清代前期廣東內外洋劃分與水師職能

清初，朝廷將沿海水域劃歸各省管轄。盛京管轄的海域包括遼東半島三面，北以鴨綠江口與朝鮮比鄰，西以山海關老龍頭與直隸為界﹔直隸管轄的海面，分別以老龍頭和大河口與盛京、山東為界﹔山東所轄海面西自大河口，東達成山外洋，南以贛榆縣車牛山與江南為界，北以北隍城島和鐵山之間的中線與盛京為界﹔江南管轄崇明至盡山一帶海域，北以贛榆縣車牛山、南以大衢山與山東、浙江為界﹔浙江所轄海面分別以大衢山、沙角山與江南、福建為界﹔福建管轄的海域包括福建沿海、台灣、澎湖島嶼周圍海域，南以巴士海峽與菲律賓為鄰，北以沙角山為標志與浙江分界，西南以南澳島中線與廣東為界﹔廣東管轄的海域包括本省大陸海岸和環瓊州島岸的所有海面，東以南澳島為標志與福建分界，西以亞婆山、亞公山西南洋面為標志與越南分界。

清代前期，官府將接近大陸海岸和島岸的海域劃分成三個部分：一是內洋，這部分海域由於靠近大陸海岸或島岸，以一些小島為標志，由沿岸州縣和水師官兵共同管轄﹔二是大洋、深水洋或黑水洋，這部分海域無邊無際，“非中土所轄”，類似於現代的公海﹔三是介於二者之間的一條洋面，清人稱其為外洋，這部分海域通常以距離中國海岸、島岸最遠的島礁為標志，由於超出了文官的管轄能力，主要委派水師官兵來巡閱會哨。本文對照古今地圖，依據清代檔案和地方文獻資料，著重探討廣東劃分內外洋准則，並分析其水師職能。

一、廣東內外洋劃分

道光年間，廣東地方文獻留下了兩套非常珍貴的“海防圖”：一套是1822年兩廣總督阮元主修的《廣東通志》第124卷中繪制的由40幅相互銜接而組成的《廣東內洋外洋海防圖》（阮元主修《廣東通志》卷一百二十四，道光二年刊刻本，見《續修四庫全書》第671冊，上海古籍出版社2013年版，第731—770頁）。這套軍事地圖不僅明確標記了廣東內洋與外洋島嶼劃分情況，而且詳細繪出了沿海炮台的位置和水師官兵分防范圍。另一套是1836年兩廣總督盧坤和鄧廷楨主纂的《廣東海防匯覽》第1卷中繪制的由90幅相互銜接而組成的《廣東海防要塞圖》（盧坤、鄧廷楨主編，王宏斌等校點《廣東海防匯覽》，河北人民出版社2009年版，第3—28頁）。兩套地圖性質同為海防，但前者更注重水防，對於內外洋標注得比較詳細﹔后者偏於陸路要塞，對於海岸炮台位置以及海口水道繪制得比較明確。不過，由於當時缺乏精細的測量數據，這兩套地圖不僅繪制比例大小失當，而且內外洋島嶼所在的四至方位、距離遠近、島礁大小，均缺乏精度。加之古今地名的變化，閱讀起來比較費力。

廣東的這兩套地圖主要是滿足軍事需要，所標記的島礁比較詳細。我們在比對時，發現現代地圖比例尺較大，標注的島嶼太少，加之古今地名變化較大，在現代地圖中很難一一找到其內洋與外洋島嶼的對應位置。為了觀察的便利，我們暫以古今地圖名稱完全一致的島礁為代表，計算其與海岸或島岸的垂直距離，形成清代廣東省內外洋部分島澳與海岸或島岸垂直距離一覽表（見第23頁）。此處需要說明的是，東沙群島、中沙群島、西沙群島和南沙群島在中古時期就被中國人發現、命名和經營。由於處在中國帆船傳統航線上，清代的航海家稱其為大東沙、南澳氣、長沙、石塘、千裡長沙、萬裡長沙、萬裡石塘等。南海諸島距離大陸海岸和瓊州島岸遙遠，清代前期水師力量有限，尚未將其納入水師經常巡邏的范圍。因此，在這兩套軍事地圖中沒有將南海諸島繪入其中。從1907年開始，廣東水師開始對南海諸島進行定期巡視，正式納入軍事管轄范圍。

從表中可以看出，除了南澳、三澎之外，內洋島礁與海岸或設立府廳治島岸的垂直距離一般不超過5公裡，外洋與海岸或設立府廳治島岸的距離一般在5公裡以上。因此，我們得到的結論是：凡是靠近海岸或府廳治島岸的島澳均劃入內洋，凡是遠離海岸或府廳治島岸的島嶼和洋面均劃入外洋。這裡的“靠近”是指5公裡以內，這裡的“遠離”是指5公裡以外。外洋的外緣是海道，距離海岸或島岸的距離是不規則的，有的距離不過數十裡，有的距離250裡以外（例如，白龍尾島距離126公裡）。

