經濟新增長點：老舊小區更新

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[摘 要] 老舊小區更新，是以房地產存量快速刺激中國經濟增長。根據國家統計局和住建部的數據，1980-2000年中國新增小區住宅建筑面積為803465萬平方米，對這一時期的老舊小區進行改造，不僅可以給產業升級、經濟結構調整和企業自主創新留出時間和空間，更可以在短期內促進經濟增長，收一箭四雕之功：一是安居樂業的民心工程，奠定居家養老、社區養老的基礎﹔二是形成中國經濟新增長點，緩解經濟下行壓力﹔三是迅速化解產能過剩，增加就業﹔四是增加社會財富存量，彰顯國家治理能力。

[關鍵詞] 經濟新常態﹔經濟新增長點﹔老舊小區更新

[中圖分類號] F123 [文獻標識碼] A

在經濟新常態中，經濟穩中有進，然而，還存在著經濟下行壓力大、消費市場疲軟、投資增幅下滑、產能過剩等問題。創新創業、經濟結構調整和產業升級是未來的經濟增長點，然而，都不能收一蹴而就之功，需要假以時日才能形成新的經濟增長點。就當前面臨的經濟下行壓力和產能過剩等問題而言，是“遠水解不了近渴”，亟需尋求經濟的新增長點。

就中國現有的經濟結構和產業結構而言，與經濟新常態相適應、切實可行、短期能收立竿見影之效的新經濟增長點是：加速推進老舊小區更新。

老舊小區更新，是以房地產存量快速刺激中國經濟增長。根據國家統計局和住建部的數據，1980-2000年中國新增小區住宅建筑面積為803465萬平方米，對這一時期的老舊小區進行改造，不僅可以給產業升級、經濟結構調整和企業自主創新留出時間和空間，更可以在短期內促進經濟增長，收一箭四雕之功：一是安居樂業的民心工程，奠定居家養老、社區養老的基礎﹔二是形成中國經濟新增長點，緩解經濟下行壓力﹔三是迅速化解產能過剩，增加就業﹔四是增加社會財富存量，彰顯國家治理能力。

一、老舊小區現存的問題

老舊小區是指2000年之前建成城鎮居民小區。而新小區，是指2000年以后建設的城鎮居民小區。與新小區相比，老舊小區存在以下問題。

（一）上樓下樓困難，行動不便

隨著老齡社會的到來，上下樓已成為橫亙在老人和腿部有病痛的年輕人面前的山。人老先老腿，居住在老舊小區的老人，走平路沒有問題，但屈腿爬樓梯就不行，擔心“下去上不來”而不敢下樓。如果老人腿部有疾或有居住在樓上的年輕人腿部受傷，需要坐輪椅出行，沒有子女或鄰居扶助根本就“下不去”，自然也“上不來”。對於年逾六旬的老人來說，常常不敢獨自上下樓，每次上下樓時，都需要有人陪伴。老人們多麼希望自己住的老舊小區房子有電梯，“我們老年人真的很羨慕那些有電梯的房子，電梯房對老人來說很方便。” 借助電梯輕輕鬆鬆地回家和出門，對於老舊小區裡居家養老的的人們來說，是日思夜盼的夢想。

（二）購物容易，回家困難

現在城市購物有大賣場和購物中心，有超市和便利店，然而，將物品用小推車拉到家門口后，上樓就成了難題。有人說網購發達，可以請人送上門，可是，網上能看到的物品與實際物品差異較大，送來的物品常常既不稱心更不如意，而且，現在頻繁出現的送貨上門后的入室搶劫盜竊案令居民心生疑慮。人們寧願自己購物后拿上樓，以避免無妄之災。

（三）患病就醫發愁犯難

老舊小區居民生病受傷，行動不便時，不僅是老人，對於患病后行動不便的年輕人和小孩上下樓延醫就藥，都需要依靠親屬好友幫助背扶。子女如果年齡較大沒辦法背扶老人上下樓的話，隻有想法請鄰居幫忙送醫院或直接撥打120。有慢性病人的家庭常常變成“急診室”，需要在家准備很多急救設備和簡易的醫療器械，以應對突發的“人有旦夕禍福”。

出現意外更覺困難。老舊小區出現停水停電停暖等意外情況，居民生活更困難。某市老舊小區停水4天，停水第一天晚上緊急供水車就來了，然而盡管有了水，但對於老人來說，一個更頭疼的問題出現了：單是上6樓就已經很費力，裝滿水的桶幾十斤重，拎在手裡上樓更是難上加難。

