推進“十三五”時期社區建設的三個著力點

國家從“十一五”時期開始制定社區服務體系專項規劃並側重城市社區，“十二五”時期則從城市社區拓展到城鄉社區統籌發展。從內容上看，這兩個時期的規劃都側重公共服務體系建設。經過近十年的實踐探索，社區基本公共服務體系建設工作成效顯著。

目前，“十三五”規劃正在編制中，其中“十三五”社區服務體系規劃的編制須著眼於以下幾個問題。當前社區建設的問題一是在一些社區已經開展了社區服務，但與居民的需求對接還需進一步完善，例如社區養老服務體系亟待建設、社區矯正服務亟待探索、居委會需要進一步履行職能、小區停車難問題成為熱點等。二是過去30多年建設了大量小區，由開發商承攬的物業管理，由於自身定位和服務水平等原因，經常出現物業與居民之間的沖突，存在社會穩定隱患。三是住房商品化使居民更加關注自己住房的價值和生活環境質量的提升，居委會忙於上級交辦的事務無暇關注居民的多元需求，如何通過居民自身治理實現社區治理就成為一個新的課題。

著眼於現實問題，“十三五”社區服務體系規劃應緊緊圍繞依法治國，全面正確履行政府職能和社會治理體制創新，推進社區自治，完善社區服務體系和培育社區社會組織，處理好法治和自治、政府與社會、治理與培育的關系，並將其作為推進“十三五”時期社區建設工作的三個著力點。

緊緊圍繞依法治國推進社區自治，正確處理法治和自治的關系

（一）要相信社區居民能夠依法管理好社區事務。一是治理好社區必須依靠社區居民。依照《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，社區實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。二是社區建設既是自治過程，也是法治過程。自治過程，就是要給居民更大的空間參與自治，處理好自身事務。而法治過程，居民要守法，地方和基層政府要依法把本該屬於居民的權力還給居民，指導居民用好法律，在法律的框架內自治。據調查，近年來，北京市大興區倡導居民參與社區治理，不斷完善“參與式”治理模式，目前，全區已經有13個老舊小區成立自管會，自我管理工作良性運行。西城區積極探索“社區服務+物業管理+居民自治模式”，成立社區自管會，孵化“自我服務、自我管理、自我監督”的自治服務組織，引導社區全體居民參與社區治理。三是社區機制的形成有一個過程，它需要個人堅守對集體的責任、完善的制度和健全的機構。每個人堅守社會規范，把日常的小事做好，才會逐漸把社會和國家的大事做好，這也是基層社會治理創新的真諦。

（二）依法建立政府社區公共事務准入制度。機關事業單位過多介入社區事務是“十二五”時期各界較為關注的問題。近年來，安徽省在破解這個問題上進行了一定的探索。安徽省規定，政府機構、企事業單位、社會組織和其他有關部門若進入社區開展服務活動，必須按照管理權限，由同級社區建設工作領導小組審核、批准、管理。社區公共服務事項准入范圍包括就業、救助、養老、衛生計生、文體、安全等六類服務。安徽省實行社區准入制度后，凡屬社區自治的事務，交由社居委自主管理﹔凡屬有關政府事業單位職責范圍的工作任務，不得隨意下放居委會﹔未經批准的事務，居委會有權拒絕。機關事業單位經審批進入社區開展服務要按“權隨責走、費隨事轉”原則，嚴格落實人員、經費等。進入社區的事項由社區統一管理。

（三）在社區自治中始終堅持通過法治來規范各個行為主體。一是發揮鄉規民約在社區社會治理中的積極作用。2014年開始，北京市昌平區在水關新村、北城根等5個新舊小區試點物業進小區，首先試用這種制度3個月，合適與否，3個月后，由居民投票決定，讓居民自己選擇管理自己事務的管理方式，具體做法是：政府出資對硬件設施進行整修改造，綜合治理﹔居委會出面組織由37位業主組成的業主委員會，由業委會聘請物業公司對小區物業進行治理﹔物業公司試運行3個月，行否由業主委員會投票決定。這樣既解決了居民的物業管理問題，也解決了通常收繳物業費難的問題，實現社區有序治理。“十三五”時期社區建設要深入開展多層次多形式法治創建活動，深化基層組織和部門、行業依法治理，支持各類社會主體自我約束、自我管理。二是在個人成長過程中，社區發揮不可替代的作用。社區的任務之一就是宣傳憲法、法律、法規和國家的政策，維護居民的合法權益，教育居民依法履行應盡的義務。全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層。社區成為生活共同體，首先要有共同的社會規范，這些社會規范是社區成員依據法律和自身事務的特點共同參與制定的、真正意義上的鄉規民約。通過鄉規民約在使個人需要得到滿足的同時，必須滿足群體的需要，在享受權利的同時，必須承擔義務，在建立和諧的鄰裡關系中實現個人安全、自我放鬆、家庭溫馨、鄰裡和睦、共同認知。