清代關於外洋的劃分與西方國家關於領海的概念既有相同的地方又有相異的區別。二者的不同點在於：其一，領海是國家主權擴展於其陸地領土及其內水以外鄰接其海岸的一帶海域﹔外洋盡管也是以距離中國海岸或島岸最遠的島礁為標志，卻不僅僅向外劃分，而是以此為中心向四周劃分海域，並將這些海域相互連接在一起，形成一條廣闊的帶狀海域，也就是說，外洋既包含了現今的領海部分又與中國的一部分內海相重疊。其二，在沒有島嶼和內海的情況下，領海的劃分直接以海岸為基線向外劃分﹔而外洋的劃分則與此稍有不同，通常將靠近海岸附近的海域首先劃分為內洋，然后在內洋之外再劃分外洋，並且以遠離中國海岸的帆船航線作為外洋的界限。其三，領海的劃分強調的是沿海國家配置在海岸或島岸的武器裝備對於海域的有效控制寬度，而外洋的劃分強調的是水師官兵對於海道的控制。盡管存在上述三點區別，但這三點並非本質區別，只是劃分的方式有所差異。

就領海與外洋劃分的共同點來說，二者都是介於內海與公海之間的一條沿海岸或島岸延伸的海域地帶，二者都是以海岸或島岸為標志向其他國家宣示本國海域的主權范圍。正是由於這兩個共同點，決定了二者本質的相近。由此可見，清代的外洋與領海共性大於差異，名雖異而實相近。

我們可以把清代內外洋的劃分看成是當時中國人向世界各國宣示類似於西方領海的主權。這種宣示領海主權的方法之所以到今天尚未引起中外學者的關注，是因為它是用漢語表達的，是按照典型的中國思維方式處理的。因此，可以說，清代中國雖無領海之名卻有領海之實，應是當時世界各國領海劃分方式之一，隻不過是一種典型的中國方式而已。

二、廣東水師職能

清代前期，軍隊既擔負著保衛國家的軍事職責，又擔負著維護社會治安的警察職責。廣東水師作為國家武裝力量的重要組成部分，也同樣如此。綜合研究水師的任務，我們看到其具有以下幾種職能。

1.保衛內洋外洋，抗擊外敵入侵。

嘉慶時期，海盜在東海和南海活動猖獗，外國兵船借口保護商船，開始頻繁到達中國所轄內外洋面。由於處在特殊時期，廣東曾經制訂章程，暫時允許外國兵船停泊外洋，但嚴禁進入內洋。該章程第一條規定：“外夷兵船應停泊外洋，以肅邊防也。外夷來廣貿易，先將貨船停泊伶仃等處外洋，報明引進黃埔河面，以便查驗開艙，從不許護貨之兵船駛入內港，近年以來漸不恪守舊章。嗣后各國貨船到時，無論所帶護貨兵船大小，概不許擅入十字門以及虎門各海口，如敢違例擅進，經守口員弁報明，即行驅逐，一面停止貿易。庶邊防嚴肅，該夷人等不敢萌輕視之心。”

但是，英國兵船繼續在虎門附近海口往來游弋，“屢經驅逐，倏去倏來，情形詭譎”。英國兵船的猖獗活動，使清朝官員越來越不安。例如，1814年夏間，一隻美國貨船正在進口時，被一艘英國兵船銜尾追趕。美國獨立之后，英國和美國長期處於對峙狀態，雙方在各地獵獲對方商船。但是，英國兵船膽敢在中國內外洋面追趕正在進口的美國商船，顯然是對中國主權的藐視和侵犯。中國守口員弁“登時將該船逐出外洋”。兩廣總督蔣攸铦委派佛岡同知福蔭長偕同香山縣知縣馬德滋親赴澳門，對於該大班嗌花臣面加詰責。“據通事譯，該大班稟稱，實因米利堅曾在外洋搶過該國貨船，挾有仇隙，希圖乘間報復等語。”蔣攸铦明確指出，外國商船、兵船在中國洋面必須遵守中國法律和制度，必須服從中國水師管轄。“該二國在海外有無蠻觸，一面之詞，不足深究，茲既駛至內地洋面，即應凜遵天朝禁令，何得妄思報復？應速飭該國兵船遠泊外洋，等候貨船護送回國。如敢不遵，不但將該兵船立時擊沉，定當奏明大皇帝停止該國貿易。若米利堅國兵船有違功令，亦應一體照辦……並不稍存偏護，亦不能稍為姑息等”。

