﹝關鍵詞﹞德國﹔中央與地方﹔事權劃分﹔基本狀況﹔相關啟發
﹝中圖分類號﹞D7516.03 ﹝文獻標識碼﹞A ﹝文章編號﹞1008-9314(2015)05-0041-09
﹝收稿日期﹞2015-10-11
﹝基金項目﹞國家社科基金重大項目“推進我國國家治理體系現代化研究”（14ZDA011）﹔國家財政部委托研究項目“主要國家央地事權劃分的經驗及其啟示”
﹝作者簡介﹞王浦劬，北京大學國家治理研究院院長兼研究員，北京大學政治發展與政府管理研究所（教育部人文社會科學重點研究基地）所長兼研究員，教育部“長江學者”特聘教授，北京大學政府管理學院教授、博士研究生導師﹔張志超，北京大學政府管理學院博士研究生，中共中央編譯局助理研究員，德國慕尼黑大學訪問學者。
引 言
中央與地方的關系和制度化構成，是國家結構形式的內在規定和制度凝聚。而中央與地方的事權劃分及其運行，則是國家治理的重大命題。在國家治理發展過程中，合理劃分中央與地方之間的事權並且切實付諸實施，是國家治理現代化的重要任務。為此，中國共產黨十八屆三中全會《關於全面深化改革的若干重大問題的決定》指出，中央與地方之間的事權劃分和確定，是改革的重要內容。
合理劃分中央與地方事權問題，既涉及多個維度、領域和學科，需要展開多學科、領域和維度的研究，也涉及本土實踐與國際經驗，需要相互比較和驗証，探索不同國家中央與地方事權劃分的結構定位、一般規律與特殊屬性。正是基於這一考慮，筆者選擇世界范圍內具有代表性的國家中央與地方事權劃分的法律規定、基本依據、實際劃分、典型案例、歷史發展和基本趨勢進行梳理和闡發，並且在此基礎上對其共相和個相進行比較分析，由此得出對我國中央與地方事權關系劃分的相關啟示，以期在全面深化改革的歷史進程中，進一步優化我國的中央與地方事權劃分及其治理運行，從而對於推進國家治理現代化有所助益。
德國的中央與地方事權劃分的分析，即是其中典型一例。
德國政府層級分為聯邦、州、鄉鎮三級，全境有16個聯邦州，其中，柏林、不來梅和漢堡為城市州。從1949年5月23日起，具有憲法地位的《德意志聯邦共和國基本法》生效，標志著聯邦德國的誕生。1990年兩德統一后，該法確立的社會政治制度亦在東部新聯邦州通行。因此，德國的中央與地方關系具體體現為聯邦與州、地方之間的關系。就事權劃分而言，其重點又在於聯邦與州之間的事務分擔和權力劃分。德國中央與地方的事權劃分既體現了聯邦制的一般特征，同時也反映了該國政治體制和社會經濟模式的特殊性。
一、央地事權劃分的結構定位
1. 職能分立的聯邦制
央地事權劃分的基本框架是一國的國家結構形式，而國家結構形式往往在憲法中有明確規定。在德國，具有憲法地位的根本大法是《聯邦德國基本法》（以下簡稱《基本法》）。該法第20條確立了五大立國原則，即民主、法治、共和、社會和聯邦﹔第79條第3款又規定，在修改基本法時，第20條規定的基本原則“不容觸動”，從而以根本大法的形式為聯邦制原則提供了堅實的保障。從國家結構形式的一般規定性﹝1﹞來看，德國的聯邦制特征也非常明顯：（1）聯邦和州都有自己的憲法和中央權力體系，都具有國家性質﹔（2）基本法規定了聯邦和州之間的權限劃分，聯邦無權任意改變﹔（3）聯邦公民同時也是州公民﹔（4）聯邦實行兩院制，其中各州政府委派代表組成參議院，代表各州參與聯邦事務。
與競爭式的權力分立聯邦制或二元聯邦制不同，德國的聯邦制呈現出職能分立的特點。總的來說，聯邦承擔了大部分的立法職能，而執行法律則基本上是州的領域。盡管從原則上講，凡是《基本法》沒有規定的事權都歸各州所有，但是該法在分配立法權時，將大量事權都賦予了聯邦。即使是沒有明確分配的事項，聯邦按照相關原則也有寬泛的活動空間。而在行政方面，聯邦與承擔具體事務的各州政府不存在上下隸屬關系，直屬於聯邦的行政機構除了少數事項外也很少直接執行實體法所規定的事項，所以法律和委托任務大多由各州執行。
這種關系的形成與德國的政體形式也不無關系。聯邦機構和州機構的產生方式和權力配置都遵循議會內閣制的安排。其中，聯邦議院（下院）和各州議會都是按照比例代表制原則選舉產生的。聯邦議院選舉產生聯邦總理，聯邦總理提名內閣成員﹔州議會選舉產生州長（或第一市長）。此外，聯邦層面還有聯邦總統和聯邦參議院（上院）。前者由聯邦大會選舉產生，一般情況下只是代表國家對內對外行使儀式性職能﹔后者由各州政府（而非州議會）任命的代表組成，代表各州參與聯邦立法事務，席位按照一定規則參考各州人口分配。在這樣的政體和選舉制度下，聯邦和各州往往形成多黨聯合政府，最高層次的政黨協商大多在聯邦議院和內閣實現，各州和地方的黨組織則是執行高層決議。因此，兩級政府政黨結構上的這種特點也為立法權的上收和執行權的下沉創造了條件。