（四）居民安全存在隱患

許多城市的老舊小區進入“質量報復周期”。老舊小區樓房多建於20世紀80年代和90年代，全國城市化建設提速，大批居民小區樓房密集建成。那時市場經濟剛剛起步，建筑規范標准跟不上建設速度，給工程質量留下隱患。不僅建筑業“快餐化”，而且與此相關的房產交易也是“快餐化”，剛需購房者關心區位、價格等因素，投資購房者關心增值空間，在交易過程中，房屋設計壽命等關鍵數據並沒有體現。加之，政府土地財政、“拆遷經濟”的慣性思維，因而，政府和居民都對建筑質量不夠關心。政府追逐建房產生的GDP和地方稅收，忽視住房建設質量和住房管理，導致居民樓提前老化，產生安全隱患。如今，許多老舊小區令人擔憂的良莠不齊的樓房進入“質量報復周期”。

隨著老舊小區樓房的進入“質量報復周期”，“居住安全”已成為懸挂在所有老舊小區居民頭上的“達摩克利斯之劍”。20世紀80年代和90年代建設的樓房頻頻成為坍塌事故的主角：2014年月月4日，浙江奉化一幢隻有20年歷史的居民樓如麻將牌般突然倒塌一死六傷 ﹔同年4月28日一幢建好25年的常熟居民樓在經歷了牆體開裂、地基下沉后、部分樓體坍塌 ﹔2009年8月4日，河北石家庄市一座建於上世紀80年代的二層樓房在雨中倒塌，17人遇難﹔2009年9月5日，寧波市錦屏街道南門社區的一幢5層居民樓突然倒塌﹔2012年12月16日，交付20余年的寧波市江東區徐戎三村2幢樓發生倒塌，造成1死1傷﹔2013年3月28日，浙江紹興市越城區城南街道外山新村，建於上世紀90年代初期的一幢四層樓的民房倒塌 。這些“夭折”的樓房很大程度上源於“快餐化”的建筑業。

（五）公共設施老化

老舊小區普遍存在公共基礎設施陳舊老化現象，導致一系列問題：一是電力設施老化，電力線路消耗大，供電負荷不達標，居民大負荷用電時經常跳閘停電。二是供水管道陳舊，有的城市供水管道浪費驚人，甚至出現用一半水，漏水一半，老舊小區水壓低導致中高層住房經常停水。三是排水設施滿足不了排水需求，有時還會堵塞，臭水橫流，污水外溢現象普遍，雨水多了小區就洪澇，導致小區內道路被洪水浸泡毀壞，小區行路艱難。四是供暖管道老化，居民冬天常常挨凍，室內溫度很少能達到16攝氏度。如果供暖溫度提高，老化的供暖管道會爆裂，不但小區無法供暖而且還要對馬路開膛剖肚進行供暖管道維修。五是老舊小區樓房頂層大多是平頂，冬天滲雪水夏天漏雨，冬冷夏熱，進而導致住戶能源消耗巨大，還容易出現入室盜竊等問題。六是存在環衛基礎設施不達標，衛生死角多﹔消防設施建設不到位，火災事故隱患突出等等問題。

老舊小區已歷經二、三十余年，陪伴著樓宇中的居民一同進入遲暮之年，越來越難承載居民吃力的步伐，影響了小區居民的生活質量，亟需進行加固宜居節能改造。

二、老舊小區更新可以收一箭四雕之功

當前，全面推進老舊小區加固宜居節能工程，可以收一箭四雕之功：一是重大的民心工程﹔二是以房地產存量刺激實體經濟擴張，形成新的經濟增長點﹔三是切實地化解產能過剩﹔四是在增加社會財富存量的同時彰顯國家治理能力。

(一)重大的民心工程

幸福生活的基本要素是“安居樂業”，居住房屋的質量與此息息相關。老舊小區更新，提高小區居民生活質量，讓老人居家頤養天年，是重大的民心工程。

1．老舊小區更新中的加固工程，讓居民圓安居樂業的中國夢。從居民安全出發，採取樓房加固措施消除隱患，提高老舊小區房屋質量，增加老舊小區樓房的壽命。中國《民用建筑設計通則》的規定，一般性建筑的耐久年限為50年到100年，然而，在現實生活中，很多建筑的實際壽命與設計通則的要求有相當大的距離，許多新建樓房卻隻能持續25~30年。當務之急是從居民安全出發，採取樓房加固措施消除隱患，防止更多的老樓提前壽終正寢，讓老舊小區的建筑平均壽命達到美國的74年或者是英國的132年 ，讓廣大居民踏踏實實地做安居樂業的中國夢。

