緊盯失業問題 用好財政政策

[摘 要] 對於宏觀經濟形勢和下一步趨勢，真正值得盯的不測因素是就業狀況變化。隻要不出大規模失業，對增長速度的放緩可更加容忍一些，趁機進行結構調整﹔一旦出現嚴重失業跡象，則要果斷採取財政擴張政策，這方面的空間足夠大。但要提高財政政策的效能，必須關注其影響因素的變化，有針對性地深化體制改革。

[關鍵詞] 失業﹔經濟結構﹔財政政策

[中圖分類號] F123 [文獻標識碼] A

從兩方面談談自己的認識。一是如何看待宏觀經濟形勢，什麼是真正值得我們必須警惕的不測因素？二是按照底線思維，宏觀政策上應對不測的“后手”是什麼。

對於宏觀經濟形勢的判斷和宏觀政策的調整，可能需要避免三種態度，不妨用三個成語表達。第一叫“杞人憂天”。從媒體討論看，似乎都特別關注增長率本身，大有“保7”的勢頭。公布的第三季度6.9%，好像不得了。將來如果出現6.5%、5%的話，那又能怎麼樣？日子不能過了嗎？這要看以什麼為底線。其實是兩個，一是到2020年實現原定的GDP和人均GDP比2010年翻一番目標是否能實現。按照這一目標，本來每年6.6%就可以。2010年以來的前幾年高增長，無論是說“提前完成任務”還是說“提前透支增長”，今后五年即使6%的年增長率，應該沒有大問題。二是比增長更重要的是民生、就業和收入。就業是重中之重。現在看，其實問題也不大。勞動部門統計的登記失業率在4.1%左右，統計部門對大城市的調查失業率5%左右，這兩個數據沒有表現出惡化趨勢。我們教研部的惠雙民老師，用統計部門公開的勞動年齡人口、經濟活動人口、就業人口這幾個數據測算，發現包括城鄉在內，全國失業率大概也就在2%上下。從經驗觀察看，他講到，60歲以上仍在工作的比比皆是，企業用工荒、城市勞務市場如家政服務人員短缺、勞動工資居高不下，都說明我國的失業問題不嚴重。再看居民收入，統計公布數據也反映，增長率這幾年持續高於經濟增長率，其中農村居民的收入增長率持續高於城市居民的收入增長率。既然就業、民生總體上沒有問題，那麼對增長率的過度關注和解讀，是不是有點自己嚇唬自己呢？有理由推測，在中國現階段，隻要不出現大規模失業，對增長率的下降，容忍度不妨更高一些。再說，從學理上，所謂“經濟增長下行壓力”，這提法也似是而非。經濟增長的“上面”，果真有什麼東西在“壓”著嗎？不好理解。恐怕是長期形成的“唯GDP”情結，增長率放緩讓領導干部感到有“壓力”了吧。

第二叫“葉公好龍”。通過統計局公布的數據看，經濟結構調整，經濟增長的質量和效益，一些向好的趨勢非常明顯。這說明，我們沒有錯失結構調整的大好時機。市場運行的持續低迷，將把過剩的產能出清，把長期屢調不下的高消耗、高排放、低效益淘汰出局，今后的工作更輕裝上陣，發展更可持續。這時出現增長率放緩，不過是結構調整的一種表現。其中經濟結構中，佔比大的傳統產業增長乏力，有些“兩高一低”產業，全行業虧損，而新興行業的增長短期還沒有替代，總體上增長率不高，這是長期以來為實現發展方式轉變而努力追求的。可是我們很多人好像難以接受，有點“葉公好龍”。為了得到增長，還希望再保一保那些“兩高一低”產業，甚至對一些傳統發展方式、傳統的刺激手段多少又有所懷戀。