2. 合作的聯邦制
《基本法》制定者的主流意見從來都不是“對聯邦和州的任務予以清晰的區分”，而是從一開始就把聯邦與州的合作置於重要地位，因此，德國的聯邦制度也被稱為“合作的聯邦制”（kooperativer Fderalismus）。﹝2﹞實際上，正因為聯邦和州大體上分別承擔了立法和行政職能，雙方行使權力的空間又相對獨立，所以，它們在處理具體事務時才不得不在平等尊重前提下進行合作。而除了職能分立的因素和處理事務的需要外，機構組織以及政治和行政程序也要求聯邦和州的合作，並為這種合作提供了保障。
就立法而言，在聯邦行使立法權時，參與立法的機構不隻包括聯邦議院。法律提案一般由聯邦政府、聯邦議院議員或聯邦參議院提出，由聯邦議院通過，送交聯邦參議院批准，最后經副署后由聯邦總統簽署公布。其中，聯邦參議院代表各州與聯邦議院一同參與了立法過程，州的利益已經得到了表達和整合。盡管聯邦的立法職能大多不是由州直接承擔的，但州也間接地扮演了立法角色。
除了制定法律之外，《基本法》第80條還規定，州政府和聯邦政府、聯邦各部部長都可以經法律授權頒布行政法規，該授權法律須規定授權的內容、目的和范圍。這意味著作為州機關組成部門的州政府可以經授權參與立法，而對授權的限制也防止了聯邦行政部門以行政法規干涉州權力的行使，不致使州政府淪為聯邦行政部門的下屬機構。在州承擔大部分行政職能的前提下，州政府相對於州議會的重要性大大增加。授權州政府制定行政法規，可以使其更加接近當地的實際，更能適應情況的不斷變化。就公共事務的決策而言，聯邦與州通過參與和授權在立法上的合作既做到了“下情上達”和“上情下達”，又保障了立法主體的獨立性。
在行政方面，與職權劃分相對應，聯邦和州的行政組織也存在極不平衡的情況。除了聯邦外交、國防、交通運輸機關設置了多級垂直機構（聯邦銀行是獨立公法組織，聯邦鐵路和郵政系統實行了公司化）外，聯邦行政機關一般都是無下級隸屬機關的高級行政機關。作為最高行政機關的聯邦政府、總理及各部部長與州行政機關沒有隸屬關系，而包括聯邦各部所屬部門在內的聯邦高級行政機關則無下級機關，而且這些聯邦高級機關甚至分設於德國各地（如位於慕尼黑的德國專利局、位於威斯巴登的國家統計局等）。﹝3﹞聯邦行政機關組織簡單、管轄幅度較小，這種情況決定了聯邦法律和決策的執行必須主要依靠各州政府和地方政府來完成。
德國聯邦與州政府合作的形式，一是在州執行聯邦法律時，聯邦得到州同意后可以向州派遣專員﹔二是在州執行聯邦委托任務時，聯邦可以發布行政指令﹔三是在州執行聯邦與州的共同事務時，聯邦可以以制定計劃、承擔支出和訂立協議的方式參與州對行政事務的執行。
此外，“合作的聯邦制”還有一些特定的機制和設施來保障。﹝4﹞﹝5﹞
德國聯邦與州之間在行政上的合作體制和機制，既體現了國家權力行使中的統一性，也保証了具體的事權得以運行和貫徹的有效性。
3. 聯邦制的權力讓渡
除了職能分立的合作聯邦制之外，德國雖然具有聯邦制在權力讓渡方面的一般規定性，但也有自己的特點。
權力讓渡在初始狀態的意義上對聯邦和州的事權劃分產生影響，從而為處理事權沖突問題提供了原則上的依據。就基本法理而言，聯邦是其成員單位將自己擁有的一部分主權讓渡給中央政府而形成的。德國《基本法》第24條在規定為集體安全的目的轉讓主權時，明確提出聯邦和各州都有“主權權力”（Hoheitsrechte）。1949年，《基本法》在經過多數州議會批准之后生效。﹝6﹞因此，實際上，隻有在形式上，才可以認為聯邦權力是由各州讓渡的。《基本法》對此讓渡程序的宣示體現在序言中“各邦之德意志人民在其自由之自主決定下，已完成德國之統一與自由”。此外，從《基本法》第30條和第70條表述的句法結構來看，除了《基本法》另有規定之外，立法和行政本來都屬各州事務﹔在立法事項和行政事項的表述上，也採取了對聯邦管轄事項列舉、對各州管轄事項概括保留的形式。由此也可以看出，《基本法》制定者認為聯邦的權力是由各州讓渡的。