2.老舊小區更新中的宜居工程提升居民生活質量，讓老人做好頤養天年的老年夢，方便居民出行就醫購物，減輕獨生子女家庭年輕人的負擔。2014年底我國老年人口達2.14億。由於中國的養老機構嚴重缺乏,照料老人的義務,更多是由家庭承擔。然而，中國獨生子女政策實施至今已有30年，第一代獨生子女的家長已步入晚年,中國正全面迎來“421家庭”時代,一對夫妻贍養四個老人和撫養一個孩子的家庭格局日益成為主流,家庭負擔極為沉重。

老舊小區更新，特別是宜居改造，正是解決老人生活不便、讓老人盡可能地自主行動、提升生活質量最有效的方法，順應了老人及撫養老人的年輕人對美好生活的新期盼，給居家養老和社區養老奠定物質基礎。

對老舊小區進行宜居改造，主要是加裝電梯和底層加坡道及頂層平改坡。加裝電梯和底層加坡道，解決各年齡段行動不便的傷殘病人員、特別是老年人上下樓難的問題，方便各年齡段的傷殘病人，尤其是老人的生活起居，有效提升居民生活質量，帶動老人消費，促進家庭養老和社區養老產業及銀發服務業的發展。將老舊小區平頂改成坡頂，解決冬天滲雪水夏天漏雨和冬冷夏熱，既提升了居民生活質量，又有利於防盜，還有利於老舊小區節能環保，促進新型建筑建材產業發展。

（二）中國經濟新增長點

1.老舊小區更新刺激中國實體經濟增長。老舊小區更新是以房地產存量刺激中國經濟增長。房地產業是中國經濟增長的最主要動力。中國很多產業都處於產業微笑曲線的低端，而房地產業能夠遍及微笑曲線的高中低端。房地產業從微笑曲線高端的設計、關鍵建筑材料及部件的生產，到微笑曲線低端的建筑施工，再到微笑曲線高端的房地產營銷和物業管理，絕大部分都控制在中國民族企業的手中。與房地產相關的房屋售后的家庭裝修及裝修材料行業、家具行業及家電（由外國企業生產的核心零件除外）大部分都由民族企業控制。因而，在中國沒有形成完整獨立的國民經濟體系之前，老舊小區更新具有其他產業無可比擬的優勢。2000年底城鎮人均住宅建筑面積20.5平方米 ，1980年底城鎮居民人均住宅建筑面積7.2平方米 ，2000年和1980年的城鎮人口分別為45906萬人和19140萬人。換言之，自20世紀80年代到20世紀末老舊小區住宅建筑面積為803465萬平方米 。連續三年進行老舊小區更新，每年可以輕而易舉地拉動GDP增長2.5個百分點，遠大於棚改房對經濟的拉動作用。

2.社會投資增加，促進實體經濟增長。對“未老先衰”的樓房進行全面加固，可以從多面增加有效需求，促進實體經濟增長。一是按照住建部新安全標准全面加固老舊小區樓房，直接增加節能環保建筑材料生產、加工、施工的投資需求。二是老舊小區安裝電梯，能夠增加電梯行業生產、安裝、維修的投資需求。三是老舊小區平改坡和底層添加坡道，增加對防水防晒保溫建筑材料行業的生產、安裝、維修的投資需求。四是老舊小區公共設施配套改造，能夠推動供水供暖供氣和地下管道等諸多行業的投資需求。

3.刺激社會消費，特別是居民消費，促進實體經濟增長。老舊小區更新，能夠帶動室內裝修產業增長。政府扶持老舊小區更新資金有極強的放大作用：

一是裝修業迅速增長。老舊小區居民大多有儲蓄，這些儲蓄相對於日益上漲的新樓房價而言，以這些儲蓄購買新房幾乎是可望而不可及的。然而，相對於老舊小區更新后的裝修而言，居民的儲蓄無論是用於簡裝修還是精裝修都綽綽有余，因而，裝修業會急速增長。

