丁國強
編者按：習近平強調，治理一個國家、一個社會，關鍵是要立規矩、講規矩、守規矩。法律是治國理政最大最重要的規矩。當前全面建成小康社會進入決勝階段，改革進入攻堅期和深水區，這就要求我們必須把依法治國擺在更加突出的位置，把黨和國家工作納入法治化軌道，從法治上為解決面臨的突出矛盾和問題提供制度化方案。本文強調法治成長的過程，是從法治觀念到法治原則、法律制度、法律關系、法律秩序演變發展的過程，這對於我們扎實推進法治建設不無參考價值。
嚴存生教授的著作《法治的觀念與體制——法治國家與政黨政治》圍繞“作為觀念和作為政治體制的法治”，從觀念和體制兩個層面展開法治思考。法治觀念是人們對法治思考、信仰和向往的結果，包括法治思想、法治信仰、法治理想等。法治成長的過程，是從法治觀念到法治原則、法律制度、法律關系、法律秩序演變發展的過程。政治體制是政治權力的運行體系，是權利與權力、各權利之間的關系。法治的要義是用法律規范權力。作為政治體制的法治是公共權力的組織形式，是民主的制度化、法制化，也是一個限制權力、有效治理的政治過程。“在一定意義上說，在法治狀態的產生中，政治體制比法律制度關系更重要。因為與法治社會相適應的法律隻有在‘法治’的政治體制下才能形成，而這個法律也必須依賴於與法治相匹配的政治權力的正常運作。”
從觀念到體制是法治發展的必然過程。法治觀念更多體現法治的應然，法治體制更多體現法治的實然。法治觀念是歷史形成的價值共識，體制是法治觀念、法治狀態的相對固化。作者認為，“法治觀念的深層本質在於法律必須表達全體社會成員的共同意志，必須是集體智慧的結晶”。法是全體社會成員的集體決定，而不是單個人的決斷。民主是法治的前提，也是法律的基礎。規則之治實質上是人民之治。亞裡士多德之所以得出“法治優於一人之治”的結論，是因為根據人民制定的法律來治理國家權力者就更不容易犯錯誤。新西蘭法學家杰裡米·沃爾德倫認為法治是一種平等的統治，“如果我受制於另一個人，那麼我的處境就是任由他的沖動和激情擺布。但如果我們都受制於法律，那麼個人的因素就被排除在政治之外。通過使每個人都受制於法律，從某種意義上來說，我們又使自己處於平等地位了”。政治體制將法治從觀念變成現實，體制是法治實際狀況的反映，也可以說體制是常態法治的保証，否則，緣法而治就成了權宜之計。法治不僅僅是法律和秩序的同義詞，更重要的是法治是對國家權力的制約、對政府活動的駕馭。斯賓諾莎、洛克、康德等思想家都認為隻有建立民主政體、共和政體，才能使權力受到限制，使權利得到保障。他們清醒地認識到，對法治的構思不能懸浮在理論之上，否則隻能是一堆無用的空談。
“從歷史上看，僅有一套法治的觀念或僅有法律制度都沒有產生法治狀態。”法治不能靠冥想和空談，隻有建立與法治相配套的政治體制，才能對政治行為進行有效的法律規制，將法治要求落實到具體的權力運行之中。政治是法律的基礎，法律是政治的規則，法律與政治既不能混同，又不能絕對分離。法治是政治理性的重要體現，政治體制是法治運行的重要載體，也是良法之治得以實現的重要保障。沒有體制的保証，法治原則、法治精神就隻能停留在觀念層面、動員狀態。博登海默說，“如果要有一個純正的法律體系，只是以權利的實質上平等授予人民，那還是不夠的。就是政府的權力也必須有著某種制衡制度加以限制”。馬克思主義認為，政治最根本的問題是國家政治權力，法治最核心的問題規范和制約權力。從某種意義上說，法治並不僅僅是一種可供選擇的治理方式，而是歷史的產物、歷史的必然。法治的成熟與歷史發展、社會變遷密不可分。法治隻能在歷史中展開，在歷史中存在，並隨著時代的發展而變化，以使得維護秩序、公平、正義、平等等價值的社會根基和尊奉法治的文化越來越深厚。
法律並不是唯一的治理手段。作者認為，把法治理解為一種政治體制，既堅持法律之上但又不法律唯一，這有助於克服對法治的片面理解。法治並不具有排他性，法治隻有與民主、道德等多種因素、手段和資源相結合，才能最大程度實現良法善治。作者所謂的政治體制實質上就是國家治理體系，是法與國家和權力交互作用的結果，其核心是以控權為重點的政治權力結構。任何政治體制都不可能是一勞永逸的一攬子解決方案，必須在回應現實挑戰、解決矛盾問題中不斷調整和完善。王紹光認為，“從政道的視角看，不管是什麼政體，它們都面臨著種種挑戰，其中相當多的挑戰是類似的，完全可以相互借鑒治國之道，很難說這個政體優於那個政體”。王紹光所謂的政道實質上就是政治價值與政治體制的結合。僅有法律制度並不足以構成法治，法治是建立在本土政治資源之上的政道、治道的實踐形態，是工具理性與價值理性、自身傳統與移植借鑒、長遠發展與回應當下的結合。國家治理是一個復雜系統，緣法而治體現在國家治理各個環節，既要協調利益、化解沖突，又要有效管理公共資源、保障公民權利，這其中既要樹立法律權威、尊重規則，又要動員多元治理主體，運用各種治理手段、調動多個層面治理資源進行國家和社會治理，共同實現良法善治、公平正義、保障人權等治理目標。法治並不等同於法律人之治，法治是人民的事業，而不是少數精英的圈子活動。法律人是推動人民參與法治事業的中介，而不能夠包攬和替代人民參與法治。正如作者所指出的，“法律人就不應該僅僅是諳熟法條者，而且是深解法理者，還應該是有高尚的社會理想和道德情操者，因為隻有高尚的社會理想和道德情操者才能深解法理”。
作為政治體制的法治既是政治權力的運行體系，也是法治觀念的支撐體系。法律要得到普遍遵循，必須要在全民中形成一種觀念自覺、價值自覺。斯賓諾莎認為，法律是必然或規律的一種，這一觀點暗示人們，隻有在法律的引領下，人們才能夠有一種正義生活、理性生活。國家隻有依照法律治理，才能合乎人的本性和國家需要。法在本質上是一種集體決定，其天性就是反對個人擅斷，這不但對於塑造民主寬和的社會氛圍有益，而且也有助於提升整個國家的理性和素養。正如詹姆斯·哈林頓所言，法律是一個良好國家必備的心靈素養，尊重法律權威與尊重公民權利和利益是一致的。國家隻有遵照憲法法律從事，權力才不會濫用，公民的權利和自由才能夠得到合理安排。
黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化，十八屆四中全會作出全面依法治國戰略部署，凸顯了對促進社會公平正義、增進人民福祉的價值追求，也是法治戰略、法治思維的一種提升。黨的十八屆五中全會強調，必須堅定不移走中國特色社會主義法治道路，加快建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，加快建設法治經濟和法治社會，把經濟社會發展納入法治軌道。“律令者，政事之經，萬機之緯。”法治關系國家治理體系的正當性和有效性，而國家治理體系決定著法治的系統性和穩定性。法律不僅是社會控制的工具，而且也是實現社會正義和社會理想的重要路徑，既是一個規則體系，又是一個價值體系。因此，法治既要規范社會行為，又要引領社會價值，這就需要從觀念和體制兩個層面實現法治的價值和目標，使法治成為適應中國國情、足以應對現代社會復雜性的有效制度模式和生活方式。