就權力的本源來說，德國《基本法》規定，一切國家權力來自人民（《基本法》第20條第2款）。因而，聯邦和各州權力的合法性隻能由人民依照自己確定的辦法來賦予，也就是說，聯邦和各州機構隻能依照《基本法》和各州憲法的規定，經人民或其代表的選舉或任命來組織，並依照這些法律分配和行使權力。就職權的類別而言，各州向聯邦讓渡了大部分立法權，同時保留了大部分行政權﹔就事務的類別而言，各州向聯邦讓渡了大部分外交、國防、貨幣、交通、統一經濟調控以及“保持各邦生活條件均一”的權力，自身保留了剩余權力。當然，在聯邦制下尤其是在德國這種職能分立的合作聯邦制下，權力的讓渡是不完全的，職責的交叉勢必會形成一定的“模糊地帶”。為了防止發生權力沖突的情形，《基本法》提供了一些協調或者解決的辦法。﹝7﹞此外，德國還具有最終手段，即當一州不履行基本法或聯邦法律規定的聯邦義務時，聯邦政府經參議院批准可採取必要措施甚至強制措施（第37條）。這些協調手段不僅為歷史意義上和規范意義上的權力讓渡“盲區”提供了明晰化的辦法，而且為職權和事權沖突指出了現實的解決途徑。
4. 事權劃分的社會經濟背景
聯邦與州之間的事權劃分是在政府的全部事權范圍內進行的，因此需要明確社會經濟體制為政府留出了多大的事權空間。就經濟模式而言，德國實行的是社會市場經濟。這種模式“以私有制為主體，鼓勵和發展市場經濟，強調個人自由和市場競爭，同時主張宏觀調控和政府干預，消除市場缺陷，實行廣泛的社會保障制度”﹝8﹞。雖然德國總體上實行的是市場經濟，國民的自由和社會的自治都得到了較為充分的保障，但國家也保留了對社會經濟的較大干預空間。﹝9﹞可見，法律規定和社會市場經濟模式為國家的調節和干預提供了廣闊的空間，甚至可以說，“更為狹義的行為界限看起來是由政治體制本身來劃分的”。﹝10﹞從聯邦德國戰后幾十年的歷史發展來看，社會經濟為國家權力留出的空間，實際上是隨著客觀形勢變化和不同黨派政策調整而不斷改變的。這意味著隻要能夠保障基本自由權利，遵守《基本法》和法律的規定，各級政府總的事權范圍不存在太多明確的外在限制。
不過，政府並沒有充分利用法律留下的廣闊干預空間。實際上，雖然德國國家權力直到20世紀70年代一直處於不斷擴張的狀態，但是70年代經濟危機的發生，使德國從80年代開始逐步減少政府對社會經濟事務的直接干預。在經過90年代的“新公共管理改革”和近十年來的“新公共治理改革”之后，國家一方面對一些產品和服務實行了私有化，將另一些公共產品和服務交由市場和社會供給，與此同時，更加突出自身的監管和規制功能。﹝11﹞不過，值得注意的是，盡管德國政府減少了對社會經濟事務的直接干預，但是，其改革的主要方向並不是放鬆管制，而是改變政府的管理和服務方式。實際上，公共服務均等化的要求，也使德國聯邦政府得以更多地運用縱向和橫向財政平衡手段，從而加強了其對各州政府和地方政府的影響力。
值得一提的是，德國政府雖然退出了一些產品和服務的供給，也盡量避免使用行政命令的管制方式，但並不僅僅是發揮制定規則和監督其實施的功能，而是通過法團主義（Korporatismus）的安排，廣泛參與社會經濟事務的協商共治。經國家承認或由國家同意（如果不是創立的話）而建立的數目有限、功能分化的團體，在各自的領域內被特意授予代表的壟斷權，作為交換，其領導人的選擇以及要求和支持的表達，要受到國家的某種控制。﹝12﹞這種法團主義治理的基本形式，就是在政府的主持下由雇主協會和工會展開的勞資談判。﹝13﹞類似的還有醫生聯盟、制藥產業和聯邦政府之間的協商討論機制。實際上，各個政府部門和總理辦公廳邀請了至少上百個比較重要的咨詢委員會，將其納入政策制定過程﹔而在政策實施領域，比如在有關社會救助的法律中也直接規定了福利協會的共同作用。通過法團主義的協商，政府猶如編織了“一張大網”，在加強社會參與的同時，也將其“觸角”延伸到了各個社會經濟領域。正是因為社會市場經濟體制、財政手段的廣泛影響和法團主義的協商治理方式，政治體制的內部制約和嚴格的法律規范才顯得尤為重要。從這個意義上講，聯邦和州的事權劃分不僅關乎德國聯邦制的內在結構，也是其社會經濟模式的必然要求。
二、央地事權劃分的法律依據
在三級政府體制下，德國的中央與地方事權劃分，主要是指聯邦與州的事權劃分。至於州以下的地方政府，《基本法》第28條規定鄉鎮和鄉鎮聯合體在法律范圍內享有自行處理地方事務的權利（Recht，也可作權力講），並賦予鄉鎮為保障其自治的財政自主權。除此之外，《基本法》並沒有規定州以下地方政府應承擔的事權，而是留給各州法律根據具體情況各作規定。
