第三，抓好信訪投訴處理，維護群眾合法權益。制定了《機投橋街道環保信訪投訴辦理工作規定》，充分發揮街辦、社區、網格三級網格熟悉本地情況優勢，快速有效處置信訪投訴﹔建立信訪投訴台帳，著力解決受到反復投訴的環境問題。對無力解決或不在環保職責范圍內的事項，做好政策解釋和情況上報，積極爭取群眾的理解與支持。2015年以來，街道共受理各類環保信訪82件（次），涉及排污單位（點位）61家，其中受到2次以上反復投訴的排污單位（點位）8家，信訪總量同比往年下降12%。通過區環保局和街辦的共同努力，解決了半邊街塑料加工作坊廢氣污染、武青東四路火鍋店炒料油煙擾民等一些群眾反復投訴的問題。第四，加強自身環保專業知識、法律、法規、規章和環境監察現場學習，提高了處理環境問題的針對性和成功率。

七、強化綠色環保制度體系建設

“實行最嚴格的環境保護制度”是黨的十八屆五中全會關於綠色發展提出的新要求。因此，要強化環保制度體系建設，加大環境治理力度，推進環境質量改善。一是要建立覆蓋所有固定污染源的企業排放許可証制度，改革環保境影響評價等有關管理制度，形成簡便高效、運行順暢、有效銜接的管理制度體系。二是要建立污染防治區域聯動機制，實行統一規劃、統一標准、統一執法、統一監測、統一環評的 “五統一”環保運行機制，提高環境治理的有效性和整體性。三是要健全環境保護的市場體系，向社會開放部分環境監測項目，引入社會力量參與治理環境污染。四是要建立健全用水權、用能權、碳排放權、排污權初始分配制度和交易市場。五是要大力推廣綠色信貸，支持設立綠色發展基金。六是要建立健全環保指標評價考核體系和責任追究制度，研究建立綠色發展指標體系，制定生態文明建設與綠色發展等績效考核目標和評價考核辦法，完善生態補償機制。七是逐步建立地方領導人員自然資源資產離任審計制度，對造成生態環境損害的企業，探索建立賠償制度。對在生態環境保護中失職、瀆職的基層黨政領導和工作人員，實行嚴格的責任追究制度。機投橋街道環保工作取得成效的重要經驗之一就是強化環保制度體系建設，街道辦緊緊圍繞“基層環保組織機構建設”、“污染源日常巡查”等五個方面的工作內容，結合轄區實際，建立了更加規范和行之有效的工作制度、工作流程，先后制定了《機投橋街道污染源台賬管理工作規定》、《機投橋街道污染源日常巡查暫行辦法》、《機投橋街道環境應急預案》、《機投橋街道環保信訪投訴辦理工作規定》等工作制度，並狠抓落實，確保基層環保工作和綠色發展規范有序推進。

[課題組組長：薛成有 課題組成員：姚強、余科、馬歡琪、趙汝周（執筆）]