從上述事件，我們看到水師擔任了監視、示威、驅逐和抗擊外國兵船的重要角色，因此，抗擊外敵入侵毫無疑問是水師的重要職能之一。

2.消弭賊匪，衛安商旅。

1779年11月19日，廣東商人李萬利的商船行駛至電白縣屬內洋，被盜匪搶劫。為了進一步完善巡洋制度，督促水師官兵盡職盡責，兵部與廣東省官員圍繞這一案件進行了長達一年之久的討論。在這場討論中，兵部特別強調了水師官兵巡洋會哨“消弭賊匪，衛安商旅”的重要職能。

1784年10月24日，順德縣一艘商船在新寧縣屬黃茅洲外洋被劫﹔11月7日，又有一艘商船在電白縣蓮頭山外洋被劫。由於商船連續在外洋被劫，引起肇慶府、廣州府高度重視，很快偵破案件，先后拿獲李亞廣等盜犯，“究出同夥三十四人在洋行劫二次”，分別治罪在案。（《廣東巡撫孫士毅奏報拿獲外洋行劫盜犯談秀拱等審明定擬並請議敘獲盜之員事》乾隆五十年五月十七日，中國第一歷史檔案館藏錄副奏折，檔號：03—1272—020）“消弭賊匪，衛安商旅”，始終是水師的主要職責之一。

3.查禁違禁品，貫徹國家政策和法令。

1684年，開海貿易政策實施后，清廷對於違禁品的種類隨著時間的推移不斷有所調整。總的來說，規定越來越多，限制越來越嚴，諸如火炮火藥等軍器、金銀銅鐵等金屬、米糧絲斤等生活日用品、鴉片等都屬違禁品。（《兩廣總督盧坤奏為拿獲在洋販賣鴉片犯梁顯業等審明定擬事》道光十五年正月二十八日，錄副奏折，檔號：03-4006-038）需要指出的是，除了守口文武官弁之外，負責巡洋的水師官兵亦負有查驗違禁品，貫徹國家政策和法令的職責。

4.防范偷越國境，消弭安全隱患。

清代前期，朝廷對於偷越邊境和國境的人員，始終採取嚴禁政策。1725年，規定無照民人，夾帶船內偷渡者，發覺之日，將該管督提一並議處。澳門夷船往南洋貿易，及內地商船往安南貿易，准其行走，不在禁例。如出口夾帶違禁貨物，並將中國之人偷渡出洋者，守口官弁徇情疏縱者，革職。至入口之時，亦將船號、人數、姓名逐一驗明，申報督撫存案。“不許夾帶入口及容留居住。若稽查不到，將守口及地方該管各官照失察例議處。”（托津等編《欽定大清會典事例》“嘉慶朝”卷五百八十，綠營處分例，海禁二，第6頁）1741年，又議准，拿獲偷渡之人，訊明從何處開船，該守口官弁照疏縱偷渡外洋例，按人數分別議處。拿獲者，照拿獲偷渡外洋例，按人數分別議敘。（同上，第3頁）

5.搜救遇難船隻，撫恤海難人員。

“外國商民船，有被風飄至內洋者，所在有司拯救之。疏報難夷名數，動公帑給衣食，治舟楫，候風遣歸。若內地商民船被風飄至外洋者，其國能拯救資贍、治舟送歸，或附載貢舟以還，皆降飭褒獎。”（允祹等撰《欽定大清會典》卷五十六，文津閣四庫全書，史部，第619冊，商務印書館2006年版，第10頁）這是清朝早期救助外國商船的條例規定。

1729年初，澳門番人前往越南貿易，在瓊州府會同縣外洋遭遇暴風襲擊，商船損壞。該汛把總文秀等人駕舟搬取船上貨物。登岸之后，止還事主緞疋、銀器數件，其余藏匿不還。這一事件傳到京師，雍正皇帝非常震怒。他認為，此等貪殘不法之事，其他沿海地區在所難免，“此皆地方督撫、提鎮等不能化導於平時，又不能稽查、追究於事后，以致不肖弁兵等但有圖財貪利之心，而無濟困扶危之念也”。為此，雍正皇帝於1729年8月15日（雍正七年七月二十一日）諭令內閣道：“各省商民及外洋番估攜資置貨、往來貿易者甚多，而海風飄發不常，貨船或有覆溺，全賴營汛弁兵極力搶救，使被溺之人得全軀命，落水之物不致飄零。此國家設立汛防之本意，不專在緝捕盜賊也。”（李綬等編《世宗憲皇帝上諭內閣》雍正七年七月二十一日，第83卷，《文津閣四庫全書》第414冊，商務印書館2006年版，第21—22頁）要求沿海督撫、提鎮就此事各抒己見，提出從重治罪方案。議奏到后，九卿會議制訂懲罰專條。“撫難夷。外洋夷民航海貿易，猝遇飄風，舟楫失利，幸及內洋、海岸者，命督撫飭所屬官加意撫綏，賞給儲糧，修完舟楫。禁海濱之人利其資財，所攜貨物，商為持平市易，遣歸本國，以廣柔遠之恩。”（允祹編《欽定大清會典》第19卷，《文津閣四庫全書本》第619冊，第4—5頁）