就聯邦和各州事權劃分的法律依據而言，由於德國實行議會內閣制，作為立法機關的議會和作為行政機關的政府存在著密切關系。在貫徹法治這一立國原則的過程中，很多領域的事務都通過立法的方式而不只是行政法規和行政命令的方式來處理，當然，法律草案也大多是由政府提供的。議會和政府的這種緊密合作關系表明，立法權在聯邦和州之間的分配對其行政事權的分配有實質性重大影響，是職能分立聯邦制的必要組成部分。另一方面，聯邦和各州的法院無論從組織結構、司法程序還是事務領域來說，都具有獨立的地位和獨特的設定，而且它們是以受理訟案的被動方式處理事務，並非積極主動地參與政務。所以，本文在論述聯邦與州事權劃分的法律依據時把立法權、行政權及其相關事項的劃分也作為重點，但不考慮聯邦與州司法機關的事權劃分。
聯邦德國的締造者認為，聯邦與州之間的權力劃分是憲法事務，需要以根本大法的形式予以規定，因此，事權劃分的主要依據也是《基本法》。
當然，在各領域單行法律法規中，也有關於具體事務如何辦理的詳細規定，州自身的行政事務由州憲法和相關的州法規定。但由於單行專門法律和州法律數量浩繁，內容過於詳細，超出本文的能力，而《基本法》又是事權劃分的總綱，因此，筆者主要就《基本法》的相關規定作一梳理。從條文結構來看，《基本法》不是分別就聯邦與州的事權做出規定，而是按照立法權和行政權的職能類別分而述之。
1. 關於立法權及其事項劃分的法律依據
關於立法權及其事項的劃分，《基本法》第70-74條做了比較詳細的規定。根據第70條第1款規定，聯邦享有立法權﹔在《基本法》沒有授予聯邦立法權的事項之外，各州有立法權。具體而言，《基本法》將立法權分為專屬立法權（ausschlieβliche Gesetzgebung）和競合立法權（konkurrierende Gesetzgebung）。
所謂專屬立法權，是指針對有些事項，隻有聯邦才享有立法權。《基本法》第73條規定了專屬立法權的對象，即專屬於聯邦的立法權事項。這些事權包括：（1）外交及國防，包括民防﹔（2）聯邦國籍﹔（3）自由遷徙，護照事務，常住地戶籍登記及身份証件事務，出入境與引渡﹔（4）通貨、貨幣與鑄幣事務，度量衡及時間與歷法的確定﹔（5）關稅與貿易區域的統一，貿易協定與航運協定，貨物的自由流通，與外國的商品交易和支付往來，包括關稅保護和邊防﹔（6）防止德國文化財富流失國外﹔（7）航空運輸﹔（8）全部或大部分歸聯邦所有的鐵路運輸，聯邦鐵路網線的鋪設、維護和運營，聯邦鐵路使用費的征收﹔（9）郵政事業和電信﹔（10）聯邦及聯邦直屬公法團體工作人員的法律關系﹔（11）營業權利保護，著作權及出版權﹔（12）由聯邦警察機關處理的國際恐怖主義危險防御案件，即存在跨州危險、州警察機關顯然不具備管轄權或州最高機關請求聯邦接管的案件﹔（13）聯邦范圍內的統計﹔（14）武器與爆炸物法﹔（15）對戰爭傷患和烈士家屬的撫恤以及對以前戰俘的救濟﹔（16）為和平目的生產和利用核能以及建造和使用核能設備，對核能釋放時產生的或電離射線引起的危險進行防護，消除放射物質﹔（17）聯邦和州在下述事項上的合作：（甲）刑事警察，（乙）保護自由民主基本秩序、聯邦或各州存續及安全（憲法保護），（丙）防止在聯邦境內使用暴力或預備使用暴力而危及德意志聯邦共和國外交利益的行為，設置聯邦刑事警察機關及制止國際犯罪行為。同時，列舉這些事權的法條還補充規定，上述第（12）項立法事務需要取得聯邦參議院的批准。不難看出，聯邦立法權的專屬事項大體上涉及主權的行使、全國的統一、基本秩序的維護、重大或特殊工程及聯邦自身事務等五個類別。