二是家電、家具和家庭文化飾品行業隨之增長。居民家庭裝修后，需要相應的家具和家電與之配套。此時，無論原有家具和家電已損壞或已到使用年限還是沒有損壞或沒有到使用年限，僅是風格不符合新裝修風格，家具和家電及裝飾品都會被更換，從而促進這些行業增長。

三是這些居民所增加的有支付能力的消費，能夠切實增加實體經濟的社會需求。社會需求的增加刺激供求，引致投資增加，消費和投資共同增加促實體進經濟增長。

（三）切實解決產能過剩

老舊小區更新刺激諸多行業的增長，形成刺激經濟增長的產業鏈，迅速地解決傳統產業的產能過剩，給中國經濟轉型和企業自主創新留出時間和空間。一是按照住建部新安全標准全面加固老舊小區樓房，將直接地增加鋼鐵、水泥、玻璃等傳統產業的有效需求，顯著地緩解這些產業的產能過剩。二是宜居加裝電梯和底層加坡道，刺激電梯及相關行業的發展。三是老舊小區平頂改成坡頂，應用大量的節能環保綠色建材，促進與建筑相關的節能環保產業發展，緩解建筑材料過剩。四是老舊小區樓房加固和室內裝修后，必然會對家電、家具和文化飾品產生更新的需求，進而推動目前已經處於停滯和過剩的電子產品、家具產業和家庭飾品產業的增長。

（四）增加社會財富，彰顯國家治理能力

與老舊小區拆遷不同，老舊小區更新增加了社會財富。對老舊小區進行拆遷，雖然通過拆和建增加了當期的GDP，但是，不僅拆遷過程形成巨大的社會資源浪費，而且減少社會財富的存量，歷年積累的社會總財富隨著經濟增長而遞減。老舊小區更新不需要大拆大建，不僅以節約社會資源的方式提升了老舊小區住房的質量和價值，改善了居民的生活質量，讓老舊小區多層住宅重新煥發新生，而且老舊小區更新在增加當期GDP的同時，增加了社會財富的存量，解決了經濟增長重增量輕存量（即GDP增加社會財富減少）的現象，使得歷年積累的社會財富隨著經濟增長而遞增。

老舊小區更新，彰顯國家治理能力。對老舊小區拆遷，往往出現居民對拆遷補償不滿意、或居民遷到遠離城市的社區感到生活就醫上學不便、或居民不能順利回遷等等因素，常常引發政府與老百姓矛盾，甚至引發群體事件，損害了政府公信力，影響國家治理能力。老舊小區拆遷不同。老舊小區更新增進了居民住房的質量和價值，改善而不是破壞原有的居住生態，地方政府在帕累托改進的基礎上進行社區管理，而且，管理者熟悉當地社情民意，對社區的治理也駕輕就熟，因而，從源頭上避免了拆遷引發的社會矛盾，增強了政府的公信力，顯著地提升國家治理能力。

三、統籌謀劃，整體推進老舊小區更新

（一）以“生命安全是最大的民生”理念實施老舊小區加固工程

對居住在有安全隱患的老舊小區住戶來說，“樓房安全一分鐘都不能等”。 進入21世紀，隨著建筑安全標准和建筑水平的提高，城市中的大部分商品房已採用抗震性更強的框架結構，也更加安全。但是，對於老舊小區來說，很多居民住在八九十年代“快餐式”建筑的樓房裡。“快餐式”建筑的周期性報復后果開始顯現。近年來多起樓房坍塌事件足以讓人警醒：政府要以杜甫的“安得廣廈千萬間，大庇天下寒士俱歡顏，風雨不動安如山！”的胸懷為黎民蒼生的居住安全，盡快進行老舊小區更新。

以百年大計、質量第一為導向強化老舊小區建筑業規范，建立真正的建筑工程質量終身追究制，使老舊小區居民的房屋重新煥發新生，具備“長命百歲”的能力，讓老百姓安居樂業。

建筑業制度創新和提高建筑質量標准同樣刻不容緩。建筑關乎居民生命安全，需要建立起針對設計方、施工方、監管方等各個主體的追責體系，並以此倒逼城市的規劃建設更具穩定性和前瞻性。建立建筑質量安全終身追究制，必須是利益導向，利益和責任要對稱。一定要明確責任：設計單位獲得設計費，設計單位要對設計負責﹔建筑公司得到建筑費，建筑公司對建筑質量負責﹔不論是開發商還是小區物業委員會指定或招標的物業公司，獲得物業管理費，要對小區維修和裝修負責﹔開發商要對設計、建筑負責，如果是開發商指定的物業公司，開發商還要對物業維修與管理。