第三叫“一廂情願”。從去年以來，宏觀寬鬆政策出台不少，貨幣政策也出台不少定向調控措施。這就需要進行基本判斷，一是宏觀經濟運行究竟是否進入“流動性陷阱”，如果出現“流動性陷阱”，貨幣信貸增加多少也沒有用，搞不好出現“滯脹”，這是上世紀70年代很多發達國家的教訓。貨幣政策是“繩子”，隻能束不能推，這是共識。二是政策傳導機制是否健全，有差別的貨幣政策如果動輒被市場主體的套利行為所利用和抵消，就要反思這種政策的合理性。一項政策推行后，控制不住各種反方向的變通和應對，至少說明這個政策還缺乏實施的條件。從願望出發，政策是應該向小微企業、向三農、向鼓勵類產業傾斜，但貨幣政策能不能達到這樣的效果，則決定於金融體系和監管成本。民生証券研究院有一項分析，發現金融機構貸款增速與固定資產投資資金來源增速兩個數據是背離的，（見圖1）從去年底至今有差別地屢次降准降息，但社會融資余額同比也在持續走低。（見圖2）也就是說貨幣政策“放出去的水”，並沒有同步流到實體投資領域。那麼它們跑哪兒去了？仍在金融市場打轉轉，流到資本市場折騰。

圖1. 貸款增速與固定資產投資資金來源背離

資料來源：民生証券研究院

圖2.2014年以來社會融資余額同比持續走低

資料來源：民生証券研究院

在貨幣政策上一味放鬆，或者使用一些所謂定向調控，搞不好都是一廂情願，應該有所警惕。

其實，對現階段宏觀經濟形勢，首要盯著的是失業問題。結構調整階段，必然會有行業性虧損、企業倒閉、下崗分流等出現。在這段時間內淘汰和出清落后產能，一方面“倒逼”傳統產業的升級改造，另一方面放開和促進新興產業，尤其是生產性服務業、適應人口老齡化和現實民生需求的服務業加快發展，正逢其時。隻要不突然出現大規模失業，即使增長率不高，甚至持續低迷一段時間，忍受一些陣痛還是值得的。從求人倍率數據看，似乎短期內出現大規模失業問題跡象不明顯。求人倍率是指在統計時間內，需要勞動力的崗位數與有效求職人數之比。該數據大於1，表明勞動力需求大於供給，小於1則指勞動崗位不足以滿足勞動力需求。我國求人倍率自2008、09年達到0.85的最低點后，每年都在上升，截至今年3季度，已持續20個季度超過1。新增就業崗位仍然大於新增求職人數。今年政府工作報告提出的城鎮新增就業目標是1000萬人，可是前三季度就達到1066萬人。就業無慮，其他都好說。

今后趨勢怎麼樣？一旦突發性、大規模的失業勢頭顯現，我們的宏觀政策有沒有后手？有，那就是擴張性的財政政策。

一是充分認識政府公共支出是應對大規模衰退的“殺手锏”。財政政策的最大功效，就是能夠發揮反周期作用。它不象貨幣政策那樣在流動性陷阱出現后“有心無力”，而是通過公共信用的擴充，彌補社會信用的萎縮。這在上世紀30年代大危機中的美國，以及90年代的日本都有成功的實踐經驗。經濟學家辜朝明對此有專門分析，通過圖3和圖4，他說明了當年美國如何因去杠杆和資產負債表重整，導致了私人部門信用的急劇萎縮，經濟陷於全面衰退，然后又怎樣通過政府部門信用的擴充，來“填補”私人信用萎縮，從而使經濟走出衰退這一過程。

1933∼1936年美聯儲總資產負債表變化

圖3.因去杠杆和資產負債表重整導致私人部門信用急劇萎縮

1933∼1936年美聯儲總資產負債表變化

圖4.通過政府部門信用擴張使全社會信用恢復到以前水平

二是我國財政政策的擴張空間很大，是應對不測的最大“后手”。首先，盤活存量財政資金有巨大潛力。其次，要破除赤字和國債所謂“警戒線”的神話。上世紀90年代初歐盟成立時，法國和德國為統一協調成員國之間的財政貨幣政策，提出了財政赤字率（即當年財政赤字與同期GDP之比）不超過3%，債務率（即當年公債余額與同期GDP之比）不超過60%的諒解。后來，隨著經濟全球化進程的加快，各國間宏觀經濟相互依存程度日益提高，於是3%赤字率、60%債務率逐漸成為協調各國間宏觀政策的參照指標，進而被上升為不可逾越的“紅線”或“警戒線”。照此算，我國今年的赤字率為2.3%，如果達到3%，意味著在今年1.62萬億元赤字規模基礎上，還有4000多億的“空間”。我國當前的債務率為56%，也處於安全區間。況且我國政府債務中，中央債務率隻有18%，地方債務比重較高。但從債務資金的使用方向看，地方政府債務的70%以上有穩定的回報，而非福利國家那樣用於“人吃馬喂”。進一步，鑒於我國特有的城市土地產權制度和礦產資源產權制度，從資產負債關系上看，政府債務都對應著資產，這樣的制度基礎，與其他國家的政府債務相比，完全不可同日而語。