所謂競合立法權，是指在某些事項范圍內，隻有在聯邦不制定法律、不行使立法權時，各州才能行使立法權。《基本法》第74條規定了競合立法權的對象，其事項范圍十分廣泛。包括：（1）民法，刑法，法院組織，審判程序（不含拘留待審執行法），律師，公証與法律咨詢﹔（2）出生、死亡及婚姻登記等戶籍事務﹔（3）結社法﹔（4）外國人居留及移居法﹔（5）難民及被驅逐出境者事務﹔（6）公共救濟（不含社會福利扶養機構法）﹔（7）戰爭損害及賠償﹔（8）陣亡軍人墓地，其他戰爭及暴力受害者墓地﹔（9）經濟（礦業、工業、能源、手工業、貿易、商業、銀行及証券業、私法保險業）法，不含商店營業結束時間法、飯店旅館法、娛樂場所法、個人展演法、展會法、展覽法及集市法﹔（10）包括企業組織、勞工保護和職業介紹事項在內的勞動法，及包括失業保險在內的社會保險﹔（11）規定培訓補助金，促進科學研究﹔（12）第73條和74條（即專屬立法權和競合立法權條款）所列事項范圍內的財產沒收法﹔（13）土地及地面、自然資源和生產資料轉為公有財產或其他的公共經濟形態﹔（14）防止濫用經濟權力﹔（15）促進農業及林業生產（不含田地林地重劃），保障糧食供應，農林產品的進出口，遠洋及近海漁業和海岸防護﹔（16）城市地產交易，土地法（不含開發使用費法）及住宅補貼法，不動產遺留債務援助法，住宅建設津貼法，礦工住宅建設法及礦工安置定居法﹔（17）防治公害性或傳染性人畜疾病的措施，醫師職業、其他醫療職業和醫療業的許可，以及藥店法、藥品法、醫療產品法、醫療設備法、麻醉藥劑法、毒藥法﹔（18）醫院經濟狀況的保障與醫院護理費的規定﹔（19）食品（包括用於食品加工的動物）法，煙酒等嗜好品法，生活必需品法，飼料法，農林苗種交易保護，植物病虫害防治及動物保護﹔（20）遠洋和近海航運及航路標志，內陸航運，氣象服務，海洋航道及供一般交通使用的內陸航道﹔（21）道路交通，機動車輛，供長途運輸使用的公路的鋪設和養護，因車輛使用公共道路而產生的費用或補償金的征收和分配﹔（22）不屬於聯邦鐵路的鐵道，但不包括山嶺鐵路﹔（23）廢棄物處理，空氣和噪音污染的防治（不包括與行為有關的噪音污染防治）﹔（24）國家賠償責任的承擔﹔（25）醫學手段輔助的人類生殖，遺傳信息的分析人為修改，以及對器官、組織和細胞移植的規定﹔（26）州、鄉鎮和其他公法團體公務員及州法官的職權與職責，但不包括職務升降、薪資和福利﹔（27）狩獵事項﹔（28）自然保護和景觀維護﹔（29）土地分配﹔（30）區域規劃﹔（31）水資源管理﹔（32）高等學校錄取及畢業。同時，列舉這些事權的法條還補充規定，上述第（24）項和第（26）項立法事務需要取得聯邦參議院的批准。實際上，競合立法權的事項大體上可以分為如下類別：一是普通法律和司法事項，二是工業、商業、農林業、房地產及建筑業、交通運輸等經濟事務，三是社會救濟撫恤、科研扶助、生態保護、醫療、教育等非經濟事務，四是一些行政事務及行政機關本身事務，五是個別其他事務。
《基本法》第72條第2款對聯邦在競合立法權某些（不是全部）事項范圍內優先立法的原則做出了規定，即聯邦立法針對的應是“為建立同質的生活關系，或基於國家整體利益，為維護法律及經濟的統一性而有必要制定聯邦法律的”場合﹔與此同時，這一原則的適用事項范圍也得到了明確，即適用於競合立法權事務的第（4）、（6）、（9）、（11）、（13）、（18）、（19）、（21）、（24）、（25）諸項。值得注意的是，聯邦若認為沒有必要就該原則適用的事項進行立法，可以通過聯邦法律將相應的立法權賦予各州﹔但是否存在這種必要性，則顯然是聯邦運用其自由裁量權來確定的。﹝14﹞
競合立法權范圍內的事項一般是由各州立法的，但如果聯邦對其中某些領域已經立法，那麼州就不能再在該領域立法。一旦聯邦行使了立法權，即使各州在這些領域內已經訂有法律條例，且同聯邦法律發生沖突，那麼按照《基本法》第31條確立的位階原則，“聯邦法優於州法”。﹝15﹞但是在2006年聯邦制改革之后，各州在競合立法權的一些事項上還獲得了制定偏離聯邦法律的州法的權力。這時，“聯邦法優於州法”的原則便不再適用，而適用“新法優於舊法”的原則。
由此可見，德國關於立法權及其事項劃分的法律規定有這樣幾個特點。第一，在立法職權劃分上，聯邦在立法職權的分配中佔有主導地位。﹝16﹞各州的立法權要麼是聯邦沒有行使立法權的剩余，要麼需要聯邦法律的授權，要麼隻能在一定程度上偏離聯邦法，應當說是比較有限的。第二，在立法權事項的劃分上，不論是專屬立法權還是競合立法權，聯邦所管轄的范圍大多涉及主權的行使、基本秩序的維護，保持統一均等的經濟社會條件、跨區域的重大或特殊工程等保障國家整體利益的事項，而適合因地制宜、適當自治的事項則由州來立法，合理考慮了不同政府層次處理事務的特點。第三，從事權劃分相關規定的形式來看，職權和事權項目列舉得比較清晰明確，能夠有效防止聯邦和州侵犯彼此的權力領域，也有利於責任追究。
