秦德君
政策變通的主要類型
政策變通一般指政策實施中，政策執行者對政策內容和政策約束作出調整后實施的一種政策行為。政策變通后可能與原政策目標相一致，也可能與原政策目標不一致或相背離。政策變通可能是合理的，也可能是消極的。從政策實踐看，政策變通大致呈現以下三種類型。
偏好型。政策執行者依據自身利益立場來界定政策目標含義，對政策作出選擇性執行，其余則棄之不顧。尤其在政策界線相對模糊、政策內容和相應操作缺乏明確規范的約束機制下，這種選擇性變通更易出現。此類政策執行行為基於其偏好和自定義，政策實施執行或神失，或形失，政策目標和政策重點局部性走樣。
調適型。政策執行者在政策貫徹中對政策界線、內容側重、寬嚴尺度等作出調適或創新。查爾斯·瓊斯認為，政策規劃的顯性功能在於提出對於人們“感知的”社會現實問題的解決辦法。但事實上，並非所有政策投放都能與客觀政策需求“嚴絲合縫”。由此產生不對原政策作“不折不扣”貫徹，而在對政策原則精神把握的基礎上作出相應調整行為。這種變通，客觀上有著正負兩種不同結果。這一類型的政策執行不拘“形似”，但求“神似”。政策目標、政策重點形式走樣。
歪曲型。政策執行過程背離原政策規定，與原有政策目標、政策預期構成巨大偏移。通常說的“上有政策，下有對策”“歪嘴和尚念經”即是此類。總體上，這類政策行為對於原政策執行既無“形似”，亦無“神似”，形神兼失，完全走樣。實質上這是一種“政策梗阻”和“政策變形”。
政策變通的主要原因
政策變通是政策過程中時常遭遇的問題。一定意義上，“政策變通”是難以規避的。正因如此，20世紀七八十年代發達國家形成了一場頗有聲勢的政策“執行運動”，政策研究領域則形成了探究更好的政策執行效能的熱潮。
由政策執行的“主觀性”導致。由於對同一個政策結構、政策目標主觀認知的差異和把握側重的不同，形成對原政策執行的主觀性變通。尤其是一些地方政府出於當地利益考量，使政策變通成為當地政策過程的“常態”。借口從實際出發進而進行政策變通，甚至成為一些地方政府和領導干部“亂作為”的一種表征。這是政策變通的“主觀性”界面。
由政策投放的“客體性”導致。任何政策的“普適性”與特定區域之間存在一定不對稱。中國作為單一制國家，公共政策具有統一性，但各地區社會狀況差異極大，同一政策投放到不同地區，與當地現實情況和政策需求未必完全吻合。美國政策學者史密斯在研究政策執行過程時描述了政策的執行形態，認為理想化的政策、執行機構、目標群體、環境因素，是影響政策執行效能的四大因素。特定客觀情境使得政策必須在作一定調適后方可有效推行。這是政策變通“場景性”界面。
由政策制定的“供給性”導致。社會變革的復雜性，社會環境的變動性和信息的不對稱性，特別是人類理性的有限性，從根本上決定了國家不可能精確無誤地作出最恰當的政策安排。至於哈耶克說的“致命的自負”，亦是政策領域的常見現象。由政策本身各種質量問題導生的“不得不變通”，成為政策變革的一個重要緣由。而政策界線的模糊性、政策約束機制的某種寬泛性，亦給政策執行的自由裁量提供了條件。這是政策變通的“供應性”界面。
由政策本身的“應時性”導致。任何政策都是特定治理情境、治理命題的產物。政策介於法律和決定之間，本身具有某種驅動性。政策的動態性結構和特征給政策執行變通提供了空間和可能性。一定程度上，它構成了政策變通的客觀約定。這是政策變通的“因時性”界面。
政策變通應遵循的基本原則
公共政策是實現國家治理現代化的重要工具。盡管政策變通在政策執行過程中具有一定客觀性，有時它還與“政策創新”相交互，但合理的政策變通是一種“漸進調適”，不合理的政策變通則嚴重影響政策效能和預期收益。