事實上，即使在西方發達國家，相對於一個時期國內宏觀政策的關鍵目標，如失業率、通脹率等，赤字率和債務率的所謂“警戒線”並不存在。例如2009年，為應對金融危機，美國聯邦政府的赤字率接近10%，2012年更達到11.2%,當年英國的赤字率也達到11.6%。日本的赤字率常年在8%以上。目前美國的債務率為100%，日本已達250%。原因如前所述，在私人部門因重整資產負債表而大規模去杠杆，導致全社會信用萎縮時，政府必須加杠杆以抵消這種萎縮，而不是受這樣的神話限制，也跟著去杠杆，致使經濟雪上加霜。這是說，簡單地以赤字率和債務率的所謂“警戒線”來進行中外對比，既無必要，也不科學。從“底線思維”出發，隻要避免經濟大幅度下滑和大規模失業，就不必再以財政收支關系緊張、以赤字率和債務率的所謂警戒線來自縛手腳。作為應對不測的最大“后手”，與美、日等發達國家的類似情況相比，我國財政政策擴張的余地要大得多。

三是高度關注政府舉債面臨的兩大體制改革問題。第一個問題是，深化和加快資本市場尤其是債券市場監管體制改革，不能再拖了。中心任務是早日結束行政化分割狀況。我國債券市場的所謂行政化分割，表現為一是以行政審批為主，二是分部門行政審批。例如，要發行公司債券由証監會主導審批，企業債、城投債券由發改委主導審批，銀行間債券(短期融資債、中期票據)由銀行間交易商協會實際是由央行主導審批，現在搞出來的地方政府自發自還債券，則由財政部審批。這些審批都是行政化的，額度、期限、利率等，本來應由市場決定，現在卻要跑部門確定，少不了要做工作、搞公關。至於這些債券發行后，最終出現清償問題怎麼辦，這些審批部門並不承擔連帶責任。這種局面，與十八屆三中全會建立現代市場經濟的精神，相去甚遠。

第二個問題是，新修訂的預算法關於地方自發自還債券的規定，在實施中客觀上強化行政審批制，也需要考慮怎麼調整。按照法律規定，可以發行債券並由中央批准的地方政府僅指省級政府。這一制度安排，存在一個問題，就是被賦予發債權的主體，其發行債務與資產不對應，在實施中，實際上變成了一種債務發行的分區域審批制，然后在各省級轄區內再層層分解。其實在我國各級地方政府中，真正有資產，比如城市國有土地、礦產資源等行使有效產權的，是市縣兩級政府。省級政府基本上並不對坐落於其轄區內的國有資產行使產權。自發自還債券的發行權給幾乎不擁有資產的省級政府，這說明，我們地方政府債券發行制度，沒有搞清楚現代市場經濟的要求，更多考慮的是管理上的方便、行政級次的高低。這在客觀上強化了地方政府債券的行政審批特征，各省每年都要到財政部“跑”額度，然后真正用錢，真正負有償還義務的市縣級政府再到各自的省級政府那裡“跑”。今年到了8月底，財政部才把地方政府舉債限額報告全國人大。很多急於融資搞城鎮化建設開發的市縣級政府，到了年中都說還沒有到省裡“跑”，因為不知道財政部什麼時候對省級定下額度，更不知道定下多少。地方政府發行債券融資本來是為城市開發和基礎設施建設投資需要，工程建設都具有連續性、及時性，像這樣層層審批層層跑額度的債務融資體制，與現代市場經濟理念格格不入，完全不勝任穩增長形勢下加快投資宏觀政策的有效實施。