（二）老舊小區更新與完善城鄉基礎設施相結合

老舊小區加固宜居節能改造與城區供水供氣供暖管網改造，改造和完善地下排水設施，能有效地提升居民生活質量，增加對鋼材水泥保溫防暑等相關產品的需求，緩解產能過剩。

老舊小區更新與城市管網建設和改造相結合。加強城市供水、污水、雨水、燃氣、供熱、通信等各類地下管網的建設、改造和檢查，優先改造材質落后、漏損嚴重、影響安全的老舊管網，確保管網漏損率控制在國家標准以內。

老舊小區更新與城市供水、排水防澇和防洪設施建設相結合。加快城鎮供水設施改造與建設，積極推進城鄉統籌區域供水，合理利用水資源，保障城市供水安全。加快雨污分流管網改造與排水防澇設施建設，解決城市老舊小區積水內澇問題。

加快老舊小區污水和垃圾處理設施建設。優先升級改造落后設施,確保城市污水處理廠出水達到國家新的環保排放要求或地表水Ⅳ類標准。城市老舊小區實現污水“全收集、全處理”。加大老舊小區處理生活垃圾設施建設力度，實現生活垃圾全部無害化處理。

（三）以自主創新促進老舊小區和城鄉基礎設施改造

老舊小區加固宜居節能改造和城鄉基礎設施改造中，所用建筑材料的升級。提高建筑材料質量，自主創新研究和使用綠色建材、節能減排建筑，保障老舊小區更新的建筑質量。

政府以自主創新培育國產的綠色建材、節能環保產品，幫助公眾樹立民族意識，以民族品牌為綠色建材和節能環保市場的主導產品，促進節能環保產業與國民經濟的良性循環，持續地擴大內需。

（四）老舊小區更新的籌資方式

推進老舊小區更新的籌資方式為：居民出一點、政府補一點和社會籌一點。

一是按照誰使用誰享受誰付費的原則，個人出一點。居民作為房屋產權人，對自己的房屋本體負主要改造責任，居民分攤的資金可以是居民自有資金或個人貸款，也可以來自公積金貸款。

二是按照政府提供公共產品和服務的原則，政府補一點。由財政投入資金，主要用於小區水、電、氣、熱、通信等管網和設備的等公共設施改造。無論是老舊小區還是新小區的公共基礎設施改造原本就需要政府投資，老舊小區與公共設施改造相結合，提高政府資金的投資效率，減少二次投資和重復投資。因而，政府僅需在公共部分設施給予資助，如抗震加固、宜居的加電梯和平改坡等公共設施改造及小區節能環保改造等方面予以部分的資金支持。

三是積極鼓勵社會資金參與改造，社會籌一點。由政府運用政策來激活房屋維修基金和公積金等處於閑置狀態的資金（實際上這些基金沒有閑置，以5000億的房屋維修基金為例，通過炒股、挪用、委托理財等各種方式淪為開發商、銀行、証券公司、有關部門等利益集團的“生財工具”），使其用於老舊小區更新。鼓勵社會資金參與老舊小區更新，這些提供資金的企業可以優先獲得政府購買服務政策支持，優先參與小區新業態的商業活動，如“互聯網+生活服務+養老服務+醫療服務+金融服務”等。

（五）制定老舊小區更新政策

總結和借鑒北京、上海等城市老舊小區抗震改造經驗，制定老舊小區更新政策。雖然老舊小區更新是廣大居民福利的帕累托改進，但不同樓層居民福利改進的程度不同，需要統籌各方利益才能順利推進改造。由於老舊小區更新具有正的外部性，因而，需要政府牽頭及政策支持。比如老舊小區樓房安裝電梯，越是高層帕累托改進越大，而越是低層帕累托改進越少，通常高層住戶有積極性，而低層住戶，特別一樓住戶不願意，難以形成全樓居民共同出資安裝電梯的協議，因而，需要政府出面協調，制定相應的政策完成此類改造工程。借鑒棚區改造的經驗或已有老舊小區抗震改造經驗，制定老舊小區更新政策，可以有效地平衡小區不同樓層住戶的利益，順利地推進老舊小區加固宜居節能改造工程。 

（作者系國家行政學院政府經濟研究中心主任、教授、博士生導師）

（來源：行政管理改革）