全面認識政府和社會資本合作模式

　　在公共服務領域推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，有助於提高公共服務效率，為社會資本提供更多投資機會﹔有助於政府轉變職能，建設法治政府、服務政府。當前，PPP模式方興未艾、前景看好，但應認識到它並非萬能，也存在一些不足和風險，需要全面認識。

　　正確認識PPP模式的作用和意義，不能把它當成一種融資工具。PPP模式的積極作用主要表現在：第一，在公共服務領域引入社會資本，可以彌補政府投資不足。第二，為社會資本特別是民營企業提供更多投資機會。第三，打破一些公共服務領域存在的壟斷，為各類投資主體營造公平競爭環境，促進公共服務類國有企事業單位提高效率。第四，由社會資本對項目特許經營期乃至全壽命周期負責，能夠改變傳統投資體制下政府投資項目的投資、建設與經營脫節問題。第五，具有為地方政府融資作用，有助於降低地方政府負債﹔可以發揮政府和市場的合力，助力地方政府職能轉變。需要注意的是，雖然這一模式有助於彌補地方公共服務融資缺口，但不能把它當成一種融資工具。那樣會引起PPP模式的泛化，進而導致公共服務發展服從社會資本的投資回報要求﹔導致甄選投資者時偏重社會資本方的融資能力，而忽視其從業經驗和經營管理能力。這些情況顯然與增加公共服務供給、提高公共服務效率的初衷背道而馳。

　　公共服務的公益性目標與社會資本的逐利目標不易調和，應客觀認識PPP模式的發展前景。通過PPP模式引入社會資本，公共服務的公益性目標與社會資本的逐利目標可能會發生沖突，進而制約PPP模式的應用。從國際上看，英國從上世紀80年代開始大力推行PPP模式，但到目前其PPP項目投資佔公共投資的比重隻有10%—15%。其他大部分國家包括很多發達國家，PPP項目投資佔整個公共投資的比重隻有3%—5%。項目難談判、難落地是這一模式的發展瓶頸。但我國的情況有所不同，PPP模式的應用前景較為廣闊。其一，我國目前的城鎮化水平隻有54.77%，城鎮化的投資需求特別是城鎮基礎設施和公共服務需求巨大，客觀上需要政府之外的多元投資主體參與。其二，公共服務領域行政管理、國資國企管理以及價格等體制機制改革加快推進，有助於打破壟斷、放鬆管制，推進市場化運作，從而為社會資本創造更多投資機會。

　　PPP模式並非萬能，政府不能當“甩手掌櫃”。通過PPP模式引入社會資本方，並不意味著政府提供公共服務責任的完全轉移，政府不能當“甩手掌櫃”。盡管PPP項目由社會資本方作為建設、運營的責任主體，但在項目建設、運營的全過程，政府仍要發揮主導作用，以確保公共服務的數量和質量達到要求，並承擔兜底責任。在緊急情況下，政府還必須承擔PPP項目的救助責任，以確保公共服務供給不中斷。國內外大量案例表明，PPP模式不會自然而然帶來公共服務效率提高。由於社會資本以追求自身經濟利益最大化為主要目的，再加上PPP項目不同程度存在的自然壟斷性和信息不對稱問題，如果沒有強有力的政府監管制約機制和有效的社會監督機制，社會資本就可能會為了追逐利潤而犧牲公共服務質量。因此，對於PPP項目，政府應切實履行好監管職責。

　　可見，採用PPP模式既要積極，又要慎重。地方國有企事業單位以及地方投融資平台公司可以做好的公共服務，不一定非要採用PPP模式。還有很多公共服務項目尤其是點狀的社會事業類項目，可以由社會資本自行投資建設和運營，自主決策、自擔風險、自負盈虧，政府隻需放開市場准入、加強監管，也不一定非要採用PPP模式。

　　（作者單位：國家發改委投資研究所）

　　《 人民日報 》（ 2015年12月23日 07 版）