其實，地方政府發行債務的審批和限制，針對的是其利用一般性財政收入作抵押，也就是依靠政府信用所舉的債券。而以有效資產為抵押，或者以項目直接收益為基礎的舉債，則以市場化為主，中央政府僅備案即可，不必納入審批限額范圍。在美國，市政債就有這種區分。其中以稅收抵押或以政府信用為基礎發行的叫共同或一般義務債券(General Obligation Bond),以特定資產或指定收益或項目收益為基礎發行的叫指定收益債券（Revenue Bond）。一般或共同義務債券，顧名思義，意味著轄區內納稅人共同承擔。這在美國200多年財政史上，有著深刻的教訓，所以受到嚴格限制，佔全美市政債券市場20%左右的份額，其中有十九個州要求發行這樣的債券，需要進行全民投票。指定收益債券佔75%多一些，它是以指定范圍或類別的稅收收入，或者以具體項目的資產或收益作抵押發行的。這兩種債券都不存在上級政府對下級政府的審批。政府信用怎麼樣，能不能發行債券，轄區居民說了算﹔項目資產和收益怎麼樣，需要履行充分的信息披露義務，市場說了算。為此建立一整套的規則來約束發債主體，確定各方義務。不需要上級政府背書，更不能由審批官員說了算。

我國新型城鎮化，進行城市開發和基礎設施建設，需要大規模的資金投入，這些項目建設周期長，未來使用和受益的周期更長，不可能靠當代納稅人承擔，所以不能靠財政投入﹔也不能靠銀行，因為商業銀行的資金投到這些項目中，易造成嚴重的期限錯配和流動性危機。因為資本市場、特別是債券市場改革不到位，我國快速城鎮化過程，缺乏融資的制度性保障。現在允許地方政府發行債券，本來是這方面的努力。可是行政審批的制度安排，卻使之偏離了市場經濟的方向。在美國，市政債券期限5年期以上的超過90%，其中20年期以上的超過50%。因為這些債券融資，目的就是為了城市開發和基礎設施建設這樣的長期項目投資，在這樣長的期限內，需要投資人計算各種風險，最后形成相應的利率。可是我們現在這種審批制，期限的審批很少考慮債券融資資金與建設項目是否匹配，以6∼8年者居多。審批部門怎麼能確定這些資金的期限？利率是債券收益和風險貼現后的價格，審批部門怎麼確定一個地方項目未來一個時期的收益和風險？地方政府債券無論一般債券還是專項債，全由財政部核定限額，然后報請審批，各省再層層審批，地方再層層跑額度。這好像不是現代市場經濟的路子吧。

不考慮資產擁有狀況而只是就行政級次來確定發行規模，一實施必然變成行政審批制。如果不設定限額呢，又變成讓地方政府發債大撒把了?更危險。問題的根本，不在給不給限額，而是發債主體憑什麼發行債券，是行政級次還是資產抵押。質言之，發債到底是按市場經濟的邏輯還是按行政審批的邏輯。按照市場經濟的邏輯，不用審批，不用設定限額，隻要盡到信息披露義務，包括利率、期限、清償條件，都讓投資者選擇，風險自擔。在我國，地方政府發行債務，若以政府信用抵押，必須向市場公開透明，地方財政收入規模是多少，除了“三保”(保穩定，保運轉，保工資)以外，有多少剩余的財政收入可用於還債。當然這還要由上級政府審核，因為畢竟在現行財政體制乃至現行政治體制下，地方政府尚無破產清算的法理基礎，中央政府承擔著地方政府最終貸款人的隱含義務。而地方政府以資產和項目收益為抵押的發債就不同了，有多少資產，資產什麼用途，預期的現金流多少，項目收益多少，把這些信息充分披露出來，讓市場識別，上級政府備案就行，出現承兌清償問題，有資產拍賣，有項目接管。這樣做，有助於通過債務發行，以市場規則倒逼各級政府的信息公開，讓市場機制約束地方政府的行為。

總之，對於宏觀經濟形勢和下一步趨勢，真正值得盯的不測因素是就業狀況變化。隻要不出大規模失業，對增長速度的放緩可更加容忍一些，趁機進行結構調整﹔一旦出現嚴重失業跡象，則要果斷採取財政擴張政策，這方面的空間足夠大。但要提高財政政策的效能，必須關注其影響因素的變化，有針對性地深化體制改革。 

（作者系國家行政學院經濟學教研部教授）

（來源：行政管理改革）