2. 關於行政權及其事項劃分的法律依據
按照《基本法》的規定，聯邦和州之間的行政權劃分遵從一項原則，採取四種形式。該法第30條規定，“國家權力的行使和國家任務的履行屬於各州事務”。這表明，除《基本法》另有規定外，行政權一般情況下屬於各州所有。在州作為基本執行機關的前提下，該法把行政權的行使分為四種形式，即各州自行行政管理，各州以自己的事務執行聯邦法律，各州經聯邦委托執行聯邦法律和聯邦自行行政管理。
凡是《基本法》沒有賦予聯邦的事務，各州均可將其置於自身行政管理權之下。《基本法》沒有具體規定各州自身的行政權如何行使和行政組織如何設置。“一些聯邦州通過一部專門法律對此作全面的、非排除性的規定，而另外一些州的行政組織法則分散在多部法律之中。”﹝17﹞因此，相關的法律狀況過於復雜，這裡不予詳述，隻指出通則，即在一般情況下，對各州及其所屬的行政機關來說，上級機關對下級機關擁有監督權和指令權。
各州以自己的事務執行聯邦法律是指各州將執行聯邦法律作為自己的職責。《基本法》第83條規定“除本基本法另有規定或准許外，各州以自己的事務執行聯邦法律”。這種表述意味著，執行聯邦法律過程中的行政事權是屬於各州的。因此，第84條第1款至第5款在規定此種行政方式時，每一款都提到了作為各州政府利益代表的聯邦參議院的同意權。其中，第1款規定，除非聯邦法律另有規定，各州一般可以對行政機關設置和行政管理程序做出規定。但在例外情況下，聯邦可基於統一規范的特殊需求，並經參議院批准而制定不准州另行規定的行政程序。在州執行聯邦法律的過程中，聯邦政府一般情況下不能直接干涉，但擁有發布一般規定和監督的權力。為此，第84條第2款規定，聯邦政府經參議院批准可公布一般行政規定﹔第3款規定，聯邦為監督各州，可經州最高行政機關同意向其派遣專員，即使州政府不同意但經參議院同意也可向州下級行政機關派遣專員。此外，如果它認定當事州執行聯邦法律有錯誤而該州又不予改正，則可以將相關事項提交聯邦參議院判定是否違法，州若不服參議院決議可向聯邦憲法法院申訴。可見，聯邦監督的對象是州行政的合法性（Gesetzmβigkeit）。當然，在特殊情況下，經參議院批准，聯邦法律可授權聯邦政府向州政府發布個別指令。
各州經聯邦委托執行聯邦法律（Auftragungsverwaltung）意味著州受托執行的任務本來是聯邦的任務，只是在此委托行為中承擔任務的主體發生了轉移而已。《基本法》第85條各款規定了州受托行政的機關設立、人員問題、指令權和監督權。第1款指出，此種情況下行政機關的設立屬於各州事務，但聯邦法律另有規定時除外。第2款規定，聯邦政府經參議院批准可頒布一般行政規定和關於公務員、職員的統一培訓事宜。此外，中級行政機關首長的任命也需經聯邦政府同意。第3款規定，聯邦政府可向州政府發布指令（緊急情況下也不限於州政府），州政府應保証州行政機關服從和執行指令。第4款指出，聯邦監督的不僅是合法性，而且還有合目的性（Zweckmβigkeit），即各州是否以恰當的方式完成了聯邦委托的任務﹔為此目的，聯邦政府可要求各州提供報告和檔案文件，並可向所有機關派遣專員。可見，雖然事權的實際行使者是各州，但由於委托行政的事權主體在初始的意義上是聯邦，所以聯邦對州行政的控制和監督比州以自身事務執行聯邦法律要嚴格得多。
聯邦自行行政管理是指聯邦通過自己的行政機關或直屬公法機構和組織執行法律。根據《基本法》第86條，除法律另有規定或要求外，聯邦政府可頒布一般行政規定，並設立有關的行政機構。第87-91條對聯邦的行政事權做了規定。列舉的事項涉及外交事務、聯邦財政、社會保險、軍警國防、核能、郵政電信、交通運輸、中央銀行等。盡管關於某一具體事項下的聯邦權力、機構設置和行政程序的規定自成一體，但各事項的規定看起來各不相同，或多或少都有些差異（如有些事項的委托需要法律授權，有些又不需要，還有些不能委托），難以按照共性歸類。實際上，這些條文整體行文的多樣性也反映了制憲者和修憲者的思路差異。例如，從序號的形式上看，雖然第87、88、89、90、91各條基本上保留了《基本法》的最初面貌，﹝18﹞但在后來修憲時又在第87條和第88條之間以第87a、87b、87c、87d、87e、87f的序號項下分別列述了聯邦對各具體事項的行政管理規則。除此之外，這也是由各領域事務本身的特點決定的，“行政權限與機構問題存在著密切的聯系，並且產生於有關行政機關的特定規則”﹝19﹞。由於處理這些事務的機構成立時間不同，遵循的規范不同，因此，《基本法》對相關事權的規定自然也各不相同。