從以上這些條例、事例可以看出，盡管沒有國際海事條約的約束，清朝官府已經自覺承擔了對在內洋和外洋航行的外國“商民船”的安全保護責任和救死扶傷義務。

6.漁政執法管理，保護漁民生產。

大清條例規定：“各省海島除例應封禁者，不許民人、漁戶扎搭寮棚居住、採捕外，其居住多年，不便驅逐之海島村墟及漁戶出洋採捕，暫在海島搭寮棲止者，責令沿海巡洋各員弁實力稽查，毋致窩藏為匪。倘不嚴加稽查，致海島居民及搭寮採捕之漁戶有引洋盜潛匿者，將沿海巡洋各員均降三級調用，水師總兵及提督降一級留任。如沿海巡洋各員知情賄縱者，革職提問，水師總兵及提督降一級調用。”（嚴如煜：《洋防經制上》，《洋防輯要》卷二，第19頁）由此可見，巡洋官兵負有維持海上生產秩序，保護漁民生產安全等漁政管理職責。

1748年8月，兩廣總督策楞、廣東巡撫岳濬、提督黃有才會同發出牌示，限制廣東沿海各縣漁船出海採集和捕撈，不得越境，不得站洋過久。牌示稱：沿海各縣漁船出海採捕，“止許在其本境洋面朝出暮歸，越境站洋，即干嚴例。”（盧坤、鄧廷楨主編，王宏斌等校點《廣東海防匯覽》，第869—870頁）1811年，署總督韓崶上奏道：現在嚴飭沿海州縣，確查大小漁船，逐一編號印烙，造冊通報。其拖風等項大號漁船仍照向例，由縣給發牌照，飭令注明漁戶、梢水、姓名、年貌、籍貫，限定歸港日期，驗照出入﹔小漁船每隻由縣給予腰牌，隻許朝出暮歸，不得在洋漂泊，均責成守口台汛營弁查驗放行，由該管將備按旬列折稟報督撫衙門查考。如有漁船久出不歸，守口汛弁即報明營縣查拿嚴究。仍示禁弁兵人等，毋許藉端掯索擾累，一經拿獲盜匪，究明何處出口，即將守口弁兵，提省確審。如僅止失察，即予斥革示懲，倘知情故縱，即當從重治罪。

從上述水師擔負的職責來看，與各國海岸警衛隊十分相似。各國海岸警衛隊大多師法於美國。美國海岸警衛隊，是負責沿海水域、航道的執法、水上安全、遇難船隻及飛機的救助、污染控制等任務的武裝部隊。它隸屬於國土安全部，由燈塔局、緝私巡邏艇局、航海與輪船檢查局、救生局組合而成。燈塔局成立於1789年，緝私巡邏艇局成立於1790年，救生局成立於1831年，航海與輪船檢查局成立於1852年。1915年1月20日，美國國會通過《組建海岸警衛隊》法令，規定救生局和緝私巡邏艇局合並為海岸警衛隊。1939年，燈塔局隸屬於海岸警衛隊﹔1942年，航海與輪船檢查局也並入海岸警衛隊。從美國海岸警衛隊歷史發展來看，顯然有一個從分立到整合的過程。“分立”意味著相互牽制、削弱和混亂﹔“整合”則標志著管理的統一、加強和有序。

比較清代水師與美國海岸警衛隊，二者的組織模式和職責十分相近，均是軍警不分的近海武裝力量，都擔負著保衛國家主權、巡邏海洋、緝拿海盜、維護海上治安、查禁走私越境、救助海難和漁業管理等職能。二者的主要區別在於，從發展歷程來看，清代水師自始至終都是一個統一的軍事組織，承擔著各種海防任務。而美國海岸警衛隊最初是各個分立的執法部門，最終合並為一個龐大的海上執法機構，既有明確分工又有合作和協調。

綜上可知，中國對其所屬海洋主權的認識從來就是清醒和明晰的，對其管理也從未缺位。（責任編輯:馬建輝）

（作者：河北師范大學歷史文化學院教授）