適度性原則。任何政策執行的變通，都必須在政策界線規定的適度范圍內。凡超越了政策核心規定的所謂“變通”，都是既不合理又不合法的。林德布洛姆認為：公共政策不可能做到一次性周全而應採取“漸進調適”。合理的政策變通隻能基於客觀狀況作微量調校，而不是“任性”的偏離。任何大幅度的自由裁量，都可能對原政策產生損害。“上有政策、下有對策”的歪曲性變通，都從根本上背離了政策原旨，嚴重影響政策的實施效能。
程序性原則。政策變通行為必須具有程序上的正當性。這種正當性，主要指政策貫徹執行不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。程序正義未必實現結果正義，但結果正義的前提必須有程序正義。必要的政策變通應通過呈案、商請、備陳、報批、集體決策等方式進行。缺乏程序正當的政策行為本質上是一種非正義行為，應予遏制。對於政策變通可以設置“程序節制”，即通過設置操作性程式工序，以篩去不合理的政策變通動議，約束政策行為的任意性。
防偏好原則。公共選擇理論有一個基本假設，人們在政策過程中的行為受利益驅動，以盡量多地獲得其想要的東西。無論政策制定過程還是政策執行過程，都存在偏好。很多政策變通正是由偏好導生的，正如孟德斯鳩論述的：“法律總是要遇到立法者的感情和成見的。”政策變通必須遵循一條原則就是排除各種利益偏好、部門偏好、功績偏好、率性偏好。防治政策偏好的措施包括：一是組織多元參與，讓不同利益主體（或部門）參與政策過程特別是政策監督過程﹔二是確保政策過程的透明公開，讓各種意見充分表達，並有博弈和中和的機會。
審慎性原則。任何政策行為都應審慎，不能恣意妄為。因為任何一項公共政策的推出，都有既定預期。任何以所謂“從實際出發”而對原政策的大幅度變形，都會嚴重損害政策的統一性和有效性。而且，任何形式的政策變通都是有成本的，都涉及諸多方面，會對社會構成顯性的或隱性的損害。政策執行和政策變革既要“與時遷徙，與世偃仰”，又要“千舉萬變，其道一也”，具有穩定性。這種審慎原則，不僅包括不濫用政策執行的自由裁量權，還包括政策設計對政策預期、政策目標設定的科學、嚴謹和規范。
平衡性原則。社會是一個內部關聯緊密的邏輯結構，社會關系中存在的對稱和協同趨勢，決定了社會系統的平衡性。一項既定政策的變異，可能打破整個政策系統的穩定性和社會的平衡性。正如經濟學家科斯指出的，“一個制度安排的效率極大地依賴於其他有關制度安排的存在”，比如當我們以某種政策促進了汽車行業發展時，又會面臨汽車保有量激增所導致的巨大交通壓力和低碳環保壓力。由此政策變通的底線，應確保政策的統一性，防止出現“一種不平衡或不合比例的狀況”，充分顧及政策系統的關聯性和平衡性。
公共性原則。說到底，公共政策是一種公共產品，目標是解決公共領域的公共問題。政策數理分析專家內格爾指出，“社會利益最大化”是公共政策最重要的目標。好的政策執行既不是機械的，也不是任性的，而是立足於公共利益最大化目標，“究其真、本其實”的執行過程﹔懂得克制一地一己一部門利益考量的“變通沖動”。無論政策的制定還是政策的執行，公共精神是其靈魂。檢驗政策變通正確與否的一條重要標准，是“察看公共精神在該過程裡佔多大優勢”。任何基於公共精神的政策創新、立足公共利益最大化原則的政策變通，都值得肯定。因為它是在“眾意”基礎上形成的“公意”，公共精神、公共利益成為包括政策變通在內的整個政策過程的絕對取向。