盡管關於聯邦行政事權的規定存在多樣性，但從聯邦與州事權劃分的角度仍可以認為《基本法》第87-91條所列具體事權分成了兩個類別。一類是聯邦必須自行管理而不能委托給各州的事務。這些事務包括外交、聯邦財政、聯邦銀行事務等。另一類是聯邦可以根據法律委托給各州執行的事務。在這些事務的范圍內，聯邦可以選擇是由自己執行還是委托給各州執行。這些事務包括核能、航空交通管理、鐵路交通管理等。
然而，聯邦擁有行政權的事務並不限於《基本法》所列舉諸項。該法第87條第3款規定，為處理聯邦立法權限內的事務，可以按照聯邦法律設立獨立的聯邦高級行政機關和聯邦直屬公法機構和組織﹔如果聯邦承擔了在其立法權限內的新增任務，在緊急情況下，經聯邦參議院和聯邦議院議員多數批准，可以設立聯邦中級和下級行政機關。雖然這一規定主旨是行政機構的設置，但似乎可以從中看出，聯邦立法權所屬事項范圍與聯邦的行政事權范圍存在著一致性。
3. 關於聯邦與州的共同任務和行政協作的法律依據
《基本法》在第八章“聯邦法律的執行和聯邦行政管理”（即第83-91條）之后，又在“第八章a”的序號下單列一章規定“共同任務和行政協作”，並將該章之下的序號編為91a-91e。不管從形式還是從內容來看，本章都是第八章的附錄，仍是行政事項的相關規定。這些規定分別涉及州屬任務的聯邦參與（第91a條），教育規劃和科研促進（第91b條），信息技術系統（第91c條），績效比較（第91d條）和為待業者提供基本援助方面的合作（第91e條）。
實際上，關於這些事務的規定分為兩類，一類是與競合立法權相對應的事務，另一類是隨著社會經濟的發展需要聯邦和州協作的新增事務。在行政基本屬於各州事務的情況下，規定聯邦和州的共同任務事實上明確了聯邦參與的強制性，在某種意義上強化了聯邦的角色。但與此同時，聯邦參與協作需要承擔的支出責任也得到了明確，從而保持了擴大的事權與增加的支出責任之間的平衡。
三、央地事權劃分的其他依據
盡管《基本法》關於事權劃分的規定較為詳細，但難免會存在一些模糊的地方。在實踐中為了處理具體的事權沖突或者模糊的問題，逐漸形成了一系列的處理原則，構成了對法律依據的補充或解釋。
1. 判例確定的聯邦與州事權劃分原則
根據《基本法》第93條，由聯邦憲法法院管轄的案件中有相當一部分都涉及聯邦與州的爭議。實際上，聯邦與州的爭議（Bund-Lnder-Streitigkeiten）已被列為憲法法院的一個專門程序類型（Verfahrensart）。在實際案件判決中形成的這些原則，要麼是在法律中沒有明確宣示，但與法律具有同樣的效力，可以作為處理相似問題的指導意見﹔要麼是盡管法律有規定，但存在某些模糊之處，使得聯邦或州越過了自身的權限。這些涉及聯邦與州事權劃分的原則如下。
（1）“各州的家產”（Hausgut der Lnder）﹝20﹞應受保障。在1972年的“薪金統一化”案判決書中，聯邦憲法法院用“家產”一詞說明了各州作為聯邦制的成員國為保持其國家屬性而保留的核心主權權力。這些核心主權權力不是從聯邦的權力派生出來的，不能被聯邦剝奪，也不能自己放棄。實際上，這裡強調了州依據自身憲法實行自治的權力，包括設置所屬機關和從聯邦國家財稅收入總額中獲取適當份額的權力。從權力讓渡的角度來看，這一判決表明州的權力不是由聯邦授予的，相反，凡是《基本法》沒有明確規定的事務及其相關的立法權、行政權和司法權都由各州保留。
（2）一般不允許“混合行政”（Mischverwaltung）。所謂混合行政，是指權限分明的不同行政層級在同一行政組織中共同承擔任務的現象。《基本法》既沒有明確禁止也沒有明確准許混合行政。但按照聯邦憲法法院2007年的裁決，《基本法》含有對聯邦和各州混合行政的禁令。兩者的行政任務原則上是分離的，隻能在《基本法》有所規定的情況下才可以協作履行。
（3）“聯邦忠誠”原則（bundestreues Verhalten）。﹝21﹞這一原則是指聯邦和各州都要承擔對於國家整體的義務，採取行動時應維護聯邦國家和成員國的整體利益，﹝22﹞﹝23﹞禁止一州出於不恰當或任性的原因反對聯邦與各州訂立的協議，要求其在行使權力時考慮其他參與者的合法利益。﹝24﹞這樣就能避免聯邦和各州向公民提出相互矛盾的要求。聯邦和各州在關乎國家整體利益的重要問題上進行協商。就此而言，聯邦應與各州開展平等討論。﹝25﹞