緊緊圍繞全面正確履行政府職能完善社區服務體系，正確處理政府與社會的關系

（一）進一步明確社區事務是地方政府的公共事務。一是在政府全面履行職能的過程中加強社區建設，要求中央政府把直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層政府管理。在這裡，下放給地方政府是一回事，地方政府如何交給基層社區管理又是另外一回事。中央政府把微觀事務交給地方和基層政府去履行職責，基於事權和財政責任統一的原則，把責權利全部轉移，避免事權下放，財權不放，形成權力真空。地方和基層政府交給市場和社會則是基於公共服務和社會治理的特點、類型等來制定具體可行的實施細則。二是加快適合地方發展需要的人事制度的改革。“十三五”時期，要適應基層社會治理和公共服務的需要，加大人事制度改革，不搞上下一般粗的體制機制。例如，市場監管是政府職能之一，以衛生監管為例，餐飲安全是老百姓最關心、最直接、最現實的問題，但是，從現有的情況看，基層公共衛生監管機構人員編制有限，遠遠不能適應實際的需要，交給社區又受制於專業和技術，目前涉及此類機構以及社區工作的職級、職稱制度等需要進一步完善和改革，這樣才能充分調動基層工作人員的積極性。

（二）鼓勵地方政府立足現實發展，大膽探索社區發展。“十二五”規劃實施以來，國家發改委有關部門針對公共服務設施如何才能跟城鎮化，特別是城鎮人口保持一致，外來農民工如何通過申請租房落戶並獲得公共服務，如何發揮社區社會組織在村民生活方式轉變過程中的作用，農民工的住房保障，以及如何建立流動人口信息平台等問題，分別在西安、天津、鄭州、常熟等地推動社區公共服務設施建設、小城鎮公共服務設施建設、教育發展、社區社會組織培育、政府部門與社會組織合作、公租房建設，公共租賃住房市場發展，以及建設流動人口信息平台等，出台了綜合配套政策，進行了一系列試驗，取得顯著成效，“十三五”時期應當在更大范圍鼓勵和支持地方政府因地制宜，大膽創新。

（三）社區服務體系建設要與人民的“微生活”有機結合。基層社會對公共服務有著巨大需求。從有關城鄉居民社區服務需求的比較研究可看出，城鎮居民的服務需求依次是家政、就業、老年人、兒童青少年、低收入家庭服務，而農村依次是老年人、文體生活、兒童青少年、低收入家庭和殘疾人服務。這些都需要地方政府根據各地實際具體制定符合本地實際的政策加以解決。北京市東城區東直門街道積極探索建立社區“微生活服務館”：“微生活”服務站、商品配送服務室、日間托老（幼）所、老年人健康遠程監護站、閱覽室和休閑長廊，為轄區居民提供25大類、168項生活類服務項目，包括上門理發、普通照料、家政服務、家電維修等。東直門街道計劃用五年時間將這類服務覆蓋所有社區。

緊緊圍繞社會治理體制創新培育社區社會組織，努力協調好治理與培育的關系

（一）通過微觀事務處理來化解可能影響全局的矛盾和問題。一是越來越多的問題發生在地方。近年來發生的各類群體事件和社會事件，並不是社會深層矛盾的直接爆發，而是通過一系列家庭矛盾、社區關系和人際關系的惡化爆發出來的，與地方密切相關。小區停車收費問題涉及物業、業主、居委會，如何使各方面都滿意，需要從微觀層面上協調各方。二是要建立以居民滿意度為核心的第三方社區工作評價體系。借鑒國際經驗，建立起一套能夠准確對居民滿意度進行測量的指標體系和評價標准，並有第三方機構進行評估，及時發現問題、改進工作，引導地方政府逐步實現職能轉變和機構改革，以適應社區建設工作需要。

（二）通過創新社會組織體制機制提升社區服務質量。一是從社區需要培育社會組織。北京西城區2013年底成立西城區菜籃子聯合會，共有42家會員單位參與。會員不僅包括蔬菜銷售商，還有天津、河北、內蒙古等外省（市、自治區）的農業企業，外省（市、自治區）的農業企業把全國各地的優質農產品引入西城區，電子商務單位通過技術幫助企業利用互聯網開發客戶，使社區居民享受到了價廉物美的蔬菜瓜果。二是對社會組織的培育與監管並舉。加強社會組織立法，規范和引導各類社會組織健康發展。為了促進社區社會組織的發展，北京順義區政府積極開展政府購買公共服務活動，2014年投入資金750萬元。北京市順義區19個鄉鎮、6個街道共有備案社區社會組織1182家，凡是新成立和停止活動的組織都必須向民政部門網上備案，備案組織以文體活動為主，逐步拓展到福利服務、治安調解、醫療衛生、計劃生育、環境保護、物業管理、共建共享等各個領域的活動。北京市平谷區建立街道、社區社會組織聯合會，初步建立了“以社管社”的自我管理體制機制，把社區建設、社工人才培養和社區社會組織培育有機結合起來，鼓勵和支持設社區社會組織申報政府公共服務項目，對40余家大型社會組織進行直接備案。

（三）發揮社會工作者的作用。社會工作者通過小組、個案和社區工作方法參與社區建設是新時期社區工作的重要內容。北京市密雲區建立由一名專業社會工作者對接一個或多個社區社會組織，負責指導社會工作項目的工作模式，實現資源互動、優勢互補的發展目標，他們在沿湖、花園東和果園裡3個試點社區，聯合社會組織和專業社會工作者，在醫療衛生、養老服務等7個領域建立了12個服務項目。對此類試驗要進一步跟蹤和評估。

作者單位：國家行政學院決策咨詢部

（參加討論：慕海平、陳安國、王君琦、劉曉春、李彩雲、王鵬）

（來源：中國發展觀察）