（4）《基本法》第72條第2款適用的前提條件。在競合立法權的范圍內，存在著聯邦運用該條款將事務納入自身立法權的自由裁量空間。但是，《基本法》的表述過於簡略，給聯邦判定是否適用留下了過大的空間。若聯邦隨意運用該條款，則各州的立法權有被“挖空”的危險，競合立法權就會與聯邦專屬立法權無異了。同時，憲法法院還明確了三種必要場合的具體含義。第一，“建立同質的生活關系”不僅僅關乎統一的聯邦規定的實施。隻有當各州生活關系的分化顯然損害到聯邦國家的社會結構或者具體地表現出這種發展趨勢時，聯邦國家同質生活關系的法律才算受到了威脅，聯邦也才有權進行干預。第二，“維護法律及經濟的統一性”直接關系到聯邦國家的制度前提，間接涉及公民的生活關系。隻有當各州法律的多樣性導致法律的“四分五裂”並造成從聯邦和各州利益的角度來看無法容忍的局面時，才能以此理由適用第72條第2款。第三，隻有聯邦統一立法是為了維持經濟區域功能的正常發揮時，“維護經濟統一性”才關系到國家整體利益。而隻有當各州的規定或各州的不作為嚴重損害到整體經濟時，為維護經濟統一而發布聯邦法律才涉及國家整體利益，也即聯邦和各州的整體利益。﹝26﹞不難看出，聯邦憲法法院的判決幾乎隻承認極端嚴重的情況下才能適用第72條第2款，從而避免了聯邦借此條款擴大立法權力。
2. 事權劃分中的特定類型：聯邦的不成文管轄權
德國是典型的大陸法系國家，成文法在法律體系中佔據著舉足輕重的地位，但聯邦憲法法院關於聯邦和州權限爭議的判例所發揮的作用表明，在解決司法實踐難題的過程中，也形成了一些雖不成文但同成文法一樣具有實際效力的重要原則。這些原則之所以受到人們的承認和尊重，很大一部分原因是憲法法院不僅在一定程度上對判例進行了法典化，而且在不同的判例中反復引述以前的判例中提到的原則。聯邦的不成文管轄權（ungeschriebene Kompetenz）即屬於這些原則的一部分，其對聯邦與州的事權劃分也產生了很大影響。這種不成文管轄權主要有以下三種。
（1）因事務性質而產生的聯邦權能（Kompetenz kraft Natur der Sache）。如果某事務出於本身的性質應由聯邦機構處理，並且交給聯邦才能使其得到有效的管理，那麼即便法律沒有明確規定，這些事務也應置於聯邦管轄之下。﹝27﹞﹝28﹞﹝29﹞﹝30﹞﹝31﹞“由‘事務性質’推斷出來的聯邦權能必須從概念上講具有必要性，並且必須以某種方案排除了其他一切可能”﹝32﹞，因此，這種權能專屬於聯邦所有。例如，隻有聯邦才能確立聯邦國家的首都、聯邦政府所在地、國慶日和國歌﹔聯邦長途公路的規劃和國家整體的區域規劃也應由聯邦負責。
（2）因事務關聯性而產生的聯邦權能（Bundeskompetenz kraft Sachzusammenhang）。一般而言，聯邦法律沒有規定的事務由各州管理，但“如果不一並規定法律未明確分配的事務，就無法規定法律已明確分配給聯邦的事務，那麼介入法律未明確分配的事務就是規定某項已分配於聯邦立法權限之內的事務的當然前提”﹝33﹞﹝34﹞﹝35﹞﹝36﹞﹝37﹞﹝38﹞﹝39﹞。在這種情形下，這種未明確分配的事務就因其與法律已明確分配給聯邦的事務的關聯性而被納入聯邦管轄權之內。需要注意的是，這只是明確列舉了聯邦已行使立法權的事務領域，而不是對其重新分配。當然，聯邦憲法法院也通過不承認某些事務與聯邦法定事權的關系，來否定聯邦對這些事務的管轄權。
（3）聯邦的附帶權能（Annexkompetenz）。與因事務關聯性而產生的權能類似，附帶權能是指法律賦予聯邦的某項事權延伸到其准備階段事務（如調查研究、統計分析）和實施階段事務（如維護治安）上的權能。﹝40﹞例如，《基本法》第73條第6a款關於聯邦鐵路交通的立法權力也可以擴展至規定鐵路安全保衛事務（如設置鐵路警察）﹔聯邦在滿足第72條第2款條件的前提下享有的道路交通方面的立法權力也可以擴展至阻礙道路交通的廣告設施建設事務。
總之，聯邦與州的事權劃分既要以憲法的相關規定為依據，也要遵循在實踐過程中形成的這些原則。
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